CC BY
77
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Бурмистров А.В., главный специалист контрольно-ревизионного отдела
городской Думы г. Таганрога
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению проблем теоретических аспектов аудита эффективности в системе муниципального финансового контроля. Автором проводится анализ аудита эффективности, его критериев. В статье предлагаются новые направления аудита эффективности, которые обеспечили бы более продуктивную работу муниципального образования.
Ключевые слова: аудит эффективности, муниципальный финансовый контроль, критерии аудита, контрольно-счетные органы муниципальных образований.
Аудит эффективности является новым направлением финансово-контрольной деятельности муниципального образования. Его необходимость обусловлена изменениями финансового законодательства последних лет. Наметилась тенденция к увеличению инвестиций в национальные проекты: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье гражданам России», «Капитальный ремонт жилого фонда», применению межбюджетных трансфертов. В связи с этим возрастает значение аудита эффективности как средства оценки финансово-хозяйственной деятельности муниципального образования. Организация внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях - одна из главных задач для органов власти, так как на местном уровне решаются важные проблемы обеспечения жизнедеятельности граждан: медицинские, жилищно-коммунального и социально-бытового обслуживания населения, образования, дорожного строительства.
Федеральный закон ШЭ1-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон ШЭ1-ФЗ) относит к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения. Бюджетный кодекс РФ в ст. 153 наделяет
представительные органы муниципальных образований правом рассматривать и утверждать бюджеты и отчеты об их исполнении (1, с.125), осуществлять последующий контроль за исполнением бюджетов, формировать и определять правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов, а часть 2 ст. 265 БК РФ дополняет контрольные полномочия представительных органов муниципальных образований правом на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, а также на создание собственных контрольных органов, то есть контрольных органов в структуре представительных органов муниципальных образований (1, с.196).
Деятельность контрольных органов муниципального образования регламентирует принятый 7 февраля и вступивший в силу с 1 октября 2011г. Федеральный закон К6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон №-ФЗ). Прежде всего, законом введено понятие контрольно-счетного органа муниципального образования. Согласно части 2 ст. 3 Закона №-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Кроме того, в соответствии с частью 2 ст. 2 Закона №-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также Законом ШЭ1-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2, с.2).
Из указанных положений следует, что Закон К6-ФЗ рассматривает контрольно-счетный орган муниципального образования как орган местного самоуправления, являющийся тем же контрольным органом муниципального образования, о котором идет речь в ст. 34 и ст. 38 Закона Ш31-ФЗ. Круг
полномочий, предусмотренный указанными федеральными законами, практически аналогичен.
Часть 2 ст. 2 также предусматривает правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований нормами Бюджетного кодекса.
Реализация положений Федерального закона К6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" привела к резкой активизации работы контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, наметился перелом в их развитии и становлении на муниципальном уровне (11, с.6).
В настоящее время контрольно-счетные органы должны не только контролировать законность бюджетных средств, но и уделять больше внимания экспертно-аналитической работе - аудиту эффективности расходования бюджетных ресурсов на исполнение вопросов местного значения и переданных государственных полномочий, оценке эффективности программ социально-экономического развития муниципальных образований и долгосрочных целевых программ, экспертизе проектов местных бюджетов.
Аудит эффективности - это форма финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы муниципального образования. Благодаря ему налогоплательщики, финансисты, законодательные органы, исполнительные лица могут осуществлять контроль за деятельностью муниципального образования. Аудит эффективно позволяет в полной мере достичь повышения результативности использования муниципальных финансовых и материальных ресурсов, обеспечения эффективности муниципального управления.
По мнению В.А. Жукова, аудит эффективности - это проверка эффективности деятельности объектов контроля по использованию финансовых, материальных и природных ресурсов и разработка системы мер по устранению выявленных нарушений, недостатков и проблем (7,
с.18).
А.Н. Саунин определяет аудит эффективности как "разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти и других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач" (9, с.54).
Новой перспективной формой осуществления муниципального финансового контроля является аудит эффективности использования муниципального имущества. Данное направление работы контрольно-счетных органов в последнее время достаточно активно развивается. Этим обусловлено появление новых подходов к проведению аудита эффективности, разработке методик и стандартов, уточнению критериев эффективности.
Важно отметить, что аудит эффективности на современном этапе должен совершенствоваться как форма осуществления предварительного и последующего контроля. Так, на этапе предварительного контроля необходимо выявлять неэффективность расходования бюджетных средств на стадии планирования расходов. На этом этапе наличие четких критериев оценки эффективности не является обязательным. Для данного вида аудита эффективности нет необходимости вводить какую-либо ответственность, так как без положительного решения контрольно-счетного органа, проводящего экспертизу эффективности расходования бюджетных средств, осуществление движения бюджетных средств будет невозможно. Органы исполнительной власти будут заинтересованы в проведении предварительного аудита эффективности, не предусматривающего ответственности.
Для последующего контроля разработка четких критериев оценки эффективности является необходимой. Наличие таких критериев приведет к созданию системы ответственности за неэффективное использование
средств, важнейшим направлением которой будет материальная ответственность. Для последующего аудита эффективности необходимо детальное закрепление всех элементов этого института в соответствующих нормативных правовых актах.
Одной из проблем является неоднозначность правовых, экономических подходов к аудиту эффективности. И вообще не определено, является ли аудит эффективности правовым или экономическим институтом. В действующем законодательстве отсутствует такое понятие, как «аудит эффективности».
В сфере государственного финансового контроля в Российской Федерации термин "аудит эффективности" не является общепризнанным. В Российской Федерации понятие "аудит" прежде всего характерно для проверок достоверности финансовой отчетности, осуществляемой независимыми аудиторскими организациями в соответствии с Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" от 30.12.2008г. №307-Ф3. В
соответствии с частью 3 ст. 1 данного федерального закона, аудит - это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (3,с.64). Однако в сфере государственного и муниципального финансового контроля данные положения об аудите не могут применяться в силу принципиально иного характера правоотношений, возникающих между аудиторской организацией и аудируемым лицом. Это прежде всего частноправовые отношения, основанные на равенстве субъектов, предметом которых является оказание услуг лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, их заказчику. Кроме того, аудит в этом значении имеет принципиально иную, по сравнению с аудитом эффективности, цель -проверку финансовой (бухгалтерской) отчетности на предмет ее достоверности и соответствия законодательству.
Нет единого мнения относительно места, которое занимает аудит эффективности и в механизме государственного или муниципального
финансового контроля. Одни относят аудит эффективности к виду (5, с.28) или типу государственного финансового контроля, другие считают, что это конкретное контрольное мероприятие (8, с.66) или метод контроля (6, с.262). Указанные вопросы порождают практические сложности при осуществлении муниципальными контрольно-счетными органами контроля эффективности и рационального использования муниципальных финансовых и материальных ресурсов.
Кроме того, отсутствуют единые критерии эффективности использования государственных или муниципальных средств и имущества.
По мнению А.Н. Саунина, критерии оценки эффективности - это "качественные характеристики организации и количественные значения результатов деятельности объекта контроля, которые должны им выполняться и выступать образцом эффективного использования бюджетных средств, то есть критерии оценки эффективности характеризуют то, что должно быть в организации деятельности проверяемой организации и какие результаты использования бюджетных средств должны быть получены" (10, с.101).
Аудит эффективности использования муниципальных бюджетных средств включает в себя оценки экономичности, продуктивности и результативности их использования, каждая из которых, имея в себе специфическое содержание, выражает определенную сторону эффективности.
В качестве общих критериев оценки эффективности использования бюджетных средств в большинстве источников определяются следующие: эффективность - соотношение результата деятельности и расходов на достижение этого результата;
экономичность - взаимосвязь между объемом выделенных средств и достигнутым уровнем результатов;
продуктивность - это соотношение между объемом количественных результатов деятельности подконтрольного органа (объем оказанных
услуг) и материальными затратами на содержание этого органа; - результативность - это степень достижения запланированных результатов.
В настоящее время Счетной палатой Российской Федерации разработан Стандарт финансового контроля 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" (4, с.86) (далее - Стандарт). В п. 5.3.1 Стандарта указано, что критериями оценки эффективности являются "качественные и количественные характеристики организации, процессов и результатов использования государственных средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть процессы и организация и какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств".
Указанный Стандарт не закрепляет четких критериев, а определяет, что "критерии оценки эффективности выбираются для каждой установленной цели аудита эффективности" (п. 5.3.1), то есть для каждого контрольного мероприятия должны определяться свои критерии, причем в начале его проведения. Однако такой подход полностью лишает возможности создания ответственности за неэффективное использование средств. В рамках уголовного права отсутствие таких критериев не позволит определить объективную сторону преступления (содержание преступного деяния и его общественно опасные последствия). В административном праве возникает такая же ситуация.
Подводя итог данной работы, можно сформулировать определение аудита эффективности в системе муниципального финансового контроля.
Аудит эффективности представляет собой вид финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования средств местного бюджета и муниципальной собственности, полученных проверяемыми органами и организациями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения
возложенных функций.
В процессе проведения аудита эффективности в пределах полномочий контрольно-счетного органа проверяются и анализируются:
организация и процессы использования средств местного бюджета;
- результаты использования средств местного бюджета;
- деятельность органов местного самоуправления, организаций и учреждений по использованию средств местного бюджета.
Таким образом, в связи с неопределенностью границ аудита эффективности можно предложить включить в него новые направления:
1. Аудит эффективности управленческих решений в сфере муниципальных финансов, в том числе деятельность муниципальных органов и муниципальных должностных лиц в рамках бюджетного процесса.
2. Аудит эффективности использования муниципального имущества.
3. Аудит эффективности предоставления местным предприятиям налоговых льгот, в частности, производить оценку последствий таких льгот. Для этого потребуется разработать специальные критерии оценки эффективности (рост производства, увеличение количества рабочих, итоговое увеличение налоговых поступлений, снижение социальной напряженности).
4. Аудит эффективности предоставления бюджетных кредитов или банковских кредитов физическим и юридическим лицам (гарантом возврата которых является соответствующий бюджет), а также получение кредитов для финансирования дефицита бюджета.
5. Аудит эффективности муниципальных целевых программ «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье».
6. Аудит эффективности бюджетных средств, направленных на капитальный и текущий ремонт.
7. Аудит эффективности бюджетных средств, направленных на капитальное строительство новых объектов.
Данные направления аудита эффективности должны стать основными в
работе контрольно-счетного органа муниципального образования.
В соответствии с проведенным анализом можно сделать следующие выводы.
1. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств должны быть установлены в правовых нормах для обеспечения единого подхода контрольных органов. Данные критерии эффективности разбить на две группы: критерии эффективности использования бюджетных средств и критерии эффективности использования имущества.
2. В целях эффективного использования бюджетных средств необходимо закрепить в законодательстве понятие «аудита эффективности».
3. В законодательных нормах предусмотреть уголовную или административную ответственность за неэффективное использование бюджетных средств и имущества.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 34. - с.265.
2. Федеральный закон от 01.10.2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 105. - с.10.
3. Федеральный закон от 30.12.2008г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»// Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 208. - с.64.
4. Стандарт финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования государственных средств". Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 9 июня 2009 года, протокол N 31К (668) // Государственный аудит. Право. Экономика. -2009. - N 2. - с. 86.
5. Азжеуров В. С. Аудит эффективности использования бюджетных средств в интересах стратегии социально-экономического развития Российской Федерации // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. - 2007. - N 6. -с.37-45.
6. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М.: Юрайт - Издат. - 2005. - 262с.
7. Жуков В.А. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля // Учет и контроль. - 2006. - N 1. - с. 18-23.
8. Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. -2005. - N 2. - с. 66-72.
9. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле // Финансы. - 2004. - N 9. - с. 54-60.
10. Саунин А.Н. О методике выбора критериев оценки эффективности бюджетных расходов // Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы. - 2005. - N 1 (25). - с. 101-105.
11. Столяров Н.С. Контроль и право на достойную жизнь // Вестник АКСОР. - 2011.-N14 (19). - с. 6-11.
E-mail: [email protected]
