CC BY
340
ИЗМОДЕНОВ Андрей Константинович
Кандидат экономических наук,
доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 233-98-74 e-mail: [email protected]
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления
Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б. Н. Ельцина
620083, РФ, г. Екатеринбург, пр. Ленина, 51 Контактный телефон: (343) 233-98-74 e-mail: [email protected]
ФРАНЦ Ольга Бенционовна
Становление и развитие государственного аудита в Российской Федерации
Статья посвящена вопросам становления государственного аудита в Российской Федерации. Рассматривается суть понятия «аудит» в российском законодательстве, а также возникновение термина «государственный аудит». Анализируется специфика государственного аудита в финансовой сфере, на проведение которого уполномочены органы внешнего государственного финансового контроля. Исследованы виды аудита в ходе бюджетного процесса. Отмечается трансформация понятия «государственный аудит», в которое включается аудит не только финансов, но и иных сфер публичной деятельности. Подчеркивается необходимость профессиональной подготовки государственных аудиторов и излагаются принимаемые для этого меры. Оценивается необходимость проведения публичного аудита системы государственного и муниципального управления как направление дальнейшего развития государственного аудита.
JEL classification: H83
Ключевые слова: аудит; государственный аудит; публичный аудит; аудит эффективности; государственное управление; гражданское общество.
Термин «аудит» впервые употребляется в российском законодательстве в Федеральном законе от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности». В этом Законе, а также в пришедшем ему на смену Федеральном законе от 30 декабря 2008 г. ^ № 307-Ф3 «Об аудиторской деятельности» аудит определяется как «независимая про-8 верка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения ^ мнения о достоверности такой отчетности». При этом под аудиторской деятельнос-ег тью понимается деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих услуг, ¡1 осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами. Такой
О о 1 о
., подход к пониманию аудита исключительно как независимой проверке финансовой от-<- четности предприятий некоторое время оставался доминирующим. | В научной литературе в это время ряд ученых начинают рассматривать аудит зна-| чительно шире. Этому способствовало изучение мирового опыта, который свидетель-т ствует о том, что подвергать аудиту целесообразно не только финансово-хозяйствен© ную деятельность предприятий, но и управление государственными финансами. Так,
С. Н. Рябухин отмечает, что в мировой практике аудит понимается как «определение финансового здоровья» экономического субъекта, государственной организации или органа государственного управления [3. С. 56]. Проведение аудита государственных финансов за рубежом было возложено на специальные органы, обладающие организационной, функциональной и финансовой независимостью - органы государственного аудита. Для координации их действий создана Международная организация высших органов аудита - ИНТОСАИ (The International Organization of Supreme Audit Institutions - INTOSAI).
Аудит, который организуют независимые государственные органы, стали называть государственным аудитом.
С. В. Степашин в своем фундаментальном труде «Государственный аудит и экономика будущего» определяет государственный аудит как систему внешнего, независимого аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными), призванную обеспечить согласование деятельности органов власти с долгосрочными интересами общества и стратегическими целями общественного развития. Автор выделяет семь направлений современного государственного аудита:
• финансовый аудит;
• аудит соответствия (законности);
• аудит эффективности расходования бюджетных средств;
• аудит эффективности деятельности государственных органов;
• аудит эффективности внутренних систем контроля;
• аудит эффективности системы национальных счетов;
• аудит трансформаций [5. С. 208-210].
В. А. Двуреченских предлагает считать основными формами государственного аудита:
• финансовый аудит;
• управленческий аудит;
• аудит информации;
• стратегический аудит [1. С. 307].
Оба автора полагают, что субъектами государственного аудита должны стать Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Для этого есть определенные основания - данные органы обладают всеми признаками, характерными для органов аудита:
во-первых, это - органы, обладающие организационной, функциональной и финансовой независимостью, способные провести независимую проверку финансового состояния объектов контроля - исполнительных органов государственной власти, а также иных органов и организаций, использующих бюджетные средства, т. е. провести аудит государственных финансов;
во-вторых, данные органы созданы законодательными (представительными) органами, которые, по сути, являются заказчиком аудита и потребителем его результатов;
в-третьих, данные органы в соответствии с законодательством уполномочены осуществлять внешний государственный финансовый контроль в Российской Федерации. Такой контроль в ходе бюджетного процесса фактически является аудитом и включает в себя:
• экспертизу проектов нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации;
• финансово-экономическую экспертизу проектов нормативных правовых актов органов государственной власти в части, касающейся расходных обязательств, а также государственных программ;
• оценку эффективности использования бюджетных средств;
• оценку эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов, гарантий и поручительств;
• анализ исполнения бюджетов и бюджетного процесса;
• внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджетов, выражение независимого мнения о полноте и достоверности бюджетной отчетности;
• предоставление итогов аудита заинтересованному пользователю - законодательному органу;
• предоставление объекту бюджетного аудита рекомендаций по устранению недостатков и совершенствованию отчетности, повышению качества и эффективности деятельности.
Схематично осуществление аудита в бюджетном процессе можно изобразить следующим образом (см. рисунок) [2. С. 39].
Схема аудита в бюджетном процессе
Таким образом, на всех стадиях бюджетного процесса органы внешнего государственного финансового контроля осуществляют следующие виды аудита:
1. Аудит исполнимости. Применяется в ходе проведения экспертизы проектов бюджетов, государственных программ. Оценивает рациональность планирования бюджетных показателей, предполагаемые результаты на предмет возможности их достижения за счет запланированных для этого ресурсов, получение желаемых социально-экономических последствий.
2. Аудит адекватности. В процессе мониторинга бюджетов фактически оцениваются динамика их исполнения, соответствие текущих показателей утвержденным бюджетным назначениям, т. е. адекватность хода исполнения бюджета заявленной бюджетной траектории. При отклонении от нее субъект аудита посылает сигналы законо дательным (представительным) органам, которые приняли соответствующие бюджеты.
3. Аудит результатов. Призван оценить результаты, достигнутые в процессе исполнения бюджета, что возможно при последующем контроле. При этом проводятся:
а) финансовый аудит, заключающийся в оценке:
• полноты и достоверности бюджетной отчетности (аудит отчетности);
• исполнения норм действующего законодательства, соответствия показателей исполнения бюджетов утвержденным бюджетным назначениям и законности проведенных финансовых операций (аудит соответствия);
б) аудит эффективности, оценивающий:
• эффективность использования бюджетных средств;
• эффективность деятельности государственных органов;
• эффективность внутренних систем контроля.
Аудиту эффективности придается исключительное значение на современном этапе бюджетной реформы, так как он позволяет оценивать экономичность, продуктивность и результативность формирования и использования государственных средств [4. С. 55].
Понятия «контроль» и «аудит» в публичной управленческой практике нередко отождествляются. Аудит, осуществляемый в бюджетном процессе, воспринимается как некая вспомогательная, сопутствующая процедура. Авторы по-разному рассматривают аудит - как вид, метод, форму, тип финансового контроля. При этом не учитываются предназначение и, главное, последствия использования этих управленческих функций. Контроль предполагает выявление нарушений и недостатков, а также принятие мер к нарушителям. По итогам контрольных мероприятий составляются акты, представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, протоколы об административных правонарушениях, обращения в правоохранительные органы. Цель аудита другая - анализировать ситуации; выявлять причины возникновения проблем и служить основой для выработки рекомендаций по улучшению дел на объекте аудита, которые излагаются в заключении; информировать о результатах аудита законодательные (представительные) органы. Привлечение аудируемого лица к ответственности не предполагается. Таким образом, контроль и аудит являются разными управленческими функциями как по целям их реализации, так и по результатам.
В последнее время некоторые теоретические разработки, исследующие сущность, формы и содержание государственного аудита, нашли свое отражение в российском законодательстве.
Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации внесены изменения, которыми Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уполномочены осуществлять аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.
В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» этот орган определен как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации. Данным Законом Счетная палата уполномочена проводить финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит, предварительный аудит, аудит государственных программ. При этом контрольные и аудиторские функции Счетной палаты в законе не разделены.
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» разделяет понятия «контроль» и «аудит». Субъектом аудита закупок Закон определяет Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Органы аудита в сфере закупок уполномочены осуществлять анализ и оценку результатов закупок, достижения заявленных целей; они проводят аудит законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на всех стадиях процесса закупок, анализируя планируемые к заключению, заключенные и исполненные контракты. Контроль в сфере закупок уполномочены осуществлять исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Данные новации федерального законодательства регламентируют формы и содержание аудита только в финансовой сфере. Субъектами аудита определены органы внешнего финансового контроля. Однако неправильно было бы ограничивать предмет государственного аудита только финансовой сферой. Происходит постепенная трансформация понятия: если раньше под государственным аудитом понимался, прежде всего, аудит финансовых ресурсов государства, то теперь говорят об аудите экологическом, энергетическом, управленческом, кадровом, социальном и др. Таким образом, государственный аудит постепенно распространяется на все сферы деятельности государственных органов.
Становление государственного аудита требует подготовки высококвалифицированных кадров, обладающих широким кругозором и системным мышлением. Знания в области права, экономики, государственного управления, финансов, иностранного языка - лишь минимальная часть необходимого для подобной деятельности перечня компетенций.
Для подготовки специалистов в сфере государственного аудита в 2006 г. в МГУ имени М. В. Ломоносова открыта Высшая школа государственного аудита, где преподаются следующие дисциплины:
• современные проблемы государственного аудита;
• аудит эффективности использования государственных ресурсов;
• налоговый аудит;
• общий аудит;
• аудит информационной инфраструктуры;
• аудит окружающей среды; и др.1
Изучение перечисленных дисциплин позволяет обучающимся получить необходимые компетенции в сфере государственного аудита.
Декан Высшей школы государственного аудита С. М. Шахрай считает, что «лица, претендующие на замещение в контрольно-счетных органах всех уровней должностей государственной или муниципальной службы, должны владеть необходимыми профессиональными знаниями и навыками управленческой деятельности, знать и уметь применять законодательство, методические, аналитические и инструктивные материалы в сфере государственного аудита, подготавливать проекты нормативных документов, знать отрасли экономики, а также формы и методы аудита» [7. С. 22].
Понимая важность подготовки квалифицированных кадров, Министерство образования и науки Российской Федерации в 2010 г. утвердило Федеральный государственный образовательный стандарт высшего специального образования по направлению подготовки 081200 «Государственный аудит» (квалификация «магистр»)2.
В 2011 г. в МГУ утвержден образовательный стандарт по направлению подготовки «Государственный аудит»3.
По такому же пути пошли многие высшие учебные заведения, внедряя или разрабатывая программы по направлению подготовки «Государственный аудит». Уральские вузы изучают возможность подготовки специалистов данного направления. В Уральском федеральном университете имени первого Президента России Б. Н. Ельцина для решения этой задачи группой экспертов (руководитель - О.Б. Франц), имеющих опыт работы в системе государственного управления и владеющих навыками повышения квалификации государственных служащих, разработана магистерская программа «Аудит в государственном и муниципальном управлении» [6].
1 Официальный сайт Высшей школы государственного аудита МГУ Режим доступа: www. audit.msu.ru.
2 Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 10 марта 2010 г. № 172.
3 Приказ по МГУ от 22 июля 2011 г. № 729.
Для совершенствования государственного управления требуется провести комплексный анализ и оценку публичного образования как некой целостности, как социально-экономической системы с ее специфическими противоречиями и тенденциями развития, ресурсами и ограничениями. Необходимость повышения эффективности государственного управления, стремление государственной власти к открытости, развитие гражданского общества обусловили появление термина «публичный аудит». Термин появился, а вот единого понимания его сущности и особенностей пока не выработано. Попытаемся разобраться.
Слово «публичный» согласно «Словарю русского языка» под редакцией С. И. Ожегова имеет два значения: 1) открытый, доступный и 2) общественный, организованный для общества.
Публичные отношения - это отношения между государством и обществом. В более широком понимании в них вовлечены органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные и самоуправляемые организации, бизнес-сообщество, объединения граждан. Развитие публичных образований (государство, регион, муниципалитет) предполагает взаимодействие этих субъектов публичных отношений, участие гражданского общества в управлении государством. Публичность отношений означает их открытость, возможность общественного контроля за деятельностью власти.
Таким образом, можно говорить о публичном аудите как функции взаимодействия системы государственного (муниципального) управления и общества. Понятие «публичный аудит» значительно шире по содержанию, чем понятие «государственный аудит», субъектом которого могут выступать только государственные органы. Рассмотрим следующие характеристики публичного аудита.
1. Публичный аудит - это государственный аудит, осуществляемый открыто, гласно; его результаты становятся известны обществу, могут стать предметом обсуждения гражданами. Так, государственный аудит, осуществляемый органами внешнего государственного финансового контроля, является публичным аудитом. Его результаты публикуются, обсуждаются представителями населения в законодательных (представительных) органах.
2. Публичный аудит может осуществляться не только государственными органами, но и иными субъектами публичных отношений в триаде «государство - бизнес -гражданское общество» в интересах развития публичных образований. И с этой точки зрения он становится существенным фактором развития гражданского общества. Сегодня уже созданы отдельные технологии и механизмы взаимодействия власти и общества, которые позволяют сделать публичный аудит результативным, - оценка регулирующего воздействия, электронный бюджет, общественный контроль и мониторинг и т. д.
3. Предметом публичного аудита являются не только отдельные сферы деятельности, но и публичное образование в целом, деятельность органов власти (местного самоуправления), связанная с воздействием на социально-политические и экономические процессы, с распоряжением общественными ресурсами, формированием институциональной среды.
Таким образом, постепенно осуществляется переход к принципиально новому методу публичного управления - от прямого административного управления трудовыми ресурсами, финансами, объектами к косвенному управлению процессами и результатами. И если для административной системы публичного управления жизненно важными являются такие управленческие функции, как контроль и надзор, то для приходящей ей на смену системы управления процессами и результатами - функция оценки оснований (причин, условий) и прогнозирования последствий регулирующего воздействия в рамках публичного образования.
Источники
1. Двуреченских В. А. Основы государственного аудита. М. : Изд-во «Патриот», 2011.
2. Измоденов А. К. Бюджетный контроль: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. Екатеринбург : Изд-во УрГЭУ, 2014.
3. Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М. : Наука, 2004.
4. Саунин А. Н. Аудит эффективности использования государственных средств: вопросы теории и практики. М. : Высшая школа, 2005.
5. Степашин С. В. Государственный аудит и экономика будущего. М. : Наука, 2008.
6. Франц О. Б., Франц В. А. Высшее образование в сфере публичного аудита: практические потребности и инновации // Вопросы управления. 2012. № 4 (21).
7. Шахрай С. М. Государственный аудит как результат интеграции юридического и экономического образования // Вестник финансовой академии. 2010. № 4 (58).
