CC BY
99
Место аудита территориальных образований в структуре независимого финансового контроля
А.О. Сеструхина
Одним из звеньев системы проверочных мероприятий использования государственных средств выступает финансовый контроль. Его назначение заключается в содействии успешной реализации политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах народного хозяйства.
Контроль, с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления финансами, а с другой — выступает необходимым условием эффективности управления ими. Интерпретация категории финансов как экономического термина сложна и специфична. Финансы являются основой любой сферы общественной деятельности и отражают ее материальную результативность. В свою очередь, финансовый контроль является как бы лакмусовой бумажкой, на которой реально проявляется весь процесс движения финансовых ресурсов, начиная со стадии формирования источников, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, и заканчивая получением результатов осуществляемых ранее действий.
Финансовый контроль охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль можно определить как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.
Негосударственный финансовый контроль можно подразделить на:
- муниципальный финансовый контроль;
- общественный финансовый контроль;
- внутрихозяйственный;
- аудит.
Целью государственного и муниципального финансового контроля является обеспечение соблюдения законности и целесообразности управления муниципальными финансовыми ресурсами, то есть обеспечение соответствия финансовых операций предписаниям законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения на уровне муни-
ципальных образований, а также обеспечение экономической рациональности осуществления бюджетных расходов, их соответствия целям и задачам социально-экономического развития муниципальных образований.
Жадан В.В.1 предлагает следующую дефиницию термину муниципальный финансовый контроль — контроль за действиями должностных лиц, являющимися получателями бюджетных средств, либо иных субъектов, использующих средства или собственность местного бюджета, осуществляемый представительными и (или) исполнительными органами местного самоуправления, а также специально уполномоченными учреждениями по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении, использовании фондов, находящихся в их ведении, в целях выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и укрепления финансовой дисциплины.
Задачами муниципального финансового контроля Жадан В.В. считает:
- обеспечение правильности составления и исполнения муниципального бюджета;
- соблюдение налогового и бюджетного законодательства;
- контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
- проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств целевых бюджетных фондов;
- улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
- выявление резервов роста доходной базы бюджета;
- контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;
- проверка обращения средств бюджета и целевых бюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
- выявление расточительства и финансовых злоупотреблений получателей бюджетных средств, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам;
- проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы с целью повышения бюджетно-финансовой дисциплины.
По мнению Матеюка В.И2., муниципальный финансовый контроль можно определить как контроль за хозяйственной деятельностью всех экономических субъектов (структурных подразделений местной администрации, муниципальных бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, иных хозяйствующих субъектов), получающих бюджетные средства, осуществляемый представительными, исполнительными органами местного самоуправления, а также специально уполномоченными учреждениями по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении, использовании фондов, находящихся в их ведении, выявлении резервов, увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшения финансовой дисциплины.
1 Жадан В.В. Муниципальный финансовый контроль в системе бюджетных отношений. Дис...канд. экон. наук: 08.00.10. Краснодар, 2007.
2 Муниципальные финансы: учебник / В.И. Матеюк, Е.В. Бергаль: Под ред. В.И. Матеюка. Краснодар: Куб. гос. университет, 2003.
По мнению С.О. Шохина, назначение муниципального финансового конт-роля3 — это содействие успешной реализации финансовой политики , эффективному использованию финансовых ресурсов муниципального образования.
Основными целями муниципального финансового контроля являются обеспечение законности, рациональности и эффективности использования муниципальных финансовых и материальных ресурсов, стремление наладить действенное управление экономикой, контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативно-правовым актам представительного органа муниципального образования. Целью муниципального финансового контроля в муниципальном образовании также является обеспечение органов местного самоуправления своевременной, полной и объективной информацией о подготовке и исполнении решения о бюджете муниципального образования и о деятельности организаций, использующих средства бюджета муниципального образования и иную муниципальную собственность.
Муниципальный финансовый контроль осуществляется на основании общих принципов финансового контроля, таких как:
- законность;
- гласность;
- плановость;
- системность;
- объективность;
- независимость.
Основными задачами муниципального финансового контроля являются:
- предупреждение, выявление и пресечение нарушений бюджетного законодательства, нецелевого и неэффективного использования средств бюджета муниципального образования и иной муниципальной собственностью. Нецелевое использование бюджетных средств — использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо правовым основанием их получения. Неэффективное использование бюджетных средств — использование бюджетных средств, при котором нарушен принцип эффективности и экономности бюджетных средств, установленный Бюджетным кодексом РФ;
- контроль за соответствием расходов главного распорядителя средств местного бюджета решению о бюджете муниципального образования;
- контроль за соблюдением бюджетного законодательства распорядителями средств местного бюджета, муниципальными предприятиями и учреждениями, за целевым, рациональным и эффективным использованием средств бюджета и иной муниципальной собственности, предоставленных организациям любых форм собственности;
3 Шохин С.О. Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации / Учебник. М., 1998. С. 45.
- контроль за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий, условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств;
- контроль за осуществлением мер по устранению выявленных нарушений, выполнением решений, принятых органами местного самоуправления (их должностными лицами) по результатам контрольных мероприятий;
- оценка эффективности решений, принимаемых органами местного самоуправления.
Однако, по нашему мнению, муниципальный финансовый контроль является «представительством» государственного финансового контроля на местах, поскольку нередко в законодательстве встречаются подтверждения данной мысли-коллизии4.
По-нашему мнению, реализация действенного финансового контроля должна осуществляться согласно принципу независимости от объекта проверки.
Необходимость организации муниципального аудита в качестве независимой проверки, не подменяющей государственный и муниципальный финансовый контроль, поднималась в работе Серватинского В.В. 5 Автор данной работы дает дефиницию термину «муниципальный аудит», понимая его как независимое рассмотрение специально назначенным аудитором организационных, технологических, социально-экономических и финансовых показателей «жизни» органов местного самоуправления и выражение мнения о них при соблюдении правил, установленных законом.
Интересным моментом в предложенном определении Серватинского В.В. являются термины «независимое рассмотрение» и «специально назначенный аудитор». Возникает вопрос об отличительных чертах муниципального аудита и муниципального финансового контроля в принципе — понятие «независимости» в рамках определения, данного автором, размывается.
Серватинский В.В. предлагает рассматривать муниципальный аудит как комплексный процесс, условно разделяя его на ряд составляющих:
1) организационный аудит включает в себя вопросы организации и документального закрепления «правил» деятельности органов местного самоуправления, его структуры и функции каждого отдельного подразделения;
2) технический аудит касается разработки «специализированных технологий» и технического оснащения органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
3) финансово-экономический аудит имеет дело с вопросами стратегического планирования и социально-экономического развития конкретной террито-
4 Нами был проанализирован Проект Методических рекомендаций по проведению аудита эффективности формирования и исполнения бюджета поселения муниципального района (городского округа) Краснодарского края, одобренных коллегией Контрольно-счетной палаты Краснодарского края от 07.06. 2007 года, который противоречит ст.12 Конституции РФ и нарушает права местного самоуправления. Методические рекомендации по проведению аудита эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального района (городского округа) Краснодарского края [электронный ресурс] // Сайт Счетной Палаты РФ. Методические документы. URL.: <http://www. асЬ^оу.ги/ги/8ткзо/те1:одос/?1д=349> (Дата обращения 30.10.2009).
5 Серватинский В.В. Муниципальный аудит: предпосылки развития и сущность // Экономика и управление. 2009. № 8 (46).
рии, а также с вопросами, касающимися формирования и развития муниципальной статистики.
Можно согласиться с Серватинским В.В., что аудит территориальных образований действительно должен включать помимо финансового анализа результатов деятельности органов местного самоуправления и другие показатели, характеризующие определенные аспекты функционирования территориального образования.
Нельзя обойти внимаем точку зрения Лазаревой Н.В., считающей, что отведение аудиту пассивной роли на всех уровнях бюджетной системы в условиях кризиса финансово-бюджетной системы недопустимо, и предлагающей вменить в обязанность аудиторским фирмам проведение независимых вневедомственных обязательных проверок обоснованности и достоверности бюджетных показателей на стадиях формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов.
Лазарева Н.В.6 полагает, что финансовый контроль за правильным и целесообразным расходованием средств региональных и местных бюджетов очень важен в вопросе регулирования межбюджетных отношений и управления государственными финансами в целом. Однако требование проведения обязательного аудита бюджетов аудиторскими организациями кардинально решить проблемы не сможет, поскольку целью аудита является выражение мнения о достоверности бухгалтерской отчетности и ее соответствия законодательству.
Что касается финансирования независимой проверки, Лазарева Н.В. считает, что затраты по проведению обязательного аудита лягут бременем на региональные и местные бюджеты, что еще больше усугубит их положение, поскольку вопрос о необходимости независимой аудиторской проверки исполнения бюджета возникает главным образом по отношению к дотационным бюджетам при получении ими финансовой помощи из федерального бюджета. В результате, по ее мнению, в такой ситуации трудно говорить об эффективности и оправданности контрольных мероприятий.
Нами ранее было отмечено7,8, что муниципальный финансовый контроль показал свою несостоятельность по многим аспектам. Поэтому единственным возможным путем решения проблемы эффективности получения достоверных и объективных данных является запуск механизма аудита территориальных образований. Необходимо оговориться, что в российские авторы употребляют термин «муниципальный аудит», который, по нашему мнению, не отражает сущности независимой проверки. Объектом и субъектом проверки в данном случае выступают органы местного самоуправления. Предлагаемая нами дефи-
6 Лазарева Н.В. Аудит в системе управления доходами местных бюджетов: Монография / Рост. гос. экон. акад. Р-н-Д., 2000. С. 65.
7 Тарасов В.А., Сеструхина А.О. Проблемные аспекты организации и функционирования государственного и муниципального финансового контроля в российской Федерации // Проблемы развития современного общества: экономика, социология, философия и право. Материалы международной научно-практической конференции. Саратов, 2010.
8 Махновецкая А.О. Необходимость муниципального аудита в Российской Федерации // Материалы всероссийской научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы и факторы совершенствования системы государственного и муниципального управления современной России». Р-н-Д., 2007.
ниция «аудит территориальных образований9» подразумевает под собой, что объектом проверки выступает территориальное образование, а объектом — вынесенная из вертикали власти структура.
Интересной для анализа является точка зрения Шинкаревой О.В.10, которая вводит дефиницию «муниципальный аудит», понимаемого ею как:
1) одна из форм муниципального финансового контроля;
2) одна из форм контроля, собравшая в себе черты всех предыдущих форм — проверки как определения нарушений в законодательстве; ревизии — комплексной оценки всех сторон деятельности; надзора — оценки финансового состояния; экспертизы — привлечения экспертов в финансовой сфере;
3) процесс осуществления независимой оценки стандартизированной информации, предоставляемой лицами, связанными с формированием и использованием муниципальных фондов денежных средств, на предмет ее законности, достоверности, а также соответствия установленным критериям эффективности.
На наш взгляд, возможно частично согласиться с некоторыми позициями данной дефиниции, исключая полностью ту, утверждением которой является аудит, — это форма муниципального финансового контроля. К объектам муниципального аудита, согласно исследованию Шинкаревой О.В., следует относить муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения и органы власти местного самоуправления, к субъектам — аудиторские фирмы, индивидуальные аудиторы, органы власти местного самоуправления и контрольно-счетный орган муниципального образования. Это является подтверждением вписываемости муниципального аудита в систему муниципального финансового контроля. С нашей точки зрения, данное убеждение не корректно, так как происходит искусственное встраивание института аудита в систему финансового контроля, а также в силу того, что аудит уровне территориального образования должен является обособленной формой контроля, приобретая статус независимости от системы государственного и муниципального финансового контроля.
Аудит на уровне территориального образования должен являться обособленным видом контроля, а не уровнем «пирамиды» контроля, независимость и объективность которого ставится под сомнение.
Сомнение вызывает позиция в дефиниции муниципального аудита Шинка-ревой О.В., согласно которой аудит включает элементы ревизии как комплексной проверки всех сторон деятельности.
На наш взгляд, при организации и проведении аудита территориальных образований необходимо сломать стереотип некоторых чиновников, отождествляющих понятия аудита и ревизии.
Напомним, что механизм аудита представляет собой процесс, который можно условно разделить на 3 этапа: проверка, результат и формирование реко-
9 Под территориальным образованием нами понимается муниципальное образование, определение которого содержится в статье 2 Федерального закона № 131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6.10. 2003 № 131 (в изм. на 2010 год) // Справочно-информационная система «Консультант-Плюс».
10 Шинкарева О.В. Муниципальный аудит — современная и прогрессивная форма муниципального финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. № 5. 2009.
мендаций. Процесс ревизии — это совокупность последовательных действий, связанных с проверкой, результатом и вынесением (возможного) наказания/ поощрения.
Механизм проведения аудита вообще, и аудита территориальных образований, в частности, предполагает в аудиторском заключении освещение рекомендаций по усовершенствованию процессов управления и устранению недочетов, а ревизия — просто констатирует факт нарушения и итогом является неминуемое/возможное наказание. Поэтому утверждение о включении некоторых элементов ревизии в муниципальный аудит является как минимум некоррект ным.
Использование механизма муниципального аудита О.В. Шинкарева объясняет необходимостью контроля над коммерческой сферой на местном уровне, тогда как определение самому понятию «коммерческая сфера» не уделено должного внимания, однако можно лишь предположить, что под ней автор понимает хозяйствующие субъекты, использующие муниципальные средства, деятельность которых направлена на получение прибыли.
О.В. Шинкарева, согласно исследованию, муниципальный аудит видит как комплекс проверочных мероприятий, осуществляемых аудиторскими фирмами, индивидуальными аудиторами, органами власти местного самоуправления и контрольно-счетным органом муниципального образования11. Отдельно выделяется деятельность аудиторских фирм и индивидуальных аудиторов по оценке результатов деятельности участников коммерческой сферы, оперируя тем, что нормативные документы распространяют свое действие лишь на сферу предпринимательской деятельности, не касаясь аудита общественного сектора (как государственного, так и муниципального).
В условиях ограниченности ресурсов территориальных образований является важной объективность оценки не только деятельности тех хозяйствующих субъектов, которых можно отнести к коммерческой сфере, но других субъектов, использующих ресурсы территориального образования, в том числе и собственность. Использование в полную силу инструмента независимой проверки невозможно в силу слабости законодательной базы в вопросах контроля. С одной стороны, проверка территориальных образований уровнем субъекта РФ ведет к нарушению конституционных прав местного самоуправления, с другой стороны, сплошная проверка всех субъектов деятельности, использующих тем или иным образом потенциал территориального образования (другими словами, ресурсы территориального образования), приводит к нарушению законодательства в сфере контроля — внеплановая поверка коммерческих структур возможна только с разрешения соответствующего компетентного органа. Поэтому проведение аудита территориальных образований невозможно без корректировки и модернизации существующего законодательства РФ.
По нашему мнению, проведение аудита территориального образования необходимо делегировать максимально отдаленному и непредвзятому субъекту проверки, при этом сделать поправку на определенные ограничения, которые позволят минимизировать погрешность необъективных данных.
11 «Муниципальный аудит — современная и прогрессивная форма муниципального финансового контроля» // Шинкарева О.В. Аудит и финансовый анализ. № 5. 2009.
Отдельное место в рассматриваемом исследовании Шинкаревой О.В. занимает публикация результатов работы аудиторов и контроль мер, осуществленных аудируемым лицом по выполнению их рекомендаций. С данной позицией можно полностью согласиться, так как публичность итогов работы аудиторов позволяет задействовать в некоторой степени инструмент общественного контроля — контроля со стороны населения территориального образования и послужить прекрасной информационной базой для использования по различным направлениям.
С учетом данных поправок предлагаемых дефиниций аудита в привязке к территориальным образованиям нами предложены в рамках исследования следующее определение термина «аудит территориальных образований»:
Аудит территориальных образований — проверка показателей деятельности объектов экономических отношений, проводимая с целью соответствия ее ведения нормам законодательства всех уровней власти, выявления потенциальных рисков, а также формированию рекомендаций по их снижению до приемлемого уровня, осуществляемая на основе использования принципов независимости и компетентности.
