CC BY
120С. Н. Болдырев
НОРМОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ
(ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
Статья посвящается анализу технико-юридического аспекта проблем соотношения нормотворчества и правотворчества с использованием (привлечением) современных методологических концепций познания права. Автор предлагает разграничить юридическую технику нормотворчества и правотворчества и показывает их отличие друг от друга.
Ключевые слова: правотворчество, юридическая техника, юридическая конструкция, право, правореа-лизация, юридические средства.
S. N. Boldyrev
RULE-MAKING AND LAW-MAKING: PROBLEMS OF CORRELATION
(TECHNICAL AND LEGAL ASPECT)
The article is devoted to the analysis of the technical and legal aspect of problems of rule-making and lawmaking correlation with the use of modern methodological conceptions of law cognition. The author suggests to distinguish the legal technique of rule-making and law-making and shows a distinction between them.
Keywords: law-making, legal technique, legal structure, law, law enforcement, legal means.
Правотворчество как многогранная юридическая категория исследуется многими представителями различных научных школ. Научные исследования правотворчества существовали в советский период и не прекращаются в настоящее время. На сегодняшний день в юриспруденции не сложилось единого мнения по соотношению понятий «правотворчество», «законотворчество», «нормотворчество».
Некоторые авторы полагают, что правотворчество — это комплексный процесс, состоящий из операций, которые являются формами выражения абстрактной умственной деятельности человека и каждая из которых выполняется с использованием различных способов и методов [1], либо понимают правотворчество как объективную обусловленную, завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в которой воля государства возводится в закон. Правотворчество — это «исходящие от государства или признаваемые в официальных документах
способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения» [2, с. 215].
В понимании правотворчества сегодня, по мнению И. Н. Сенякина, обозначились две плоскости: «В узком смысле под правотворчеством сегодня подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых актов компетентными органами. В широком смысле данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридических норм (подготовка, принятие, опубликование и т. д.)» [3].
П равотворчество в узком смысле охватывает непосредственную законотворческую деятель-н ость как технологический процесс создания, изменения и обнародования законов [4]. В процессе законотворческой деятельности принимаются, изменяются, отменяются, вносятся изменения и дополнения в федеральные конституционные законы и федеральные законы или в законы субъектов Российской Федерации.
В широком смысле правотворчество можно понимать как деятельность, включающую не только законодательную процедуру, но и политическую составляющую в виде процесса формирования интересов, требующих закрепления в законе, выражения их в виде законодательных проектов и дальнейшее лоббирование.
Определенный круг авторов рассматривают правотворчество как нормотворчество и ведомственное нормотворчество. Приверженцами данной позиции являются, в частности: Б. В. Дрейшев,
A. П. Коренев, Д. Н. Бахрах, В. М. Манохин, Н. Ю. Хаманева, Н. М. Конин, Ю. Г. Арзамасов,
B. О. Елеонский, А. В. Урумов и другие авторы [5; 6, с. 140].
По мнению Н. М. Конина, правотворчество — это синоним нормотворчества, «форма управления — это действия, которые проявляются в том, что предписывают субъектам права правила, нормативы, регламенты, которые рассматриваются и утверждаются в установленном порядке соответствующими звеньями государственного аппарата, вследствие чего они становятся правовыми нормами, правилами, требованиями» [5].
А. П. Коренев справедливо отмечает, что нормотворчество — это правовая форма, которая заключается в государственно-властном методе полномочий органов управления и их должностных лиц [7], нормотворчество — это «форма и метод в административном праве и в государственном управлении». В свою очередь, метод — это способ познания, исследования, изучения объективных явлений, требующих правового регулирования, а также прием выражения воли законодателя, субъекта, регулирующего отношения средствами права. Форма представляет собой прием, правило выражения цели, в т. ч. в определенном правовом акте [8].
Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что большинство авторов, рассматривая нормотворчество, имеют в виду ведомственное нормотворчество. Например, Л. Л. Попов раскрывает ведомственное нормотворчество в административной деятельности органов внутренних дел [9]. Автор не отвергает вышеназванные суждения по вопросу нормотворчества, но он отождествляет нормотворчество с формой и ме-
тодом административной деятельности органов внутренних дел. Под формой административной деятельности автор понимает внешнее выражение конкретных действий по осуществлению административных функций. При всей разнообраз-н о ст и форм административной деятельности, по мнению автора, их можно свести в две группы: правовые и неправовые (организационные). Правовые формы правотворчества связаны с установлением и применением норм права. В качестве т а к и х форм выступают: издание нормативных акт о в управления; заключение административных соглашений; совершение иных юридически значим ых действий.
В. О. Елеонский, исследуя нормотворчество в МВД России, дает обстоятельную формулировку ведомственного нормотворчества и вводит новое понятие — «внутриведомственное поднормотвор-чество». Автор отмечает, что ведомственное норм о т ворчество в структурах правового государства или правовое ведомственное нормотворчество (внутриведомственное поднормотворчество) есть предусмотренная и регулируемая Конституцией и законами система юридических отношений организации, создания внутриведомственных актов нормативного характера, имеющих своим предметом проект данного акта, объектом — упорядочение внутриведомственных отношений в целях надлежащего применения правовых законов как во внутриведомственных отношениях, так и в отношениях, в которых ведомство выступает вовне в лице своих органов либо отдельных ведомственных представителей — должностных лиц с различным качеством «внешнего» юридического статуса [10, с. 16—17].
По мнению Н. Н. Карташова, нормотворческая деятельность представляет собой правовую форму исполнительно-распорядительной деятельности. Она является частью, стадией процесса управления, имеющей определяющий характер. Ее назначение состоит в создании правовой основы управления — правовых норм, призванных регулировать управленческие общественные отношения. При этом нормотворческая деятельность может быть рассмотрена как особый технологический процесс, обладающий присущей только ему спецификой и включающий множество технологи-
ческих способов, приемов, процедур различной направленности [11, с. 9, 54].
Ю. Г. Арзамасов определяет нормотворчество как деятельность компетентных лиц, представляющую собой исходный компонент механизма ведомственного правового регулирования, осуществляемую на делегированной и компетенционной основе, состоящую в установлении, изменении или отмене нормативных актов, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения [12; 13, с. 18].
Нормотворческая деятельность в отечественной юриспруденции также трактуется в собственном понимании и в широком смысле слова. В собственном смысле — это деятельность по производству (формированию) норм права, в широком понимании — это деятельность, связанная с подготовкой и принятием нормативных правовых актов [14, с. 15].
Следует отметить, что в некоторых специальных изданиях указывается, что нормотворческая деятельность включает в себя следующие основные направления: а) издание в пределах предоставленных полномочий нормативных правовых актов; б) участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц. При этом элементами нормотворческой компетенции являются: а) установление норм права; б) изменение норм права; в) отмена норм права; г) разработка (участие в разработке) проектов правовых норм; д) подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов [14, с. 10, 12—13].
Тем не менее, как справедливо подчеркивает Ю. Г. Арзамасов, включение в нормотворческую деятельность подготовки тем или иным министерством проектов законодательных и правительственных актов следует признать не вполне обоснованным. В данном случае речь идет либо об участии этого министерства в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо о его участии в разработке президентских и правительственных нормативных актов по отдельным поручениям органов государственной власти. В данной деятельности принимают участие различные ор-
ганы власти, значит, ее нельзя назвать чисто нор-мотворческой деятельностью [13, с. 18].
В связи с тем, что в понятие нормотворческой деятельности необходимо вкладывать процесс не только по разработке, но и по принятию, отмене и изменению норм права, выраженных в той или иной форме, то участие тех или иных министерств и ведомств в разработке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц, — это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение им лишь отдельных нормотворче-ских функций. То же самое относится и к деятельности по подготовке отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов, поступающих от других субъектов правотворческой инициативы либо других государственных органов и общественных объединений.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, под нормотворчеством следует понимать осуществляемую на компетенционной и делегированной основе, в рамках полномочий, протекающую в определенном организационно-правовом порядке деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене ведомственных нормативно-правовых актов как внутреннего, так и внешнего действия.
На наш взгляд, правотворчество отличается от н о р мотворчества прежде всего субъектным составом. Субъектами правотворческого процесса являются законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления. Субъектами нормотворчества, согласно приведенным выше точкам зрения, являются органы исполнительной власти (федеральные и региональные министерства, службы, агентства, комитеты и др.).
Различия соответственно можно провести и по объектам, на которые направлена рассматриваемая деятельность. Законодательные и представительные органы принимают нормативные правовые акты в виде федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. В свою очередь, органы исполнительной власти в лице министерств, федеральных служб, принимают нормативные правовые акты в виде приказов, уставов, наставлений, инструкций.
Представляется, что наделение нормотворче-ской функцией органов исполнительной власти обусловлено тем, что они управляют большим объемом общественных отношений, среди которых могут быть финансовые общественные отношения; земельные общественные отношения; общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и др. По этой причине невозможно урегулировать большое количество постоянно изменяющихся общественных отношений путем издания только федеральных конституционных законов или федеральных законов, а разработка закона, его принятие и вступление в силу представлены в сложной длительной законодательной процедуре. Нормотворческая деятельность — это более упрощенная процедура принятия нормативных правовых актов, регистрация и вступление в законную силу, оперативное реагирование на изменившиеся обстоятельства путем внесения изменений и дополнений.
На основе анализа различных точек зрения можно сделать вывод, что правотворчество — это элемент механизма правового регулирова-
ния, целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых предписаний в соответствии с назревшими потребностями социума в целях его дальнейшего государственно-правового развития.
Рассматривая нормотворчество как своего рода синоним правотворчества, не следует их отождествлять. На наш взгляд, отличие правотворчества от нормотворчества заключается в субъектном составе. Субъектами правотворческого процесса являются законодательные органы, в то время как в нормотворчестве участвуют органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов (федеральные и региональные министерства, службы, агентства и др.).
Под нормотворчеством следует понимать осуществляемую на компетенционной и делегированной основе, в рамках полномочий, протекающую в определенном организационно-правовом порядке деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене ведомственных нормативно-правовых актов как внутреннего, так и внешнего действия.
Список библиографических ссылок
1. Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 215.
2. Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1973. Т. 2.
3. Сенякин И. Н. Правотворчество и законодательство // Теория государства и права / под ред. Н. И. Ма-тузова, А. В. Малько. М., 2001.
4. Михайлов М. П. Технология законотворчества. СПб., 2006.
5. Конин Н. М. Административное право России. М., 2006.
6. Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: монография. Барнаул, 2002.
7. Административное право России. Ч. 1: Государственное управление и административное право / под ред. А. П. Коренева. М., 2002.
8. Административное право Российской Федерации / под ред. Н. Ю. Хаманевой. Гл. 10.
9. Административное право и административная деятельность в органах внутренних дел / под ред. Л. Л. Попова. М., 1990.
10. Елеонский В. О. Нормотворчество в органах внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 16—17.
11. Карташов Н. Н. Технологии нормотворчества (на примере МВД России): дис.....канд. юрид. наук.
М., 2004. С. 9, 54.
12. Арзамасов Ю. Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 13—14.
13. Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. С. 18.
14. Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России: учеб. пособие. М., 2002. С. 5.
© С. Н. Болдырев, 2011
* * *
А. Н. Волчанская
РОЛЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
В статье рассматриваются институциональные основы прав человека. Автор анализирует сущность прав и свобод человека, выделяет основные проблемы их защиты, анализирует правозащитную деятельность российского государства, выделяет значимость институтов гражданского общества и их роль в защите прав человека.
Ключевые слова: права человека, защита прав человека, правозащитные институты, уполномоченный по правам человека, омбудсмен, суд, прокуратура, правозащитная деятельность российского государства, институты гражданского общества.
A. N. Volchanskaya
ROLE OF THE CIVIL SOCIETY INSTITUTES IN PROTECTION OF HUMAN RIGHTS
In the article institutional fundamentals of human rights are considered. The author analyzes the essence of human rights and freedoms, distinguishes major problems of their protection, analyzes the human rights activities of the Russian state, and points out the significance of the civil society institutes and their role in protection of human rights.
Keywords: human rights, protection of human rights, human rights institutes, human rights commissioner, ombudsman, court, prosecutor's office, human rights activities of the Russian state, civil society institutes.
Права и свободы человека — это тот аспект человеческой жизни, главным источником угрозы для которого являются представители государственной власти и органов местного самоуправления. Всем институтам власти, и прежде всего государству как институту, олицетворяющему собой политическую власть, свойственно стремление к абсолютизации их власти. Существует только один способ достижения этой цели: минимизация прав и свобод граждан. Человек, естественно, сопротивляется и не может не сопротивляться этому, критикует политику и практику нарушающего его права государства, всячески противодействует
его незаконным притязаниям вплоть до организации восстаний и революций в целях замены правительств и государственного строя. Когда оцениваются деяния человека, связанные с конфликтными отношениями между ним и государством, суд последнего может быть местью, а не беспристрастной правовой оценкой события. Государство как бы получает возможность «законно» преследовать тех, кто встает на его противоправном пути или не согласен с ним [7, с. 63].
Каждое общество и каждый народ имеет свои системы ценностей и смотрит на права и свободы человека сквозь призму этих ценностей, что впол-
