CC BY
223
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестник Омского университета, 2004. № 4. С. 162-165. © Омский государственный университет
НОРМИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
СЛУЖАЩИХ
А.И. Казанник
Омский государственный университет, кафедра государственного и муниципального права 644077, Омск, пр. Мира, 55a
Получена 24 мая 2004 г.
The article considers complicated actual problems of administrative work quota setting in the state power bodies and local self-government institutions of Russia, scientifically based suggestions are made for its improvement.
Важным условием сохранения здоровья государственных и муниципальных служащих России, поддержания их высокой работоспособности на протяжении всего трудоспособного возраста является нормирование управленческого труда. С помощью научно обоснованных нормативов появляется реальная возможность объективно устанавливать численность служащих органов государственной и муниципальной власти страны, регулировать режим труда и отдыха, совершенствовать разделение и кооперацию труда, оценивать его напряженность и эффективность, улучшать систему мотивации управленческого труда, создавать благоприятные условия для экономии рабочего времени и решать ряд других вопросов.
Правовые основы нормирования труда заложены Трудовым кодексом РФ (ст. 160-162). Он определяет отдельные виды норм труда, устанавливает порядок разработки и утверждения типовых норм труда, закрепляет процедуру введения, замены и пересмотра норм труда путем принятия локального нормативного акта.
Для правильного понимания роли нормирования управленческого труда в органах государственной и муниципальной власти России большое практическое значение имеет четкая классификация норм труда. В соответствии со ст. 160 Трудового кодекса РФ, они подразделяются на нормы выработки, времени и обслуживания. При этом закон требует, чтобы нормы труда устанавливались применительно к нормальным организационно-техническим условиям.
Нормы выработки определяют минимальный объем работы, который работник должен выпол-
нить за единицу времени. Работа нормируется в единицах продукции, поддающейся количественному учету и контролю.
Нормы времени регламентируют величину затрат рабочего времени, которая устанавливается для выполнения единицы объема работы специалистом соответствующей квалификации. Естественно, что затраты исчисляются в часах и минутах.
Нормы обслуживания устанавливают количество объектов, которые работник соответствующей квалификации обязан обслужить за единицу рабочего времени. Эти нормы рекомендуются для расчета численности и рациональной расстановки специалистов на соответствующих видах работ [1].
Однако проблема заключается в том, что не все из перечисленных норм можно применить для определения величины затрат управленческого труда. Это объясняется тем, что управленческий труд в органах государственной и муниципальной власти России является не только сложным по своему составу, но и неоднородным по содержанию. В зависимости от характера выполняемых служащими управленческих функций, он подразделяется на три относительно самостоятельных вида: эвристический (творческий) , административно-организационный и формально-логический (операторный) [2].
Эвристический труд состоит преимущественно из аналитических и конструктивных операций, органически сочетающихся в деятельности служащих руководящего звена. Его сущность заключается в выработке и принятии управленче-
ских решений, организации коллектива служащих для их выполнения. Он охватывает такие действия, как анализ конкретной управленческой ситуации, постановка проблемы, выявление объективной необходимости принятия решения, выбор адекватных форм и методов урегулирования ситуации, перевода ее в разряд бесконфликтных, определение эффективности управленческого решения. Величина трудозатрат в данном случае зависит от объема и качества информации, характера интеллектуальной нагрузки, сложности протекания психических процессов, степени напряженности внимания, особенностей взаимосвязи отдельных элементов управленческой операции [3]. Эвристический труд в этом отношении можно определить как наименее поддающийся количественному измерению.
Административный труд также подходит под категорию сложного труда. Хотя он может содержать отдельные управленческие операции, позволяющие его измерять, однако удельный вес этих операций совершенно незначителен. В целом административный труд состоит из распорядительных, координационных и контрольно-оценочных операций по руководству коллективом служащих. Он призван обеспечить координацию деятельности отдельных служащих, структурных подразделений органа власти и всего трудового коллектива для достижения поставленных целей, укрепления исполнительской дисциплины, мотивации управленческого труда и повышения его эффективности. Эти операции не всегда возможно заранее предусмотреть, поскольку их необходимость довольно часто вызывается сложившейся управленческой ситуацией.
Формально-логический труд служащих представляет собой деятельность по осуществлению управленческих операций, предусмотренных должностными инструкциями. По своему содержанию это информационно-техническая работа, связанная со сбором, обработкой, размножением и хранением служебной информации, производством с использованием техники управления вычислительных и формально-логических операций. Это, как правило, однородные работы, состоящие из стереотипных, постоянно повторяющихся операций. Объем, содержание и методы выполнения таких работ строго регламентированы. Поэтому формально-логический труд имеет вполне определенное количественное выражение, и затраты его могут быть измерены в конкретных объемах.
Сложность и многогранность управленческого труда государственных и муниципальных служащих будет зависеть от того, какой удельный вес в общем объеме их повседневной деятельности составляет тот или иной вид труда, что в ко-
нечном счете и предопределяет сложность его количественной оценки. Однако есть и чисто объективные обстоятельства, которые затрудняют решение данной проблемы. К их числу можно отнести:
- невозможность точно измерить затраты труда служащих в той его части, которая связана с выработкой суждений, анализом и принятием управленческих решений;
- наличие множества вариантов решения тех или иных проблемных ситуаций, возникающих в различных сферах государственного и муниципального управления (проблема выбора);
- занятие служащими высокого уровня квалификации вопросами технического характера, что в целом не типично для управленческого труда.
Тем не менее в отечественной и зарубежной литературе предпринимаются попытки выработать научный подход к оценке количества труда государственных и муниципальных служащих, который осуществляется в рамках заданной технологии управления. Для этого рекомендуется использовать различные методы нормирования управленческого труда.
Наиболее оригинальную позицию в этом отношении занимает известный американский специалист по НОУТ Г. Симач. Он предлагает использовать для оценки количества управленческого труда нормы выработки. Для этого надо четко определить количество деловых документов, составляемых служащим за единицу времени. Если документов составляется слишком много, то для установления научно обоснованной нормы выработки их можно взвешивать на обычных весах
[4].
Вряд ли стоит доказывать, что внедрение в деятельность органов государственной и муниципальной власти России норм выработки неизбежно приведет к росту бюрократизма и бумаготворчества, к подмене творческого труда голым администрированием.
Не решает проблему нормирования управленческого труда и метод аналогии, который основан на учете опыта работы органов власти России, где достигнуты большие успехи в экономическом и социально-культурном строительстве [5]. В этом случае обобщается практика проектирования оптимальных управленческих структур, подбора и расстановки кадров, описывается система повышения квалификации служащих, выявляется их общая численность, изучаются формы и методы мотивации управленческого труда.
Метод аналогии представляет собой разновидность исследовательских методов изучения и обработки данных о затратах управленческого труда. Но его использование не дает возможности определить нормативную зависимость между
164
А.И. Казанник
величиной затрат на управление и достигнутыми результатами в реальном секторе экономики, социальном и культурном строительстве.
Не вызывает сомнений научная обоснованность нормы управляемости руководителя подчиненными. Как уже отмечалось, в результате длительного экспериментирования была установлена норма управляемости руководителя в количестве 15-20 человек [6]. Однако этот показатель характеризует лишь одну из сторон нормирования управленческого труда.
Приведенные в качестве иллюстраций примеры из практики нормирования управленческого труда убедительно показывают, что разносторонний и сложный характер труда государственных и муниципальных служащих не позволяет при нормировании принять однозначное методическое решение. Для нормирования труда служащих приходится применять систему норм затрат управленческого труда, которая позволяет комплексно решать задачи планирования труда, его количественной оценки и научно обоснованной мотивации.
Установление необходимой численности служащих в целом по учреждению, по его управленческим функциям и по структурным подразделениям осуществляется на основе норматива численности. Он базируется на косвенном измерении трудоемкости различных управленческих операций в расчете численности государственных или муниципальных служащих для учреждения в целом и по всем структурным подразделениям. Для этого применяются нормативы численности, трудоемкости и централизации работ. В тех случаях, когда нормативы отсутствуют или достигнутый уровень научной организации управленческого труда превышает их показатели, применяется нормирование труда с использованием аналитически-исследовательских методов изучения и обработки данных о затратах труда. Исходными данными для нормирования управленческого труда при этом являются научные результаты с помощью таких методов исследования, как фотография и самофотография рабочего дня, хронометраж и моментальные наблюдения. На основе полученных данных определяется трудоемкость конкретных работ с учетом специфики организации управленческого труда служащих конкретного структурного подразделения, в котором проводились социологические исследования. Для установления научно обоснованной квалификационно-должностной структуры штата служащих органов государственной и муниципальной власти России применяются следующие нормы:
- дифференцированные нормы численности, на основе которых определяют численность слу-
жащих по должностям;
- нормы числа подчиненных, которые по существу являются адаптированными к нашим российским условиям нормами управляемости руководителя (15-20 подчиненных);
- нормы соотношения численности, устанавливающие оптимальные пропорции между численностью руководителей всех уровней и численностью различных квалификационно-должностных групп служащих и технических исполнителей;
- нормы обслуживания, регламентирующие численность специалистов, обеспечивающих техническое состояние ЭВМ в вычислительных центрах и сложных средств оргтехники всех структурных подразделений учреждения.
Перечисленные выше нормативы должны применяться в тесной взаимоувязке между собой. Тогда в управленческих структурах органов государственной и муниципальной власти России не будут создаваться отделы, где в подчинении руководителя находится один специалист, а в секторе - один-единственный заведующий.
Нормы времени применяются главным образом для количественной оценки формальнологического труда служащих. С их помощью определяют трудоемкость выполнения отдельных операций или работ по сбору, обработке, размножению и хранению служебной информации.
Тем не менее нормы времени могут иногда применяться и для измерения затрат административного труда. В основном это касается распределения служебных заданий между подчиненными, проведения аппаратных совещаний, заседания коллегиальных органов управления, приемов граждан по личным вопросам.
Определение трудоемкости операций или работ в органах государственной и муниципальной власти России производят путем простейших расчетов. Умножением трудоемкости на количество операций или работ получают общую трудоемкость работы в человеко-часах. Исходя из фонда рабочего времени одного служащего, рассчитывают численность, необходимую для выполнения данного объема работ.
В практике деятельности органов государственной и муниципальной власти России нормы и нормативы времени находят все более широкое применение для выполнения следующих задач:
- определение численности служащих и совершенствование их подбора и расстановки;
- нормативное обоснование служебных заданий и уточнение распределения работ между исполнителями;
- распределение служебных заданий с учетом верхних возможностей исполнителей;
- расчет экономической эффективности внедрения мероприятий по совершенствованию существующей организации управленческого труда;
- эргономическое проектирование рациональных методов и приемов выполнения управленческих операций и улучшение организации рабочих мест;
- совершенствование системы мотивации управленческого труда;
- оценка экономической эффективности управленческого труда;
- планирование сроков начала и окончания работ.
Таким образом, нормирование труда государственных и муниципальных служащих России является дополнительным условием их высокой работоспособности на протяжении всей трудовой деятельности. Завышение норм неизбежно приводит к повышению интенсификации управленческого труда, вследствие чего у служащих наступает переутомление и работоспособность преждевременно снижается. Занижение норм влечет за собой недостаточно эффективное использование рабочего времени, физических и интеллектуальных возможностей человека, порождает расточительство общественно необходимого труда даже в условиях ненормированного рабочего дня.
[1] Оплата и нормирование труда / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 131-132.
[2] Зудина Л.Н. Организация управленческого труда. Новосибирск, 1998. С. 22-23; Дибердеев В.И. Совершенствование механизма управления территориальными органами государственной статистики: Автореф. . . . канд. экон. наук. Иркутск, 2000. С. 13.
[3] Бедный Г.З. Совершенствование нормирования труда. Психофизиологический аспект. М., 1979. С. 8; Рисин И.Е. Эффективность управленческого труда. Воронеж, 1990. С. 28-29, 35 и др.
[4] Симач Г. Изучение организации труда в учреждении. М., 1974. С. 68.
[5] Подробно о методе аналогии см.: Техника, технология и кадры управления производством. М., 1973. С. 39; Управление персоналом / Под ред. Т.Ю. Базарова, Б.Л. Еремина. М., 2000. С. 257.
[6] Грейсон Д.-М., О Делл К. Американский менеджмент на пороге XXI века. М., 1991. С. 143.
