CC BY
77
НОРМАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ АВТОНОМИЗАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ: ФЕДЕРАЛЬНАЯ МЕТОДИКА ИЛИ РЕГИОНАЛЬНАЯ ТЕХНОЛОГИЯ?
БУРМИСТРОВА А.С., АРТЕМЬЕВА Л.А.
2011-2012 учебный год - год переходный. Перед колледжами столицы стоит множество задач, и главная из них - принятие решения о переходе в новую организационно-правовую форму - государственное автономное учреждение.
В апрельском номере была опубликована статья Л.А. Артемьевой «Готовы ли наши колледжи к автономизации - переводу в новую организационно-правовую форму?» [1]. Сегодня мы приглашаем всех специалистов по данной проблеме к дискуссии на страницах нашего издания.
2011-2012 - year transitive. Before capital colleges there is a set of problems, and main of them - decision-making on transition in the new organizational and legal form - the state independent establishment.
Перед колледжами столицы в настоящее время стоит задача принятия решения о переходе в новую организационно-правовую форму - автономное учреждение.
Эта проблема активно обсуждается уже достаточно давно, но по-прежнему вызывает множество вопросов и толков. К сожалению, наши законодатели разрабатывали нормативно-правовые акты в отношении реформы бюджетных учреждений методом последовательных приближений, поэтому с момента принятия 3 ноября 2006 года Федерального закона №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» регулярно возникала необходимость внесения изменений, дополнений и разработки подзаконных актов и регламентов [1].
Получившийся процесс реформирования удобно разделить на три этапа: этап I - концептуальный (2006-2009 гг.) - формирование концепции автономного учреждения (АУ) и создание отдельных АУ путем учреждения новых или изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений;
этап II - организационный (2010-2011 гг.) - начало государственной реформы бюджетных учреждений, принятие 83-Ф3;
этап III - управленческий (2011-2012 гг.) - исправление несоответствий и установление более либерального режима функционирования государственных автономных учреждений.
На первом этапе концептуально определился новый тип юридического лица - автономное учреждение, которое представляет собой сложную конструкцию своего рода «гибрид», сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций. Автономное учреждение, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура и пр.), но в то же время наделяется более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. Кроме того, первый период характеризуется наделением образовательных учреждений признаками, характерными для коммерческих организаций (обязательный аудит, открытость и общедоступность важнейших документов о финансово-хозяйственной деятельности), и созданием контрольно-надзорного органа - наблюдательного совета.
Принятие Федерального закона 83-Ф3 внесло коррективы в понимание процессов авто-номизации образовательных учреждений. Во-первых, законодатели установили временные рамки для проведения реформы бюджетных учреждений и определили последовательность разработки нормативно-правовой базы субъектов РФ. Во-вторых, был уточнен статус авто-
номного учреждения. Так, все существовавшие ранее автономные учреждения с 2012 года либо становятся государственными, либо ликвидируются, а бюджетные - получают возможность стать государственными автономными учреждениями. Таким образом, для субъектов РФ АУ удобный инструмент управления не только отдельными организациями, но и всей системой государственных учреждений. Это еще один механизм гибкого управления региональными отраслевыми бюджетами и экономией бюджетных средств.
Началом третьего этапа стало внесение Правительством РФ изменений в законодательную базу по автономным учреждениям. Это Федеральный закон 239-Ф3, который был принят в отношении АУ в июле и вступил в силу 2 августа 2011 года. Новый закон ориентирован на определение порядка использования бюджетных субсидий.
Первоначально переход учреждений в статус автономных в системе образования РФ касался в основном учреждений федерального подчинения. Позднее в автономные стали переходить региональные дошкольные учреждения и школы регионов РФ, еще позднее учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования.
Если по вузам решение о переводе в статус автономного принималось Министерством образования и науки РФ, Правительством РФ, то по остальным образовательным учреждениям - детским садам, школам, лицеям, профессиональным училищам, техникумам, колледжам министерствами и департаментами образования субъектов РФ. Однако в различных регионах процесс автономизации шел не одновременно и неоднородно. Его сдерживало отсутствие единой технологии и региональных регламентов. Поэтому многие регионы не спешили участвовать в данном процессе и заняли позицию ожидания.
Изучение опыта регионов РФ (Республика Татарстан, Республика Коми, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Тюменская, Оренбургская, Кемеровская, Кировская, Пензенская, Новгородская, Самарская, Саратовская области, Санкт-Петербург и др.) по автономизации ОУ НПО и СПО показало, что процесс этот не простой как для образовательных учреждений, так и для регионов РФ.
Для регионов, приступающих к автономизации ОУ очень важно в подготовительный период получить ответы на следующие вопросы:
1. Существует ли нормативный федеральный регламент автономизации ОУ профессионального образования?
2. Можно ли без изменений применять в регионах рекомендованные Минобрнауки России «Методические рекомендации по созданию образовательных автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях»?
3. Существует ли в РФ региональный опыт - региональная технология автономизации ОУ, оптимизирующая нормативный регламент и процесс автономизации колледжей Департамента образования города Москвы?
4. Кто и на каком уровне управления профессиональным образованием региона определяет регламент перевода образовательных учреждений в АУ и организует данный процесс?
Определим основные понятия обсуждаемой проблемы:
Автономизация ОУ - повышение финансовой и административной независимости ОУ от государства, проявляющейся в повышении самостоятельности ОУ во всех сферах управления
- от кадровой и административно-финансовой политики до планирования приема студентов и обучающихся, содержания и объема учебных дисциплин и определения приоритетных видов деятельности ОУ.
Автономизация ОУ связана с объективными процессами:
- уменьшением объема бюджетных ресурсов;
- расширением рыночных механизмов формирования и использования финансовых ресурсов;
- изменением стратегии управления финансовыми ресурсами, на основе привлечения внебюджетных средств и использования элементов финансового менеджмента, включая систему налоговых льгот;
- повышением контроля качества образования - обеспечением востребованного государством, обучающимися и работодателями уровня квалификации выпускников ОУ.
Нормативный регламент автономизации ОУ (от польск. reglament, от франц. règlement, от règle — правило) - нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения функций, обязательные требования к содержанию, качеству управленческих действий; совокупность правил, определяющих и регулирующих порядок деятельности выборного органа, учреждения, организации по переводу учреждений образования в новую организационно-правовую форму - автономное учреждение.
Региональная политика автономизации ОУ - выработка и принятие руководителями, Кабинетом Министров, Правительством, Госсоветом региона концепции, программы, нормативной базы, создания управленческих структур автономизации образовательных учреждений региона РФ.
Региональная технология автономизации ОУ - (технология - от греч. Téxvq — искусство, мастерство, умение; др.-греч. aôyo; — мысль, причина; методика, способ производства) — комплекс нормативных, финансово-экономических и организационных мер и мероприятий органов управления региона РФ, направленных на создание автономных образовательных учреждений с номинальным качеством признаков АУ и оптимальными затратами бюджетных средств, обусловленными текущим уровнем развития экономики, образования, науки и техники региона РФ.
Федеральная методика автономизации ОУ - методические рекомендации по созданию образовательных автономных учреждений, разработанная и рекомендованная регионам Минобрнауки РФ.
Отраслевой кластер - кластер (в экономике) (англ. cluster) — сконцентрированная на некоторой территории - региона РФ - группа взаимосвязанных компаний: поставщиков оборудования, комплектующих и специализированных услуг; инфраструктуры; научно-исследовательских институтов; вузов, других ОУ и организаций, взаимодополняющих друг друга и усиливающих конкурентные преимущества отдельных компаний и кластера в целом. Примером кластера является Силиконовая долина в США (Википедия).
НОРМАТИВНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ АВТОНОМИЗАЦИИ ОУ
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Минобрнауки России были подготовлены и направлены 29 мая 2008 года № АЖ-П44-3392 во все субрегионы РФ с методические рекомендации по созданию образовательных автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях (далее - Методические рекомендации) [2].
По мнению авторов Методических рекомендаций, мероприятия по переходу образовательных учреждений субъекта Российской Федерации в форму автономных учреждений следовало разделить на три этапа:
ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ ЭТАП, в рамках которого необходимо, прежде всего, провести разъяснительную и информационную работу среди сотрудников образовательного учреждения; подготовить доклад для представления уполномоченному органу образовательного учреждения о переходе в форму автономного учреждения, который бы содержал в себе цели и задачи перехода в автономное учреждение, оценку рисков и преимуществ перехода (или не перехода) в форму автономного учреждения, предложений о разделении компетенции между орга-
нами управления образовательного автономного учреждения;
ПОДГОТОВИТЕЛЬНЫЙ ЭТАП после принятия уполномоченным органом образовательного учреждения решения о переходе образовательного учреждения в форму автономного учреждения, в рамках которого целесообразно создать рабочую группу, которая бы обеспечила подготовку необходимых документов. На данном этапе также осуществляется подготовка и согласование нормативного акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о переходе в форму автономного учреждения;
ПЕРЕХОДНЫЙ ЭТАП, который начинается после издания соответствующего нормативного акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и включает в себя действия по изменению учредительных документов образовательного учреждения, переоформлению иных правоустанавливающих документов, разработку схем организации финансово-хозяйственной деятельности, обучение персонала, формирование состава Наблюдательного совета.
Основательное же знакомство с предложенными регионам Методическими рекомендациями позволяет констатировать, в данном документе определен и описан все-таки федеральный регламент перехода государственных образовательных учреждений в статус АУ, т.к. в его содержании зафиксировано, что решение о переводе ОУ в АУ в представленном документе принимается Минобрнауки РФ, Правительством РФ, в подчинении которых на 2008 год находились федеральные вузы, ряд техникумов и колледжей.
Федеральный регламент перехода государственных образовательных учреждений в статус АУ, по мнению авторов методических рекомендаций, складывается из следующих этапов:
1 этап - принятие ОУ решения о смене типа учреждения, внесения документов в Минобр-науки России:
- принятие советом руководителей решения о переходе в АУ и представление решения учредителю;
- принятие высшим коллегиальным органом ОУ (по уставу учреждения: конференция, общее собрание или др.) решения о переходе его в автономное и представление решения учредителю.
2 этап - рассмотрение решения ОУ Минобрнауки России:
- проведение аудиторской проверки бюджетного учреждения;
- перерегистрация имущества, земли - инвентаризация технических документов;
- подготовка выписок из реестра федерального имущества по установленной форме.
3 этап - подготовка проекта правительственного решения и формирование проекта предложения о создании федерального АУ путем изменения типа существующего федерального бюджетного ОУ по установленной Правительством РФ форме:
- подготовка копий устава ОУ, изменений (дополнений), заверенных нотариально в установленном порядке;
- подготовка копий документов, подтверждающих создание филиала (филиалов) ОУ.
4 этап - принятие решения Минобрнауки РФ, Правительства РФ о переводе ОУ в АУ:
- решение о переводе ОУ в АУ;
- извещение ОУ о принятии решения о переводе в АУ.
5 этап - исполнение ОУ решения о переводе в АУ:
- назначение или выборы директора АУ;
- рассмотрение и согласование проекта учредительных документов и подготовка приказа о назначении директора.
6 этап - рассмотрение и утверждения Минобрнауки России учредительных документов АОУ:
- издание приказа о переводе ОУ в АУ;
- утверждение Устава, директора и состава Наблюдательного совета;
- формирования нормативного и методического обеспечения АУ.
В Методических рекомендациях, разработанных Минобрнауки РФ, был также предложен следующий примерный перечень мероприятий по переходу образовательного учреждения в форму автономного учреждения:
№ п/п Мероприятие
1 этап (до решения о переходе в автономное учреждение)
1 Проведение разъяснительной и информационной работы.
2 этап (до издания нормативного акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о переходе в автономное учреждение)
1 Решение образовательного учреждения о переходе в автономное учреждение.
2 Инвентаризация имущества образовательного учреждения.
3 Оформление имущественных отношений образовательного учреждения.
4 Составления перечней имущества образовательного учреждения, закрепленного на праве оперативного управления учредителем и приобретенного за счет внебюджетных источников.
5 Составление перечня объектов движимого имущества образовательного учреждения, которые предполагается включить в состав особо ценного движимого имущества автономного учреждения.
6 Заполнение формы предложения о переходе в автономное учреждение, в том числе: - Описание целесообразности изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения с учетом возможных социально-экономических последствий создания автономного учреждения. - Оценка доступности предоставления предполагаемых услуг населению создаваемым автономным учреждением, описание ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг. - Описание основных целей, направлений и предмета деятельности создаваемого автономного учреждения.
7 Подготовка и направление учредителю пакета документов о переходе в форму автономного учреждения.
3 этап (после издания нормативного акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о переходе в автономное учреждение)
1 Разработка, принятие и регистрация новой редакции Устава образовательного учреждения.
2 Выбор представителей трудового коллектива образовательного учреждения в состав Наблюдательного совета.
3 Подготовка предложений учредителю по персональному составу Наблюдательного совета.
4 Переоформление иных правоустанавливающих документов.
5 Реструктуризация финансово-хозяйственной деятельности.
6 Обучение и переподготовка персонала.
Как уже было сказано выше, рекомендованный регионам РФ регламент автономизации, нормативно определяет переход в форму автономных учреждений ОУ федерального подчинения. В настоящее же время практически все ОУ НПО и СПО имеют региональное подчинение и региональное финансирование. Возникает естественный вопрос: можно ли без изменений применять в регионах РФ предложенный в Методических рекомендациях Минобрнауки России регламент перевода ОУ в форму АУ?
Как показал опыт по решению данной проблемы регионами-лидерами (Республика Татарстан, Тюменская область и др.), предложенный в Методических рекомендациях «регламент и
перечень мероприятий перевода ОУ в АУ» не всегда учитывает актуальность и специфику ав-тономизации ОУ профессионального образования регионов. Поэтому регионы были вынуждены вносить в предложенную методику существенные коррективы.
Что мы можем вынести из опыта регионов, уже осуществивших переход образовательных учреждений в форму автономных? С какими трудностями и проблемами столкнулись образовательные учреждения субъектов РФ?
Самой проблемной точкой является готовность большинства образовательных учреждений и их персонала работать в рыночных условиях. Примерно в половине автономных учреждений регионального подчинения в ходе оптимизации процесса подготовки кадров за два года сократилось среднегодовая численность сотрудников.
Однако рост показателей деятельности ныне автономных учреждений должен вдохновить вновь вступающих на этот путь. Так, зафиксирован рост среднемесячной заработной платы работников, практически во всех учреждениях увеличилось число потребителей платных услуг образования и дополнительного образования и выросло количество услуг дополнительного профессионального образования. Практически везде наблюдается рост финансирования государственного задания (до 4,6 раза), хотя существенно отличается для различных учреждений.
СОЗДАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ АВТОНОМИЗАЦИИ
Изменения, диктуемые сегодня российским законодательством в отношении государственных учреждений носят исключительно экономический характер.
В основе всех сегодняшних преобразований лежит концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), переход от «управления затратами» к «управлению результатами». При этом «идеальный» результат - не стопроцентное исполнение финансового плана, а достижение конкретных, измеримых, общественно значимых целей.
Цель такой модели бюджетирования - установить взаимосвязь между затраченными ресурсами и полученными результатами (и удивительно, что это не было делано десятки лет назад!). Деятельность образовательных учреждений региона становится фактором, который, в долгосрочной перспективе, существенно влияет на бюджетную и социальную эффективность деятельности, финансируемой из бюджета. В такой постановке задача реструктуризации региональной сети учреждений профессионального образования требует системных преобразований в функционировании образовательных учреждений, формировании и финансировании региональных потребностей.
Трудно ожидать, что Минэкономразвития будет прорабатывать отраслевые особенности функционирования бюджетных и автономных учреждений. Это является сферой интересов отдельных министерств и ведомств, а также органов исполнительной власти субъектов РФ.
Создание автономных учреждений потребовало разработки серьезной региональной нормативно-правовой базы. В ходе исследования было установлено, что во всех перечисленных выше регионах РФ инициаторами и организаторами перевода колледжей в АУ выступали: руководители субъекта РФ - Президенты Республик, Губернаторы областей (например, в Республике Татарстан - Президент РТ и Кабинет Министров РТ). Процесс автономизации в регионах-лидерах начинался с выработки и принятия региональной политики автономизации ОУ профессионального образования. Министерство образования (Департамент) субъекта РФ были подотчетны в данном процессе Правительству субъекта РФ и исполняли его решения.
Наиболее удачный региональная политика автономизации ОУ была выработана, принята и реализована в Республике Татарстан (уже в 2009 году из 93 ОУ СПО в Татарстане 45 были переведены в автономные учреждения) и Тюменской области.
В Республике Татарстан инициаторами выработки региональной политики автономизации, концептуального, программного, нормативного обоснования решение проблемы автономи-
зации АУ выступили:
- март 2007 года - Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев (поручение Кабинету Министров Республики Татарстан о выработке и принятии региональной политики автономизации);
- апрель 2007 года - Кабинет Министров Республики Татарстан (выработка региональной политики автономизации: концепции, программы автономизации, нормативной базы и ответственных за разработку и реализацию данных документов);
- март 2007 года - Минобрнауки Республики Татарстан (было подготовлен сборник, состоящий из 18 типовых локальных актов для профтехучилищ, лицеев и колледжей). Обсуждение региональной политики автономизации АУ профессионального образования
РТ проводилось на Президентском совете, заседаниях Кабинета Министров РТ, Госсовете РТ, заседаниях отдельных Министерств, Минобрнауки РТ, многочисленных конференциях, республиканском и городских педагогических советах, в средствах массовой информации.
Основными системообразующими основаниями выработанной в ходе обсуждения региональной политики автономизации Республике Татарстан выступили следующие потребности модернизации экономики Республики:
- необходимость темповой и опережающей модернизации экономии региона с учетом требований мировых стандартов организации современного производства - на основе создания отраслевых кластеров - мировых брендов, в состав которых включались отраслевые ОУ НПО, СПО, ВПО и ДПО. Создание отраслевых кластеров предоставляет реализовать возможности отраслевой и территориальной концентрации: получать выигрыш от распределения затрат на поддержание и развитие общих для нескольких компаний ресурсов; обеспечивающей дешевизну и быстрые сроки поставки необходимого для бизнеса товара или услуги, в т.ч. образовательные; концентрация фирм в пределах одной местности способствует распространению неявного знания, то есть тех знаний и опыта, которые не могут быть легко формализованы и переданы, и тесно привязаны к носящим их людям;
- необходимость сетевого взаимодействия отраслевых кластеров, в т.ч. и с зарубежными партнерами;
- необходимость темпового и опережающего решения проблемы занятости трудоспособного населения региона в отраслевых кластерах;
- необходимость сохранения лучших производственных традиций региона, имеющего высококвалифицированные трудовые ресурсы;
- необходимость создания региональной конкурентной среды АУ в условиях капитализации производства и производимых образовательных услуг, на основе создания региональных нормативных индикаторов качества и инновационных учебно-производственных технологий подготовки кадров.
Предложенный подход с марта 2007 года был реализован в региональной технологии ав-тономизации ОУ - комплекс нормативных, финансово-экономических и организационных мер и мероприятий органов управления Республики Татарстан, направленных на создание автономных образовательных учреждений в соответствии с разработанными основными законодательными актами и этапными управленческими решениями региональной политики автономизации Президента и Кабинета Министров РТ.
1этап - выработка и принятие региональной политики автономизации - уровень Президента РТ и Кабинета Министров РТ. В марте 2007 года Министерство образования и науки Республики Татарстан, подготовило сборник, состоящий из 18 типовых локальных актов для профтехучилищ, лицеев и колледжей. В юридически выверенную подборку документов вошли примерный устав автономного образовательного учреждения, форма договора на предоставление образователь-
ных услуг, типовой договор между обучающимся и работодателем, типовой договор о сотрудничестве, примерное положение о порядке и сроках подготовки, созыва и проведения заседаний Наблюдательного совета учебного заведения и других.
- 29 марта 2007 года - Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев издает Указ Президента РТ N УП-155 от 29.03.2007. О мерах по реализации в Республике Татарстан Федерального закона "Об автономных учреждениях";
- 28 апреля 2007 г. Кабинет Министров Республики Татарстан принимает ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 28 апреля 2007 г. N 159 О МЕРАХ ПО РЕАЛИЗАЦИИ Федерального Закона "Об автономных учреждениях" В Республике Татарстан (в ред. Постановления КМ РТ от 11.06.2007 N 222);
- 28 апреля 2007 г. Кабинет Министров Республики Татарстан принимает Постановление N 159 Положение «О порядке подготовки и рассмотрения предложений о создании автономного учреждения Республики Татарстан путем изменения типа существующего государственного учреждения Республики Татарстан и создания автономного учреждения путем его учреждения»;
- 23 апреля 2007 г. Кабинет Министров Республики Татарстан принимает Постановление N139 Об утверждении правил финансового обеспечения выполнения государственного задания автономными учреждениями;
- 28 апреля 2007 г. Кабинет Министров Республики Татарстан принимает самый главный документ по автономизации учреждений - положение о порядке осуществления функций и полномочий учредителя автономного учреждения Республики Татарстан и распоряжения имуществом автономного учреждения Республики Татарстан (в ред. Постановления КМ РТ от 11.06.2007 N 222), в котором определяется порядок осуществления функций и полномочий учредителя автономного учреждения Республики Татарстан.
2этап - создание АУ. В 2008 году процесс нормативного обоснования создания АУ в системе профессионального образования Республики Татарстан завершается принятием следующих Постановлений Кабинет Министров Республики Татарстан:
- 17 марта 2008 г. Кабинет Министров Республики Татарстан принимает Постановление N 161 «О комплексе мер, направленных на оказание содействия финансово-хозяйственной деятельности автономных учреждений Республики Татарстан», в котором утверждаются прилагаемые формы соглашений: между автономным учреждением и Министерством финансов Республики Татарстан о взаимодействии при оплате расходов с расчетных счетов автономного учреждения Республики Татарстан; между автономным учреждением и Управлением государственных закупок Республики Татарстан о взаимодействии при организации размещения заказов на поставку отдельных видов товаров для нужд автономного учреждения Республики Татарстан.
- 22 февраля 2008 г. Кабинет Министров Республики Татарстан принимает Постановление N 107 и утверждает Формы Отчетов о деятельности АУ.
- 22 февраля 2008 г. Кабинет Министров Республики Татарстан принимает Постановление N 107 Информация отдела развития среднего профессионального образования по Наблюдательным советам государственных автономных образовательных учреждений среднего профессионального образования, подведомственных Министерству образования и науки Республики Татарстан.
Предложенная Татарстаном технология автономизации ОУ профессионального образования широко известна в РФ, но в полном виде она описана нами впервые. Она реализует самую сложную модель процесса автономизации ОУ - регионов с многоуровневой полиструктурной экономикой.
Именно отсутствие данного анализа, кажущейся невыполнимым регионами объем проделанной в Татарстане объем работы, уровень организации и реализации программы автономизации ОУ позволяло длительное время (более 5 лет) либо уклонятся от ее решения, либо идти по упрощенной схеме - работать в экспериментальном режиме с 1-2 ОУ НПО или СПО.
В субъектах РФ с моноструктурной экономикой возможна реализация более упрощенной схемы (количество кластеров позволят значительно упростить и оптимизировать перевод ОУ в АУ. Ниже представлены Нормативно-правовые акты и регламенты Тюменской области, регламентирующие порядок перевода ГОУ СПО в 2007 году в новую организационно-правовую форму - автономное образовательного учреждение:
- Постановление Правительства Тюменской области от 11.09. 2007 N 214-п «Об утверждении Порядка определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения Тюменской области»;
- Постановление Правительства Тюменской области от 11.09. 2007 N 215-п «Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о создании автономных учреждений Тюменской области путем изменения типа существующих государственных учреждений Тюменской области»;
- Постановление Правительства Тюменской области от 11.09.2007г. N 216-п «Об утверждении Порядка осуществления органами исполнительной власти Тюменской области функций и полномочий учредителя автономных учреждений Тюменской области» ;
- Постановление Правительства Тюменской области от 26.11.2007 N 301-п «Об утверждении Положения об условиях и порядке формирования государственного задания учредителя автономным учреждениям Тюменской области»;
- Постановление Правительства Тюменской области от 26.11.2007 N 300-п «О порядке определения объема и предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания учредителя автономным учреждениям, созданным на базе имущества, находящегося в собственности Тюменской области»;
- Распоряжение Главы г. Тюмени от 31.05.2007 N 108-рг «О плане мероприятий по реализации Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изменениями от 14 сентября, 13 ноября 2007 г.);
- Постановление Администрации г. Тюмени от 6.12.2007 N 41-пк «Об утверждении Положения об условиях и порядке формирования задания учредителя, порядке финансового обеспечения выполнения задания для муниципального автономного учреждения города Тюмени»;
- Постановление Администрации г.Тюмени от 27.11.07. N 38-пк «Об утверждении Порядка осуществления функций и полномочий учредителя АУ города Тюмени».
Проведенный анализ позволил сделать следующий выводы.
Выбор технологии автономизации ОУ в городе Москве предопределен полиструктурной экономикой столицы, количественными показателями сети колледжей их территориальным размещением. Такая технология разработана и реализована на сегодняшний день только в одном регионе РФ - Республике Татарстан.
Процесс разработки и принятия Нормативно-правовых актов и регламентов субъектов РФ, регламентирующие порядок перевода ГОУ СПО в новую организационно-правовую форму -автономное образовательное учреждение, проводится с учетом методики Минобрнауки РФ, по разработанной в Республике Татарстан технологии автономизации ОУ, включающей следующие этапы:
1 этап (проектно-концептуальный) - выработка, обсуждение и принятие региональной политики автономизации ОУ НПО, СПО. ВПО и ДПО.
2 этап (информационный) - формирование общественного мнения региона, работников системы образования о возможностях и рисках создания АУ, предлагаемой региональной политики автономизации АУ НПО и СПО.
3 этап (аудитный) [2] - принятие ОУ решения о переходе в АУ и реализация данного решения.
4 этап (подготовительный) - подготовка проекта правительственного решения и формирование проекта предложения о создании федерального АУ путем изменения типа существующего федерального бюджетного ОУ по установленной Кабинетом Министров (Правительством) региона РФ форме.
5 этап (принятие решения) - перевод ОУ в АУ (только после издания нормативного акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта российской Федерации о переходе в АУ) - принятие решения Министерства (Департамента, Правительства) региона о переводе ОУ в АУ.
6 этап (исполнительский) - исполнение ОУ решения о переводе в АУ.
7 этап (управленческий) - оптимизация управления автономным ОУ.
Для реализации Федерального Закона №174-ФЗ руководителям регионов РФ следует обратиться к опыту регионов-лидеров, разработать и принять собственный пакет нормативных актов автономизации ОУ профессионального образования, включающий следующие документы:
- Приказ о механизме реализации Федерального Закона №174-ФЗ в регионе РФ.
- Прогнозное обоснование региональной политики автономизации ОУ НПО, СПО. ВПО и ДПО.
- Концепция и программа создания АУ в системе НПО и СПО на уровне Правительства региона, индикаторов перехода и развития.
- Приказ о составе Регионального координационного совета по переводу колледжей в АУ, Положение о Региональном координационном совете автономизации ОУ профессионального образования региона РФ.
- Утвержденный Постановлением Правительства региона список колледжей, подлежащих автономизации по кластерам (в т.ч. реструктуризации); Приказ Министерства (Департамента) образования и науки региона о поэтапном переводе колледжей в АУ.
- Пакет региональных нормативных актов, регламентов о создании (переходе колледжей) в статус АУ, приказ Правительства субъекта РФ по каждому образовательному учреждению.
- Нормативные акты по финансово-экономической деятельности перехода колледжей в АУ.
- Требования к кадровому резерву руководителей, способных работать в условиях автономизации колледжей.
- Программы инновационного развития вновь созданных, в т.ч. переведенных в АУ, ОУ.
- Утвержденные Правительством региона РФ и Учредителями Составы Наблюдательных советов АУ.
- Полный пакет правоустанавливающих документов АУ.
Подобные преобразования поднимают большой инновационный пласт задач, для решения которых необходимо понять, кто должен решать эти проблемы и каким образом? Целесообразно дифференцировать инновационные изменения, производимые системой образования на следующие группы по уровням управления: системно на уровне РФ, на уровне субъекта РФ, на уровне органа исполнительной власти субъекта РФ, на уровне учреждения профессионального образования.
Успешности функционирования образовательных систем субъектов РФ должно способст-
вовать установление в регионах рациональных нормативов финансирования предоставления услуг, определенных государственным заданием. При этом, во-первых, необходимо определить, какие услуги являются социально значимыми и должны финансироваться в первую очередь, т.е. понимать структуру регионального заказа на профессиональное образование и сопутствующие услуги и работы, а во-вторых, рассчитать, какие затраты должно понести каждое конкретное образовательное учреждение, чтобы выполнить задание. Ведь одна и та же услуга, например, подготовка автомехаников в разных образовательных учреждениях стоит по-разному, в зависимости от материально-технической базы учреждения, реализуемого учебного плана и т.п.
Установление границ и рамок - это задача органов управления образованием, а принципы установления этих границ должны обязательно доводиться до исполнителей. Только такое взаимодействие может обеспечить полное понимание, а соответственно и осуществление происходящих изменений.
Большинство из представленного перечня документов отсутствует в Методических рекомендациях по созданию образовательных автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях, рекомендованных Минобрнауки РФ. Поэтому регионам, планирующим проведение полноценной поэтапной автономизации, можно предложить технологию автономизации ОУ, разработанную в Республике Татарстан, либо разработать региональный проект.
Предстоящая в регионах автономизация ОУ должна проводиться не кулуарно, а в условиях широкого обсуждения на всех уровнях управления региона, с участием представителей экономики, бизнеса, Правительства.
Кроме того, сегодня созданы условия для установления более либерального режима функционирования государственных автономных учреждений. Федеральным законом от 18.07.2011 N 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений» внесены поправки в Налоговый кодекс. От налогов освобождаются работы и услуги в рамках государственного задания, источником финансирования которых стали субсидии.
Закон регламентирует использование остатков средств автономных учреждений, предоставляемых им на выполнение государственных заданий из бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования. Эти средства могут быть использованы автономными учреждениями в очередном финансовом году. Это положение существенно для образовательных учреждений, где финансовый год не совпадает с учебным.
Автономные учреждения с этого года, как и бюджетные, допускаются к исполнению публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме. Например, смогут осуществлять выплаты детям-сиротам.
По аналогии с бюджетными учреждениями для автономных устанавливается норма, по которой при получении бюджетных субсидий они не обязаны представлять в финансовые органы документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств. Кроме того, автономные учреждения получили право ведения обособленного учета операций в рамках исполнения бюджета.
Теперь потребуется санкция финансовых органов при получении денег на «иные цели» и бюджетных инвестиций автономного учреждения: расходы смогут осуществлять только после предоставления документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. Что же касается остатков, предоставленных на «иные цели» и бюджетные инвестиции, то их придется, как и прежде, перечислять обратно в соответствующие бюджеты, но с согласия учредителя средства могут быть вновь возвращены.
239-ФЗ, на наш взгляд, определяет начало нового этапа в реструктуризации государственных учреждений - массовый переход «сомневающихся» в АУ. Решение о переходе в АУ
становится решением руководства учреждения образовательного учреждения и его коллектива о принятии на себя ответственности за качество образования, эффективность труда и готовность к инновационному развитию.
Библиографический список:
1. Артемьева Л.А. Готовы ли наши колледжи к автономизации - переводу в новую организационно-правовую форму? // Научные исследования в образовании. 2011. №4. С.3-8.
2. Бурмистрова А.С. Автономные учреждения СПО: оценка перехода и условия функционирования // Профессиональное образование. Столица. 2010. № 7.
Ключевые слова: автономные учреждения, регламент перехода, новые организационно-правовые формы.
Keywords: Independent establishments, the transition regulations, new legal forms of the organizations.
