CC BY
28
Обсуждаются вопросы развития российской системы образования в связи с введением новых организационно-правовых форм государственных и муниципальных учреждений (автономных, бюджетных и казенных). Особое внимание уделяется эффективности работы образовательных учреждений в новых условиях.
Ключевые слова: образование, автономные образовательные учреждения, эффективность управления
Автономная школа -миф или реальность?
А. А. ХИМИЧЕНКО, кандидат экономических наук,
«МАТИ» — Российский государственный технологический
университет им. К. Э. Циолковского,
Москва
E-mail: dudichek@mail.ru
Трансформация российского среднего образования
В докладе «Российское образование 2020» со ссылкой на аналитические и методические материалы Минобрнау-ки РФ1 определены концептуальные направления развития системы общего, профессионального и высшего образования, а также организационно-экономический механизм управления современным образовательным учреждением. Одним из основных условий действенности данного механизма является перевод значительной части образовательных учреждений в статус автономных.
Автономное учреждение - новая организационно-правовая форма, регулируемая законом № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»2. В настоящее время внедрение автономных учреждений рассматривается, во-первых,
1 URL: http://mon.gov.ru/press/anons/4852/
2 URL: http://base.garant.ru/190157.htm
© ЭКО 2010 г.
с позиции сокращения бюджетных затрат на государственные и муниципальные учреждения, а, во-вторых, с экономических позиций - как возможность увеличения гибкости и повышения рациональности использования ресурсов учреждения.
Первая позиция во многом обусловлена финансовым кризисом, который естественным путем сократил государственные расходы на систему образования, в том числе на среднее и дошкольное образование. Данные по динамике расходов бюджетных средств на образование представлены на рис. 1.
Млрд руб. 420 п
398,7
413,1
400 380 -
355 355
360 340 320
358,1
Л
358,8
■
2008
2009
2010
□ Расходы на образование ■ Расходы на образование в ценах 2008 г.
Рис. 1. Динамика расходов бюджетных средств на образование в 2008-2010 гг., млрд руб.
Нетрудно заметить, что, несмотря на официальную информацию (данную министром образования А. Фурсенко) об уверенном росте консолидированного бюджета системы образования, начавшемся десять лет назад, расходы на образование в 2010 г. по сравнению с предыдущим значительно сократились: реальный прирост с учетом инфляции составил минус 12%, а кажущийся рост консолидированного бюджета обусловлен перераспределением части расходов с федерального уровня на региональный.
Второй довод более интересен. Безусловно, автономная организация имеет больше экономических возможностей, но если это школа, то как она сможет самостоятельно
зарабатывать, не считая, конечно, оплачиваемого государственного или муниципального заказа на предоставление образовательных услуг населению? Да и кроме поиска дополнительных источников финансирования у школ возникнет ряд проблем, связанных с автономным существованием: урегулирование финансовых потоков для обеспечения их деятельности, появление множества рисков в сегменте финансово-хозяйственной работы, подготовка руководящих кадров, отсутствие нормативно-правовой базы на муниципальном и региональном уровнях. Несмотря на все это, федеральный закон об автономных учреждениях позволяет всем государственным и образовательным учреждениям достаточно просто переходить в новый статус.
В настоящее время принят федеральный закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений3. Суть законопроекта проста: все государственные и муниципальные учреждения будут преобразованы в новые организационно-правовые формы - учреждения автономные, бюджетные и казённые. (Статус казённого учреждения, по сути, совпадает с нынешним статусом бюджетного учреждения с обязательством зачислять все полученные доходы в соответствующий бюджет.)
Данный закон вступает в силу с 1 января 2011 г., но до 1 июля 2012 г. установлен переходный период с целью подготовки соответствующих нормативно-правовых актов на всех уровнях законодательной и исполнительной властей. ^ Таким образом, подавляющее большинство образовательных учреждений будет переведено в разряд хозяйствующих субъектов, оказывающих образовательные услуги на коммерческой основе.
Правовое и экономическое отличие автономной школы от государственной
Государственные и муниципальные школы - бюджетные учреждения и финансируются за счет соответствующих
1 URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/242976/
бюджетов. Автономная школа таковым учреждением не является, из бюджета финансируется только определенное учредителем задание на оказание образовательных услуг. Задание учредителя становится основополагающим, и прежде всего от него будет зависеть размер субсидий и субвенций на образовательную деятельность.
Автономные учреждения, как и госучреждения, не могут без согласия учредителя распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Остальным, в том числе приобретенным за счет собственных средств, автономная школа вправе распоряжаться самостоятельно. Кроме того, учредитель не несет ответственности по обязательствам такой школы, а значит, возрастает ответственность ее директора за управлением активами и пассивами учреждения.
Средства, получаемые от продажи малоценного имущества, находящиеся в оперативном управлении, а также от реализации дополнительных образовательных услуг, поступают в доход автономной школы, и, в отличие от государственных и муниципальных школ, не израсходованные в текущем финансовом году средства в бюджет не изымаются. Особенности ведения налогового учета для бюджетных учреждений не распространяются на автономные, поэтому к таким учреждениям можно будет применять упрощенную систему налогообложения, которая освобождает от уплаты налогов на прибыль и имущество организаций, а также от налога на добавленную стоимость.
Плюсы и минусы автономии
Государство должно сохранить гарантии получения основного и среднего бесплатного образования, но в то же время дать возможность образовательным учреждениям зарабатывать денежные средства, чтобы тратить их на повышение заработной платы учителей, развитие материально-технической базы «новой школы».
Автономные учреждения обладают некоторой свободой управления собственными ресурсами по сравнению с бюджетными, в них также отсутствует контроль со стороны Казначейства за расходованием денежных средств, но этих
плюсов недостаточно для того, чтобы учреждение могло смело переходить в статус автономного.
Необходимо проанализировать еще один экономический аспект - понять, какова же точка безубыточности нового учреждения? Если рассматривать коммерческую организацию, то ее существование оправдывает даже нулевая прибыль - объем доходов покрывает все возможные расходы предпринимательской деятельности. Так, для автономной школы объем минимальной финансовой обеспеченности должен формироваться из субсидий государственного (муниципального) заказа, тогда и только тогда можно говорить, что такое учреждение способно будет хотя бы «выживать», а для того чтобы хорошо жить и заработать дополнительные деньги, придется потрудиться.
Конечно, в таких условиях от руководителей автономных школ следует ожидать огромных усилий, знаний в области управления организаций, причем в новых условиях конкурентной борьбы и рынка. Вряд ли все нынешние директора школ смогут перестроиться на новое административно-хозяйственное управление - в силу возраста, отсутствия управленческих навыков или экономических знаний. Поэтому предполагается, что к рулю должны прийти молодые, отвечающие современным требованиям и реалиям социально-экономического развития общества специалисты.
Структура и органы управления автономной школы
По федеральному закону № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» высшим законодательным органом управления автономной школой является наблюдательный совет. В него входят представители учредителя автономного учреждения, органов государственной (муниципальной) власти, самого автономного учреждения и общественности. Общее количество членов совета не может быть менее пяти и более одиннадцати. Следует отметить, что представителей органов власти должно быть больше одной трети от общего числа членов совета, а представителей от автономного учреждения - меньше одной трети.
Руководитель учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета. Решение о назначении членов наблюдательного совета или о досрочном прекращении их полномочий принимает учредитель. Председатель наблюдательного совета избирается его членами простым большинством голосов. К компетенции наблюдательного совета относятся внесение изменений в устав, создание филиалов и представительств, реорганизация и ликвидация учреждения, участие в учреждении новых юридических лиц, внесение предложений об изъятии имущества на правах оперативного управления, рассмотрение проектов финансово-хозяйственных планов, утверждение отчетности организации, принятие решений по совершению крупных сделок и по выбору кредитных учреждений, рассмотрение вопросов проведения аудита и утверждения аудиторской организации.
Исполнительным органом автономного учреждения является его руководитель, который осуществляет единоличное управление и имеет следующие полномочия:
• осуществление кадровой политики школы в отношении педагогического коллектива, управленческого и вспомогательного персонала;
• составление и утверждение штатного расписания, тарификационных списков, согласование данных документов с наблюдательным советом и органом управления образования района (города);
• построение структуры управления школой;
• установление ставок заработной платы, должностных окладов, надбавок, доплат и премий работников в пределах финансовых средств автономной школы;
• осуществление исполнительной функции по утверждению и исполнению локальных нормативных актов;
• утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской и налоговой отчетности по согласованию с наблюдательным советом;
• ведение административно-хозяйственной и финансовой деятельности, делегирование своих полномочий заместителям директора;
• распоряжение малоценным имуществом, выдача доверенности на осуществление действий от имени автономного учреждения;
• определение дополнительных источников образования доходной части финансовых потоков;
• открытие и закрытие расчетных счетов в кредитных учреждениях по согласованию с наблюдательным советом.
Модель организационной структуры управления автономной школой представлена на рис. 2.
Рис. 2. Организационная структура управления автономной школой
Конкурентные преимущества современной школы
Конкурентное преимущество современной школы - это уникальная стратегия ее развития, основанная на внутри-школьных ресурсах и возможностях всех участников образовательного процесса с учетом динамических изменений во внешней и внутренней среде образовательного пространства.
Перечислим факторы, определяющие преимущество конкретной школы по сравнению с другими образовательными учреждениями в черте города или района...
Стратегия развития образовательного учреждения.
Директор современного образовательного учреждения должен четко представлять себе стратегию развития, уметь грамотно анализировать и решать текущие задачи
управления, памятуя о главной цели - школа должна быть связующим звеном всей системы образования. А в эту систему входят и дошкольное учреждение, которое готовит к учебе в школе, и основная школа, и старшая школа, и высшее учебное заведение. Когда каждый участник образовательного процесса поймет взаимосвязь всех компонентов соответствующей системы, можно будет с полной уверенностью сказать, что образование формирует новый научный потенциал, готовит высококлассных специалистов своего дела, которые смогут развивать экономику нашей страны и выводить на новые инновационные уровни развития...
Материально-техническая база современной школы. К сожалению, материально техническая база большинства российских школ не соответствует тем требованиям, которые нужны для полноценного развития личности учащегося. Исключение составляют школы в крупных городах, где есть возможность привлекать внебюджетные источники для закупки современного оборудования (интерактивных досок, мультимедийных проекторов, ЭВМ и т. д.), а также для текущего и капитального ремонтов. Нужно отметить, что переход к «новой школе» невозможен без серьезных инвестиций со стороны и государства, и бизнеса.
Для развития школы необходим еще ряд законопроектов как на федеральном, так и на региональном уровнях, позволяющих создавать частно-государственные партнерства в системе образования, допускать участие частного капитала в строительстве дополнительных спортивных зданий (бассейнов, физкультурно-оздоровительных комплексов и т.д.), материального и технического оснащения образовательного процесса. Естественно, в интересах обеих сторон.
Кадровая политика и управленческий персонал. У директора школы должен быть достаточно высокий уровень знаний и умений в области управленческой деятельности - это теоретические основы и практическое управление в соответствии с функциональным циклом, использование диагностических методов, планирование деятельности учреждения на основе анализа достигнутых результатов, осуществление мониторингов по актуальным проблемам образовательного процесса, хорошее знание
административно-хозяйственной среды, талант эффективно распределять имеющиеся финансовые, управленческие и педагогические ресурсы с целью выполнения основной стратегии развития учреждения.
В соответствии с новыми квалификационными характеристиками должностей работников образования4 руководитель образовательного учреждения должен иметь высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент» или «Управление персоналом» и стаж работы на педагогических должностях не менее 5 лет.
Выгодное месторасположение. Системообразующими факторами успешного достижения стратегической цели образовательного учреждения являются расположение школы, контингент учащихся, традиции и обычаи города или района, средний возраст жителей и социум микрорайона.
Синергетический эффект. В настоящее время большинство исследователей рассматривает школу как образовательную систему, поэтому при оценке деятельности такой организации необходимо учитывать синергетичес-кий эффект, но этот эффект будет образовываться за счет совершенно иных, чем на производственном предприятии, сил. В основе положительного синергетического эффекта в образовательном учреждении лежат эффективная структура управления школой, четкая организация планирования и контроля педагогической и управленческой деятельности, система мотивации на достижение высокого качества обучения и воспитания учащихся, современная материально-техническая база и методическое обеспечение образовательного процесса, успешное освоение обучающимися образовательных стандартов и, как результат, - достижение высоких показателей деятельности учащегося и учителя.
Реалии перехода к автономным учреждениям
Информация, касающаяся перевода государственных учреждений в автономные, периодически появляется на
4 URL: http://www.klerk.ru/doc/158953/
сайте Минэкономразвития России5 в разделе «Создание автономных учреждений и формирование благоприятных условий для функционирования автономных учреждений». По данным Минобрнауки России, за I квартал 2010 г. создано 11 федеральных автономных учреждений высшего профессионального образования, кроме этого, в апреле 2010 г. реорганизованы в автономные три учреждения дополнительного профессионального образования. В настоящее время ведется работа по подготовке документов для изменения типа учреждений средних специальных образовательных учреждений федерального назначения. Кроме этого, готовится постановление правительства РФ об изменении типа ГОУ ВПО «Государственный университет - Высшая школа экономики» в федеральное автономное образовательное учреждение «Национальный исследовательский университет - Высшая школа экономики».
Ситуация с переходом на новую организационно-правовую форму средних образовательных учреждений регионального уровня на сайте Минэкономразвития не освещается. К сожалению, с июля 2008 г. перестал обновляться интернет-сайт рабочей группы Федерального агентства по образованию «Автономные учреждения в сфере образования»6. Поэтому оценить реальную обстановку по переводу средних общеобразовательных школ в ранг автономных довольно трудно. Опыта пока очень и очень мало, такие школы можно пересчитать по пальцам. Анализ региональных сайтов министерств и управлений образования позволил выявить текущие успехи реорганизации.
Лидируют в переводе образовательных учреждений в статус автономных Северо-Западный автономный округ (в нем 1187 автономных учреждений), Уральский (411) и Привожский (316) федеральные округа. Следует особо отметить некоторые регионы: Новгородская область - из 285 средних школ 11 автономных, Тюменская область - из 396 - 17; Республика Татарстан - из 1259 средних школ 25 автономных. Далее идут Центральный (167), Сибирский
5 URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ ecoSocSphere/institutions/
6 URL: www.avtonom.mesi.ru
(157), Южный (23), Дальневосточный (17), и Северо-Кавказский (11 учреждений) автономные округа.
Отставание регионов связано со следующими причинами:
- неподготовленность региональных исполнительных и законодательных органов власти к реализации закона №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;
- отсутствие нормативов и методик определения государственного и муниципального заказа на образовательные услуги населению;
- отсутствие методик расчета субсидий и субвенций для определения расходной части бюджетов по статье расходов на автономные учреждения;
- социально-экономические местные особенности;
- неподготовленность руководителей школ к работе в новых условиях.
Согласитесь, причины очень серьезные. И многое зависит от государства и его главных чиновников.
Министр образования и науки России А. Фурсенко в интервью обозревателю «Известий» на вопрос об увеличении платы за обучение в результате перехода школы на автономное существование и замещения части бесплатных услуг платными ответил: «Я, наоборот, считаю, что платить теперь придется меньше, поскольку в законе четко оговорено, что оплачивать можно только те услуги, которые идут сверх образовательного стандарта. Например, помимо обязательных уроков физкультуры школа предлагает детям на платной основе секцию тенниса или изучение дополнительного иностранного языка. И мы не можем запретить родителям платить деньги, если это происходит легально, так же, как не можем запретить людям поступать в вузы на внебюджетные места. Сегодня же, чего греха таить, родителей школьников зачастую просят платить не за "сверхстандартные" предметы, кружки и секции, а за то, чтобы учителя лучше преподавали то, что предусмотрено в рамках тех же стандартов, вот в чем дело. Но человек не должен официально платить за то, что уже оплатило государство. По новому закону это исключено, и родители сами смогут решать, за что именно им выкладывать свои кровные. А школам придется гораздо более серьезно обосновывать необходимость сбора с родителей учеников дополнительных денег»7.
7 URL: http://www.izvestia.ru/education1/article3141568/
Это касается каждого*
Автор предыдущей статьи рассматривает плюсы и минусы перевода средних школ в автономные учреждения, больше внимания уделяя плюсам, чем минусам. Он касается острых проблем, избегая указывать на их остроту или реальные последствия. Например, он только отмечает вопиющий факт закрытия посвященного автономным учреждениям сайта Министерства образования и науки РФ.
Или, скажем, автор пишет: «Руководитель образовательного учреждения должен иметь высшее образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" или "Менеджмент", или "Управление персоналом" и стаж работы на педагогических должностях не менее 5 лет». Но что это означает на практике? Если выпускник с педагогическим образованием не всегда идет работать в школу, то получивший образование по указанным трем специальностям вряд ли может иметь педагогический стаж «не менее 5 лет». Если такие люди и имеются, то их считанные единицы на всю страну. А следовательно, нужно заменять всех директоров школ или заставлять их получать образование по специальностям с преобладанием платного обучения.
Автор анализирует проблему с точки зрения самих школ, но необходим более общий подход - с позиций не отдельной школы, а всей системы образования. Кроме того, очень важно понять последствия взаимосочетания бюджетных и «зарабатываемых» средств в одной организации.
Затрону подробнее этот аспект. Муниципальный заказ оформляется через конкурс или тендер. Когда все участники тендера или конкурса являются коммерческими структурами, все очевидно, и есть некоторая надежда на честную конкуренцию. Но при участии в конкурсе или тендере автономных организаций не все столь прозрачно. Появляется возможность часть средств на некоторый
* По теме автономных учреждений подробнее см.: Гудак С. Н. Перевод бюджетных учреждений в автономные: преимущества и риски // ЭКО. - 2008. - № 10; Гудак С. Н. Новые условия российского образования // ЭКО.- 2009. - № 2.
проект оформить как бюджетное финансирование, а часть -провести через тендер или конкурс. И тогда автономная организация получает конкурентное преимущество. А следовательно, для высококвалифицированного специалиста, каким будет директор школы, появляются возможности и для более продуманных финансовых операций.
Есть значительные элементы неопределенности в процессе формирования автономных организаций, которые автором обойдены. В частности, не продумана дифференциация в подходах к сельским и городским школам и т.п. Отсутствует даже идеология формирования муниципального заказа на образовательные услуги. Кто, например, должен получать финансовые средства на такой заказ? Таких вопросов очень много. Для ответа на них требуется не только обсуждение проблемы в СМИ, но и обратная связь с разработчиками основ процесса преобразования бюджетных организаций в автономные учреждения, а также с теми, кто будет этот переход осуществлять на практике.
И в заключение. Меня удивляет тот дефицит внимания, который и научная периодика, и СМИ в целом уделяют переводу бюджетных организаций в автономные некоммерческие. Ведь данный процесс в той или иной мере затрагивает все без исключения население России, каждого гражданина нашей страны.
Поэтому, несмотря на частные расхождения с позицией автора статьи, я рад, что журнал не оставил эту тему, а продолжает ее.
С. Н. ГУДАК, Институт, повышения квалификации государственных служащих, Москва
