CC BY
192
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМы РОССИЙСКОГО ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Нормативность законодательства: современные модуляции в российском правотворчестве
ЮРТАЕВА Евгения Анатольевна,
ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП,
кандидат юридических наук
Нормативность в государственной и общественной жизни играет немало ролей. Это и порядок, и уровень, и стандарт. С точки зрения семиотики нормативность можно рассматривать не только как «нормированность» — обязательную упорядоченность, но и как «нормальность» — распространенность, приемлемость, с одной стороны, вытекающую из естественного хода вещей, а с другой — приобретающую типологическое значе-ние1. В юридическом смысле главной ролью нормативности выступает то, что через это свойство фундируются общественные коммуникации, с которыми связано возникновение, изменение, прекращение правоотношений. Но это итоговый параметр социального назначения и функционирования нормативности как свойства законодательства, который посредством установления формальных рамок общественных отношений характеризует политический и социальный строй, идеалы и приоритеты национального развития, особенности поддерживаемых или стимулируемых общественных связей, демонстрирует уровень, стандарты и свойства упорядоченности современного политически организованного общества. Из такого по-
1 См.: ГайворонскаяЯ. В. Концепция нормативности права в отечественном правоведении: советский и постсоветский периоды: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб.,
2001. С. 20.
нимания нормативности в качестве важного элемента правового развития вытекает то, что «созданию» законодательства, формированию его политико-содержательной и социально-нормативной сути неизбежно сопутствует выбор политически приемлемой модели социального регулирования, способа проявления государственного регулирующего воздействия, предметов законодательного внимания. Если оценка модели социального регулирования невозможна без рассмотрения предельно широкого общественно-аксиологического контекста социальной жизни, то рассмотрение нормативности как эталона социального регулирования можно ограничить узким предметным кругом: преимущественно законодательством — текстами нормативных актов, а также условиями их создания и неформальной оценкой юридической силы.
Общим названием для решений, которые принимаются в обеспечение правового регулирования, является, как известно, правовой акт. Правовыми актами устанавливаются нормы поведения для широкого круга адресатов либо для отдельного лица. Эти нормы являются обязательными для исполнения. Правовой акт как документ, фиксирующий содержание решения того или иного общезначимого вопроса, является одним из главных инструментов юридического урегулирования деятельности в пределах национального государства, отдельной его территориальной части или корпорации.
По признаку общей (общеправовой) либо индивидуализированной регулирующей направленности пра-
вовые акты подразделяют на нормативные и ненормативные. Эта градация имеет важное юридическое свойство — ею порождается определенный правообязывающий смысл. На важное практическое значение установления признаков нормативности того или иного правового акта указывают исследователи2; фактически речь идет о характеристиках, по которым можно отличать нормативные правовые акты от иных форм правового обязывания. Одновременно это и современная проблема ослабления и нивелирования нормативности как условия правового упорядочения общественных отношений. Осмысление реализации идеи нормативности в актах действующего законодательства позволит наметить пути исключения ошибок в правотворческой работе, которые в настоящее время препятствуют ее полноценной реализации.
К наиболее острым вопросам, возникающим в последние годы, можно отнести, во-первых, правильное позиционирование норм права в системе законодательного регулирования, во-вторых, методические подходы к составлению текстов нормативных актов, в-третьих, смысл наделения нормативных актов юридической силой и, в-четвертых, обеспечение реальной, а не презюмируемой их публичности и общедоступности. Эти вопросы позволяют выявить очевидные и очень значимые дефекты нормативности.
Несмотря на то что в теории права признаки нормативного правового акта сформулированы довольно определенно, правоприменительная практика порой сталкивается с необходимостью официального закрепления отдельных его черт, свойств или качеств.
Дефиниция нормативного правового акта, например, предлагается в
2 См., например: Бошно С. В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 11. С. 11—27.
приложении к приказу Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»3. В частности, в п. 2 Разъяснений содержится определение нормативного правового акта: «Это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Другое определение нормативного правового акта, которое можно выделить из множества доктринальных дефиниций на том основании, что в данном виде оно планировалось к включению в текст федерального закона и закреплению в качестве правовой нормы, предложено в ст. 2 проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»4: «Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Федеральным законом форме, направ-
3 В этом приказе сформулирована рекомендация об использовании при подготовке нормативных правовых актов определений нормативного правового акта и правовой нормы, приведенных в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-И ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации».
4 Принят Государственной Думой в первом чтении 11 ноября 1996 г., но позднее,
12 мая 2004 г., отклонен на основании заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы о его недостаточной согласованности с действующими законами и наличии дефектов юридико-техни-ческого характера.
ленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение». Далее в этой же статье указывалась форма принятия нормативного правового акта (органом государственной власти, который наделен правом принятия (издания) нормативных правовых актов (нормотворческий орган) по предметам его ведения, либо референдумом), а также приводился их перечень.
К выявлению и указанию свойств, с помощью которых рекомендуется отличать нормативные правовые акты, обжалуемые в федеральном суде, обращался Верховный Суд РФ. В частности, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, он называет: 1) издание нормативного правового акта управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) издание его в установленном порядке; 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; 4) эти нормы (правила) должны быть рассчитаны на неоднократное применение; 5) правовые нормы (правила поведения) нормативного правового акта должны быть направлены либо на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений5.
Таким образом, несмотря на отсутствие в федеральном законодатель-
5 См. постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Верховный Суд РФ, кроме того, допускает, что о нормативном характере акта может свидетельствовать не только его непосредственный текст, но и приложения, утвержденные данным актом (например, типовые, примерные положения).
стве общих правил понимания того, что такое нормативный правовой акт, а также порядка его подготовки и утверждения6, в правоприменительной практике главные отличительные признаки нормативного правового акта выделяются единообразно в соответствии с положениями, разработанными и закрепившимися в теории юридической науки: это компетентно изданный документ с об-щерегулирующей обязательной силой включенных в него специальных правил. Поэтому решение практических вопросов, связанных с выявлением проблемных аспектов установления нормативности в правовых актах, должно осуществляться с учетом доктринальных разработок, которые, в свою очередь, призваны корректировать законотворческую практику в направлении повышения эффективности нормативного правового регулирования.
Свойство нормативности правового акта в теории права принято устанавливать исходя из содержания его правоположений. Наличие в правовых установлениях правового акта норм права (правовых норм) является основанием отнесения его к числу нормативных правовых актов. Поэтому для признания того или иного правового документа нормативным правовым актом необходимо выявить, что его правоустанавливающие положения по своему юридическому содержанию являются
6 Ряд вопросов, связанных с обретением юридической силы отдельными видами актов федерального законодательства, помимо Конституции РФ, урегулирован, например, в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
правовой нормой: характеризуются общей регулирующей направленностью, обязывающими свойствами и компетентным изданием.
Понимание общей регулирующей направленности нормативного акта вытекает из того, что устанавливаемые актом положения рассчитаны на непрерывное действие (не ограниченное одним или несколькими определенными действиями) в отношении неперсонифицированного (персонально не определенного) состава субъектов и неопределенного числа (неограниченного множества) случаев (всякий раз, когда речь идет об установленном правовой нормой правоотношении). Традиционно такой набор признаков, характеризующих юридическое правило, считается достаточным для того, чтобы определить главные параметры общей регулирующей направленности акта. Однако за пределами этой характеристики оказывается фактическое обеспечение действия и применения конкретной нормы, определенной в законе в качестве нормативного регулятора.
Не секрет, что сложившаяся отраслевая структура и «уровневая» ступенчатость законодательства способствуют увеличению количества правил, норм и даже актов с идентичным нормативным, а зачастую и с абсолютно повторяющимся текстовым содержанием. Хотя пик повторяемости текстов федеральных законов в законодательстве субъектов РФ пройден и возникшие в связи с этим дефекты в целом устранены, тем не менее каждый новый разрабатываемый акт (даже «одноуровневый») необходимо оценивать на повторение в нем норм уже действующих актов во избежание тиражирования дублирующих и поэтому заранее запрограммированных на бездействие, дискредитирующих нормативность правовых норм.
Реализовать нормативность на практике можно, только когда законодательство выступает единым многоэлементным объектом, ча-
сти которого логически и структурно представляют определенную целостность. Законодательство может эффективно действовать и проявлять свои нормативные свойства только в том случае, если оно выстраивается в соответствии с иерархической зависимостью законодательных и иных нормативных правовых актов и функционирует в рамках механизма предотвращения и устранения юридических несогла-сованностей и противоречий.
Кроме того, нормативностью охватывается и такой аспект, как общность правового регулирования: одна изданная правовая норма обеспечивает регулирующим воздействием весь массив законодательства и не требует повторного издания на иных правотворческих уровнях или в других актах. Но на практике это бесспорное положение довольно часто не соблюдается, и в случае повторения одних и тех же правовых норм создается ситуация конкуренции норм в правоприменении. Практически возникает возможность применения нормы, «извлеченной» из любого закона, и, соответственно, возможность эмпирическим путем определять «приоритет» одного закона перед другим и задавать уровень правоприменительной «значимости» одних законов перед другими. К примеру, правовая норма, закрепленная в Конституции РФ, о том, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, повторяется в Федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Уголовно-процессуальном кодексе РФ. Если сравнить правоприменительную «за-действованность» этих норм, например нормы Конституции РФ и нормы УПК РФ, то обнаружится, что в этом случае более высокая значимость (частота ссылки на конкретную норму конкретного закона) будет признаваться не за федеральной Конституцией, а за актом текущего законодательства — обычным федеральным законом, в то время как иные нор-
мы права будут служить декорацией (нормативной правовой!), не имеющей практического значения. Подобные примеры не единичны.
Повторяемость правовой нормы помимо очевидного и бесспорного неудобства, порождаемого дублированием, приводит к ситуации, когда правоприменительная практика вынуждена опираться на одну из нескольких правоустанавливающих норм, отдавая тем самым предпочтение одной правовой норме и отказывая, соответственно, в нормативности — общей регулирующей направленности — другой. Применением одной нормы при наличии непримененной другой такой же нормы последняя лишается юридического значения, а также порождаются условия для сегрегационного конфликта применяемых правовых норм, чем подрываются идея и смысл нормативности.
Другая черта нормативности — обязывающие свойства нормативного правового акта — выражается в том, что устанавливается правило действия, необходимость соблюдения и исполнения которого обеспечивается юридической защитой: несоблюдение или неисполнение либо неприменение в случае установленной обязательности дает право заинтересованным лицам обращаться за восстановлением фактического действия к уполномоченным органам и лицам, в том числе в суд.
Нередко причиной издания правовых норм (нормативного правового акта) становится необходимость установления обязанности, но не менее часто сдерживающим фактором является целесообразность этого.
Целесообразность определяется по разным параметрам7, но в рассматриваемом контексте в качестве
7 Целесообразность нормативного обязы-вания можно связывать, например, с целями издания акта, со способом наиболее эффективного решения общезначимого вопроса, с правильным соотношением масштаба устанавливаемого регулирования, с его общест-
основных следует признать согласованность, эффективность и оптимальность нормативного состава законодательства. Эти параметры можно рассматривать и как критерии возложения обязывающих свойств, и как требование поддержания нормативных свойств законодательного регулирования, которые позволят воспринимать законодательство как системное образование, а не как сводную агломерацию разрозненных актов.
Примеры нормативного закрепления обязывающих свойств, не подтверждающие эффективное, оптимальное и согласованное юридическое нормирование, встречаются в практике издания нормативных правовых актов сомнительной юридической обоснованности. Таковы, в частности, акты о двойном возложении решения одной и той же государственно-значимой задачи на разных исполнителей — участников государственно-управленческой деятельности (обнаруживающие, кроме того, дефект функционирования всей системы органов государственной вла-сти)8; большое количество примеров содержит практика «расчистки» отечественной нормативной правовой си-
венным восприятием как позитивного, справедливого, морально оправданного и др.
8 Например, в силу п. 1 Положения о Министерстве образования и науки Россий-
ской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 337, данное министерство осуществляет
функции «по выработке и реализации государственной политики... в сфере образования, научной, научно-технической деятельности». Аналогичная функция закреплена за образованным в составе Администрации Президента РФ в целях обеспечения его деятельности Управлением при Президенте РФ по научно-образовательной политике: «...по формированию и реализации государственной политики в области науки и образования» (см. Указ Президента РФ от 25 июня 2012 г. № 882 «Об Управлении Президента Российской Федерации по научно-образовательной политике»).
стемы от давно переставших применяться актов (или их частей), когда снова признаются недействующими (или утратившими силу) те акты, которые уже были отменены более 80 лет назад9. Подобная практика выявляет ущербность нормативности в таких «нормативных» актах действующего законодательства.
Несмотря на то что отмеченные погрешности выражения общей регулирующей направленности и обязывающих свойств нормативных актов проявляются в ходе их применения, нельзя не заметить, что причина их возникновения лежит не столько в правоприменительной, сколько в иной плоскости. В литературе обращалось внимание, что практика обнаруживает примеры, когда исполнение нормативных правовых актов, которые формально соответствуют общей законодательной регламентации, на деле приводит к существенному ущемлению прав и свобод граждан10. В последние годы значительно
9 Ср., например, п. 7 и 9 приложения 2 «Перечень нормативных правовых актов РСФСР, признанных утратившими силу», утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 мая 2012 г. № 532 «О признании не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов СССР и о признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов РСФСР», и декреты СНК РСФСР от 14 июня 1922 г. «О праве открытия и производства торговли медикаментами» и от 19 марта 1926 г. «О производстве торговли медикаментами», отмененные соответственно в 1928 и в 1935 гг. (см.: постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении перечня узаконений правительства РСФСР, утративших силу, но не отмененных до сего времени особыми постановлениями» // СУ РСФСР. 1929. № 8, приложение. Ст. 80; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 31 июля 1935 г. «О производстве торговли медикаментами» // СУ РСФСР. 1935. № 19. Ст. 189).
10 См.: Лобашев А. В. Понятие и признаки законности нормативных актов министерств и ведомств // Известия вузов. Правоведение. 1987. № 3. С. 27.
возрос и объем норм права, чей регулирующий потенциал оказывается низким из-за ошибок, возникающих как следствие погрешностей законо-подготовительной работы11.
Так, проблемой, нуждающейся прежде всего в научно-экспертной оценке, является осмысление нормативности определений понятий, включаемых в тексты нормативных актов. В настоящее время лишь в некоторых актах удается избежать включения в их нормативный текст определений понятий: объемные части актов под заголовками или с пояснениями «основные понятия», «основные понятия, используемые в настоящем федеральном законе» и др. содержат длинные перечни из произвольного набора разнообразных слов и словосочетаний, к которым в качестве нормы права предлагаются дефиниции отнюдь не бесспорного качества12. Сегодня получить сведения о том, что такое Антарктика, можно не из энциклопедий и справочников по географии, а из федерального закона13; для выяснения того, что такое «адрес места жительства» и «бюллетень», следует обратиться к федеральному конституционному закону14; понятие «акватория» можно почерпнуть в Водном
11 См.: Сырых В. М. Законотворческие ошибки: понятие, виды, пути выявления и исправления // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 390—397.
12 См.: Баранов В. М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен // Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: материалы международного «круглого стола» (Черновцы, 21—23 сентября 2006 г.). Н. Новгород, 2007. С. 46.
13 См. Федеральный закон от 5 июня 2012 г. № 50-ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике».
14 См. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
кодексе РФ. Однако не следует надеяться на правильность или полноту отражения в законе сведений о предмете и тем более на получение о последнем юридически значимой информации, учитывая, к примеру, что «международная система единиц (СИ) — система единиц, основанная на Международной системе величин»15, «международный стандарт — стандарт, принятый международной организацией»16, а «поднадзорное лицо» в контексте обеспечения прав че-ловека17 совсем не то, что поднадзорное лицо по законодательству об инсайдерской информации.
Помимо того что определения сами по себе в законодательстве являются ненужными, их формулировки крайне неудачны, чаще всего логически не завершены; многие определения приводятся со ссылкой на уже действующие нормы законов, что ведет к росту повторяющейся информации под видом нормативной. Даже сторонники идеи включения «норм-дефиниций» в тексты законов соглашаются, что такие нормы «недопустимо рассматривать как самостоятельное позитивное пред-писание»18. Практическая ценность, например, такого определения, как «деятельность в Антарктике — любая деятельность, осуществляемая в Антарктике», является весьма сомнительной, нормативная отсут-
15 См. постановление Правительства РФ от 31 октября 2009 г. № 879 «Об утверждении Положения о единицах величин, допускаемых к применению в Российской Федерации».
16 См. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
17 См. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
18 См.: Сергеев А. А. Об особенностях применения дефинитивных правовых норм //
Закон. 2003. № 11. С. 118.
ствует вовсе, и даже общая юридическая польза, если рассматривать ее как попытку упорядочения нормативно-правовой терминологии, не просматривается, поскольку ситуацию, когда одни и те же понятия по-разному дефинируются в разных отраслях законодательства, нельзя признать допустимой. Включение определений понятий в тексты российских нормативных актов не имеет ни законодательных, ни правовых оснований. В нормативных правовых актах государств, придерживающихся правового развития в русле континентальной системы права, понятия не должны определяться в их текстах (как, например, в англосаксонской системе, имеющей другую нормативную природу). Нормативное регулирование в России, принципиально придерживающейся особенностей континентальной системы права, происходит так, что в процессе создания нормативной системы одновременно создаются и структурируются прямые связи и зависимости между нормами, абсолютно определенными и определенными отчасти, между общими и специальными, между многосторонними и специализированными. Понятия в континентальной системе права определяются внутри самого контекста, а установление каких-либо опосредующих механизмов не предполагается. Статутная структура позитивного права подразумевает такую форму ее создания, когда используемые в текстах нормативных актов слова и выражения жестко семантизируются и не предполагают никакого побочного сопровождения указанием на их смысловое наполнение. Но в нынешнем российском правотворчестве отсутствует понимание того, что используемые понятия призваны обслуживать весь его массив безотносительно к отраслевой при-надлежности19; предлагаемые толь-
19 См.: Бойко А. И. Язык уголовного закона и его понимание. М., 2010. С. 97.
ко применительно к отдельно взятому нормативному акту, они придают российскому законодательству ту казуистичность, которую в целом «побороли» еще к середине XIX в. и которая в настоящее время является совершенно ненужной, неразумной и ничем не оправданной. Тотальное включение таких определений в тексты законов становится задачей не только содержательной ясности закона, но и фактической возможности правильного понимания и применения правовой нормы: изменение объема понятия, данного в законе, по сравнению с тем, которое имеет общеупотребительное значение, способно как минимум исказить смысл закона.
Кстати, вопрос о целесообразности включения в тексты законодательных актов дефиниций возникал в дореволюционном правотворчестве: уже в XVIII в. было ясно, что дефиниции — это своеобразные научные изобретения, которые необходимо изыскивать, доказывать, добиваться их признания. Но использоваться на практике должен апробированный результат, а не их методолого-механистический корпус. Однако то, что было очевидно М. В. Ломоносову20, в современных условиях, оказывается, нужно доказывать снова.
При этом запрет на формулирование определений понятий в текстах нормативных актов не следует понимать как невозможность указания на специфические и нуждающиеся в пояснении явления. Такие пояснения могут иметь место, но должны осуществляться исключительно юридическим средством правовых предписаний. Потребность в таких
20 См., например: Ломоносов М. В. Новое примерное расположение и учреждение Санкт-Петербургской императорской академии наук, на высочайшее рассмотрение и апробацию сочиненное. Регламент Санкт-Петербургской императорской академии наук // Полн. собр. соч. Т. 10. М.; Л., 1957. С. 149.
пояснениях возникает нередко, например когда формулируются правовые нормы, позволяющие трансформировать круг субъектов, на которых распространяется их действие, во избежание произвольного толкования.
Примером может служить понимание должностного лица, занятого на государственной службе. Несмотря на то что в законодательстве довольно четко сформулировано указание на особенности, сопровождающие нормативное регулирование этого вопроса, при применении соответствующих норм возникают определенные трудности. Например, даже закрепление в законодательстве признаков, характеризующих статус должностного лица, подчас не позволяет отнести конкретное лицо, замещающее служебную вакансию как государственную должность или государственный пост, к числу лиц, на которых распространяются ограничения, вытекающие из их служебного или должностного положения. Так, ограничения, установленные ст. 41 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», несмотря на то что понимание их нормативного состава приводится путем перечисления конкретных действий, трактуемых как «преимущества своего должностного или служебного положения», на практике демонстрируют неожиданное разночтение в оценке их смысла. То есть даже наличие четких указаний закона относительно понимания того или иного явления, а также характера его правовой оценки не является гарантией эффективного применения соответствующей нормы.
Свойство нормы права и нормативности акта порождается, кроме того, компетентным его изданием: это и утверждение нормы права правомочным органом (или лицом) в пределах его полномочий и в соответствии с его компетенцией, и его надлежащая документированная фор-
ма и др. Однако, для того чтобы эти требования были соблюдены, недостаточно связывать издание нормативных актов только с их социальной значимостью и, следовательно, с авторитетностью утверждения и реквизитного сопровождения. Содержательная наполненность правового акта первостепенно важной нормативной сущностью сама по себе не может обеспечивать его результативное действие. Для применения нормативного акта необходима обоснованная уверенность в том, что доступ к его аутентичному тексту как минимум посилен. Поэтому соблюдение формальных признаков наделения акта юридической силой также становится условием его нормативности.
Наделение нормативного акта юридической силой — основание реализации нормативности — связано только с обнародованием нормативного правового акта, с доведением его содержания до сведения заинтересованных лиц. Практически проблема обретения этого главного следствия нормативности — юридической силы — нормативным актом ставит вопрос о доступе к тексту нормативного акта: обеспечена ли российская правоприменительная практика достаточными каналами извлечения официальной нормативной информации о существующем нормативном правовом регулировании?
В отношении законов действует конституционное требование об их официальном опубликовании и неприменении неопубликованных законов, а в отношении любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, — правило о том, что они не могут применяться, если не были опубликованы официально для всеобщего сведения; кроме того, установлена норма о применении только официально опубликованных федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания РФ21. Федеральные нормативные акты официально публикуются в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации»; для официального опубликования законов и иных нормативных актов субъектов РФ, нормативных правовых актов муниципального уровня специально учреждаются или используются региональные печатные издания.
Официальное опубликование имеет своей целью предоставить широкую возможность для ознакомления с содержанием нормативного акта22: применяются разные способы тиражирования актов, открывается доступ к их машиночитаемым текстам. При этом предполагается, что предоставляемая возможность для ознакомления с текстами публикуемых актов будет использована. То есть официальным опубликованием создается презумпция знания содержания нормативного правового акта, без оценки фактических возможностей ознакомления с содержанием закона. Однако действенность такой презумпции в современных условиях оказывается весьма сомнительной.
Результатом установленного порядка опубликования нормативных актов является то, что все акты23 можно извлечь из источников офи-
21 См. ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ст. 1 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
22 Подробнее об этом см.: Опубликование нормативных актов / отв. ред. А. С. Пигол-кин. М., 1978. С. 30—35.
23 За исключением актов, не подлежащих опубликованию. Впрочем, вопрос о произвольном причислении актов к «не подлежащим опубликованию» самим издающим органом (лицом) в настоящее время имеет высокую потенциальную конфликтогенность.
циального опубликования (которые когда-то придерживались хронологии их издания, но в последние годы хронологическая система размещения актов не соблюдается). Для ознакомления с нормативными актами достаточно получить текст акта и принять во внимание изменения, внесенные после его утверждения. Этот простой и понятный алгоритм ознакомления с нормативным актом оказывается труднореализуемым на практике. Можно даже утверждать, что доступ к тем актам, которые действуют продолжительное время и испытали некоторую корректировку в процессе применения, оказывается закрытым. В частности, для того чтобы ознакомиться с действующим официальным текстом части первой ГК РФ, необходимо обратиться как к его первоначальному источнику опубликования в 1994 г., например к «Собранию законодательства Российской Федерации», так и еще к 56 номерам СЗ РФ, в которых с февраля 1996 г. по ноябрь 2011 г. были опубликованы соответственно 56 федеральных законов, вносящих изменения в его текст. Кроме того, для правильного применения нужной нормы следует провести инкорпорацию законодательных норм, исключая, где это требуется, утратившие силу и изменяя подвергшиеся корректировке. Если же рассматривать в качестве примера доступность норм КоАП РФ, то следует иметь в виду, что для его применения к тексту названного Кодекса необходимо присовокупить по меньшей мере еще 244 акта (федеральные законы и иные нормативные правовые акты), которыми первоначальное действие Кодекса было изменено. В данном случае ответ на вопрос о пригодности к использованию несистематизированной нормативной информации, размещенной почти в 250 (!) печатных сборниках, очевиден. Таким образом, современная ситуация с официальным опубликованием текстов российских законов (да-
же наибольшей социальной значимости) не позволяет говорить об их доступности, что свидетельствует о том, что надлежащее оповещение граждан о нормативном регулировании их прав и обязанностей официально не осуществляется24.
В отсутствие должного государственного попечения о доступности для граждан (и не только) текстов законов функцию по обеспечению значительной доли потребностей в законодательной информации берут на себя негосударственные структуры. Электронными банками правовой информации НПО «Гарант-Сервис», ЗАО «КонсультантПлюс», ЗАО «Информационная компания «Кодекс»», не являющимися официальными источниками законодательства, пользуются даже органы государственной власти. Электронные справочно-правовые системы, подготавливаемые и поддерживаемые в пригодном для использования состоянии коммерческими организациями, сейчас являются единственным реальным способом получить на современном уровне доступ к актам российского законодательства. При этом гарантировать аутентичность актов, содержащихся в этих справочно-правовых системах, коммерческие организации не могут25. Более того, принятая в некоторых из них по соображениям удобства для пользователей методика размещения актов и указателей к ним может вводить в заблуждение относительно отдельных па-
24 В настоящее время отсутствует необходимость самостоятельно проводить инкорпорацию нормативного материала для получения актуального текста лишь в отношении Конституции РФ, полный текст которой публикуется после внесения поправок повторно.
25 О возрастающем количестве фактических содержательных или технических
ошибок в официальных документах официальных инстанций, использующих этот коммерческий продукт, говорить не приходится.
раметров регулирования специалистов, не говоря уже о гражданах, не имеющих специальной юридической подготовки. Тем не менее возможность получить доступный для прочтения текст закона в его действующем варианте предоставляют только эти коммерческие организации в виде негосударственных электронных ресурсов, т. е. без внимания государства.
Признать сложившуюся ситуацию, когда закрепленные в законодательстве нормативные установки должны выискиваться самими гражданами без содействия государства, приемлемой, конечно, нельзя. Государство обязано устанавливать и поддерживать стабильные каналы распространения нормативной информации, в этом деле ему должна принадлежать главная роль. В середине 1990-х гг. такой подход для нашей страны был очевидным: в 1995 г. началась работа по созданию российского свода действующего законодательства, но в настоящее время она прекращена. В 2005 г. после 10-летних обсуждений практической необходимости подготовки Свода законов Российской Федерации возобладало мнение о том, что дополнительный источник вторичного опубликования актов не нужен. Однако современное состояние «доступности» для правоприменительной практики текстов нормативных правовых актов свидетельствует об обратном26.
Создание свода законов могло бы решить уже упоминавшуюся проблему (удостоенную внимания на уровне государства27) «расчистки»
26 Некоторые субъекты РФ автономно осуществляют такую работу: издают собственные своды законов и собрания действующего законодательства.
27 См. распоряжение Президента РФ от 18 марта 2011 г. № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных ак-
законодательства, инвентаризации нормативных правовых актов, принятых в России за последние 20 лет, а также иных актов — Союза ССР и РСФСР, продолжающих формально действовать в Российской Федерации. Эта работа чрезвычайно трудоемкая, о чем свидетельствует отечественный многовековой опыт. В настоящее время она особенно актуальна, так как позволит, во-первых, существенно «упростить» российскую законодательную систему за счет устранения крайней фрагментарности отдельных правовых актов и тем самым повысить уровень эффективности применения российского законодательства, а во-вторых, обеспечить правоприменительную практику современной базой данных о российском законодательстве и попутно решить немало других задач по повышению эффективности государственного управления28. Отметим, кстати, что организация работы, связанной с подготовкой Свода законов Российской Федерации, определена Указом Президента РФ как актуальное полномочие Министерства юстиции РФ29.
Нормативная выверенность актов законодательства, обеспеченная государством удобная и доступная форма получения текстов нормативных актов — это, безусловно, определяющие факторы положительной регулирующей эффективности законодательства. Хотя сами по себе акты нельзя считать тем инструментом политического усилия, который способен создать нужное направление урегулированного правом развития, но в них (в их текстах
тов не действующими на территории Российской Федерации».
28 Например, сформировать общий компьютеризированный ресурс законодательных, правительственных и министерских актов.
29 См. подп. 5 п. 7 Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».
и способах «доставки» адресатам) заложен колоссальный потенциал эффективного правового регулирования, обеспеченного должной публичностью и наглядностью, а значит, и ответственностью.
Библиографический список
Баранов В. М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен // Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: материалы международного «круглого стола» (Черновцы, 21—23 сентября 2006 г.). Н. Новгород, 2007.
Бойко А. И. Язык уголовного закона и его понимание. М., 2010.
Бошно С. В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 11.
Гайворонская Я. В. Концепция нормативности права в отечественном правоведении:
советский и постсоветский периоды: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001.
Лобашев А. В. Понятие и признаки законности нормативных актов министерств и ведомств // Известия вузов. Правоведение. 1987. № 3.
Ломоносов М. В. Новое примерное расположение и учреждение Санкт-Петербургской императорской академии наук, на высочайшее рассмотрение и апробацию сочиненное. Регламент Санкт-Петербургской императорской академии наук // Полн. собр. соч. Т. 10. М.; Л., 1957.
Опубликование нормативных актов / отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1978.
Сергеев А. А. Об особенностях применения дефинитивных правовых норм // Закон. 2003. № 11.
Сырых В. М. Законотворческие ошибки: понятие, виды, пути выявления и исправления // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.
Разрешительные режимы в российском административном праве
ЗыРЯНОВ Сергей Михайлович,
ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук
Основоположник теории механизма правового регулирования С. С. Алексеев1 проводит параллель между тремя основными формами реализации права — исполнением, соблюдением, использованием и тремя основными правовыми средствами или способами правового регулирования — позитивными обязыва-ниями, запретами и дозволениями, в том смысле, что позитивным обя-зываниям соответствует исполне-
1 См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
ние, запретам — соблюдение, а дозволениям — использование2.
Ученый справедливо указывает, что деление права на отрасли во многом зависит от комбинации способов регулирования. Так, для отраслевых методов, где доминирует централизованное регулирование, относящихся к публичному праву, превалируют обязывание и запрещение; в отраслевых методах, выражающих диспозитивное начало, превалирует дозволение3.
В то же время в практике правового регулирования широко используется иной способ, не укладывающий-
2 См.: Алексеев С. С. Право: азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 352.
3 Там же. С. 353.
