CC BY
225
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ
ИССЛЕДОВАНИЯ
ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ (СРАВНИТЕЛЬНЫЙ
АНАЛИЗ США И РФ)
Магомедов Руслан Юрьевич, военнослужащий, инженер-технолог (контроль качества
нефтепродуктов), начальник службы горючего воинской части, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: magomedov г u@bk.ru.
DOI: http://dx.d0i.0rg/10.14420/ru.2013.5.8
Аннотация. В настоящей статье представлен сравнительно-правовой анализ нормативных актов Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, исследовано понятие и свойства нормативности, в том числе различные подходы к ее пониманию в российской и американской правовых системах, исследованы основные виды законодательных актов Конгресса США -биллей с точки зрения их направленности (частные и публичные), показано отличие частных и публичных биллей США в историческом и современном аспектах. В заключительной части статьи представлены рассуждения автора о возможностях заимствования американского законодательного опыта в российской практике. Автор приходит к выводу о невозможности и несвоевременности заимствования американского опыта в российской практике, несмотря на стойкую тенденцию правовых систем двух государств к сближению.
Ключевые слова: правовой акт, законодательный акт, закон, нормативность, правовые нормы, билль, частный билль, публичный билль, Конгресс США, направленность правового регулирования.
1
Нормативность в государственной и общественной жизни играет немало ролей. Это и порядок, и уровень, и стандарт. В юридическом смысле главной ролью нормативности выступает то, что через это свойство фундируются общественные коммуникации, с которыми связано
возникновение, изменение, прекращение правоотношений. Это итоговый параметр социального назначения и функционирования нормативности как
свойства законодательства, который посредством установления формальных рамок общественных отношений характеризует политический и социальный строй, идеалы и приоритеты национального развития, особенности поддерживаемых или стимулируемых общественных связей, демонстрирует уровень, стандарты и свойства упорядоченности современного политически организованного общества. Из такого понимания нормативности в качестве важного элемента правового развития вытекает то, что «созданию» законодательства, формированию его политико-содержательной и социально-нормативной сути неизбежно сопутствует выбор политически приемлемой модели социального регулирования, способа проявления государственного регулирующего воздействия, предметов законодательного внимания.
Общим названием для решений, которые принимаются в обеспечение правового регулирования, является, как известно, правовой акт. Правовыми актами устанавливаются нормы поведения для широкого круга адресатов либо для отдельного лица. Эти нормы являются обязательными для исполнения. Правовой акт как документ, фиксирующий содержание решения того или иного общезначимого вопроса, является одним из главных инструментов юридического урегулирования деятельности в пределах национального государства, отдельной его территориальной части или корпорации.
По признаку общей (общеправовой) либо индивидуализированной регулирующей направленности правовые акты подразделяют на нормативные и ненормативные. Эта градация имеет важное юридическое свойство - ею порождается определенный правообязывающий смысл1.
Несмотря на то, что в теории права признаки нормативного правового акта сформулированы довольно определенно, правоприменительная
1 Юртаева Е.А. Нормативность законодательства: современные модуляции в российском правотворчестве // Журнал российского права. - 2012. - № 11. - С. 28-39.
практика порой сталкивается с необходимостью официального закрепления отдельных его черт, свойств или качеств.
К выявлению и указанию свойств, с помощью которых рекомендуется отличать нормативные правовые акты, обжалуемые в федеральном суде, обращался Верховный Суд РФ1. В частности, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, он называет:
1) издание нормативного правового акта управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
2) издание его в установленном порядке;
3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц;
4) эти нормы (правила) должны быть рассчитаны на неоднократное применение;
5) правовые нормы (правила поведения) нормативного правового акта должны быть направлены либо на правовое регулирование возникновения каких-либо общественных отношений, либо же на изменение или прекращение уже существующих правоотношений.
Свойство нормативности правового акта в теории права принято устанавливать исходя из содержания его правоположений. Наличие в правовых установлениях правового акта норм права (правовых норм) является основанием отнесения его к числу нормативных правовых актов2. Поэтому для признания того или иного правового документа нормативным правовым актом необходимо выявить, что его правоустанавливающие положения по своему юридическому содержанию являются правовой нормой
- характеризуются общей регулирующей направленностью, обязывающими свойствами и компетентным изданием.
1 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
2 Бошно С.В. Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - №№ 4, 5, 6.
Понимание общей регулирующей направленности нормативного акта вытекает из того, что устанавливаемые актом положения рассчитаны на непрерывное действие (не ограниченное одним или несколькими определенными действиями) в отношении неперсонифицированного (персонально не определенного) состава субъектов и неопределенного числа (неограниченного множества) случаев (всякий раз, когда речь идет об установленном правовой нормой правоотношении). Традиционно такой набор признаков, характеризующих юридическое правило, считается достаточным для того, чтобы определить главные параметры общей регулирующей направленности акта. Однако за пределами этой характеристики оказывается фактическое обеспечение действия и применения конкретной нормы, определенной в законе в качестве нормативного регулятора.
Кроме того, нормативностью охватывается и такой аспект, как общность правового регулирования: одна изданная правовая норма
обеспечивает регулирующим воздействием весь массив законодательства и не требует повторного издания на иных правотворческих уровнях или в других актах.
Другая черта нормативности - обязывающие свойства нормативного правового акта - выражается в том, что устанавливается правило действия, необходимость соблюдения и исполнения которого обеспечивается юридической защитой: несоблюдение или неисполнение либо неприменение в случае установленной обязательности дает право заинтересованным лицам обращаться за восстановлением фактического действия к уполномоченным органам и лицам, в том числе в суд.
Нормативное регулирование в России, принципиально придерживающейся особенностей континентальной системы права, происходит так, что в процессе создания нормативной системы одновременно создаются и структурируются прямые связи и зависимости между нормами, абсолютно определенными и определенными отчасти,
между общими и специальными, между многосторонними и специализированными. Понятия в континентальной системе права определяются внутри самого контекста, а установление каких-либо опосредующих механизмов не предполагается.
2
Одним из основных источников права США является так называемое статутное право, которое составляют правовые нормы, устанавливаемые законодательными органами государства. В течение всего своего существования и функционирования американский парламент (Конгресс), а также законодательные (представительные) органы субъектов американской федерации (штатов) выполняли весьма важную функцию, принимая участие в создании правовых норм, регулирующих жизни общества. Данные нормы неизбежно дополняли свод норм, создаваемых судебной властью в рамках рассмотрения и разрешения конкретных дел (судебными прецедентами).
Как известно, современное американское законодательство включает в себя следующие виды правовых актов: федеральная Конституция,
конституционные акты субъектов федерации (штатов), федеральные и региональные законы. Кроме того, важно отметить существование кодексов как федерального уровня (Consolidated law), так и уровня отдельных штатов, которые в их совокупности можно определить как систематизированные собрания правовых актов (законов) США, построенных по различным критериям классификации.
Кроме того, еще один уровень источников американского права составляют правовые акты нормативного характера различных органов исполнительной власти. Они получили свое существование и развитие в силу правовой возможности делегирования (передачи) полномочий законодательной власти органам власти исполнительной, существующей на федеральном уровне. В сфере правоприменения подобные административные акты (приказы, директивы, инструкции), теоретически принимаемые с целью конкретизации и детализации актов федерального законодательства, во
многих случаях их подменяют.
В рамках исследуемых вопросов особое внимание представляется необходимым уделить нормативным (законодательным) актам американского парламента (Конгресса). Такие акты получили наименование «билль». Считается, что билль представляет собой законопроект, принятый в идентичной редакции обеими палатами американского парламента. Именно эти акты, впоследствии прошедшие остальные этапы законодательной процедуры (одобрение Президента и публикацию) приобретают юридический статус закона (статута). Существует точка зрения, согласно которой принятие в США нормативных актов высшей юридической силы в виде биллей является своеобразной данью английской традиции, дошедшей со времен колониального режима1.
Но США восприняли от Великобритании не только само понятие билля, но также и систему таких актов: вслед за английской практикой, все билли, принимаемые американским Конгрессом, принято подразделять на частные и публичные (общественные). Данное деление актов парламента существует еще со времен средневековой Англии.
Представим сущностную характеристику каждого из этих видов законодательных актов:
1) Публичные или общественные билли (public bills) представляют собой стандартные (в понимании континентальной системы права) законопроекты, предполагающие утверждение общих, универсальных правил поведения, касающихся общественного интереса и нужд всего народа. В современном американском (и английском) праве такие билли касаются, в первую очередь, вопросов общефедерального законодательства и различных аспектов государственного управления, т.е. тех вопросов, которые имеют общественную значимость и отвечают свойству нормативности.
2) Частные билли (private bills) выступают как законодательные (правовые) акты, относящиеся к деятельности отдельных (частных) лиц - как
1 Политическая система США: Актуальные измерения. - М.: Наука, 2000.
физических, так и юридических, фактически выступают как акты индивидуального применения. Изначально такие акты издавались исключительно по просьбам, направляемым в какую-либо палату парламента, тех лиц, для удовлетворения нужд которых они принимались. Считается, что первым в истории англо-американского законодательства частным биллем стал парламентский акт 1266 г., которым под угрозою духовных и светских наказаний воспрещалось почитать святым или праведником графа Лейчестерского, умершего в отлучении от церкви. Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время частные билли являют собой законопроекты, регулирующие вопросы, затрагивающие интересы определенной группы лиц или населения определенной территории.
Различной является и сама процедура принятия частных и публичных биллей. Процедурные нормы в этой сфере явно свидетельствуют о том, что американские законодатели понимают, что частные билли по своей юридической природе не вполне отвечают общему пониманию законодательного акта.
Итак, основные отличия в процедурных вопросах при принятии соответствующих правовых актов, сводятся к следующему:
Во-первых, правом законодательной инициативы на внесение частных биллей обладают только члены какой-либо палаты парламента, тогда как инициатором внесения в Конгресс публичных биллей могут быть не только парламентарии, но и члены правительства (причем именно они наиболее часто пользуются данным правом, и их законопроекты получают право приоритетного рассмотрения).
Во-вторых, частные билли принимаются в упрощенном порядке, который не предполагает постатейного обсуждения законопроекта, тогда как содержание публичного билля детально прорабатывается как на пленарных заседаниях, так и в рамках комитетов палаты.
В-третьих, частные билли могут быть приняты при меньшем кворуме, нежели билли публичные (зачастую они фактически принимаются непосредственно профильными комитетами Конгресса).
Кроме того, частные и публичные билли никогда не рассматриваются в рамках одного заседания палаты, они вносятся в разные календари. Так, например, палата представителей Конгресса США устанавливает особые (отдельные) дни заседаний для обсуждения частных биллей и иных законопроектов1. Как известно, Палата представителей имеет четыре календаря:
- «Союзный календарь» определяет график рассмотрения публичных биллей, которые так или иначе связаны с финансами, ассигнованиями, бюджетными средствами. Считается, что такие билли могут исходить только от правительства и они обладают привилегией быть принятыми на обсуждение в любое время заседаний палаты;
- «Календарь Палаты» определяет график рассмотрения иных публичных биллей (не связанных с решением финансовых вопросов);
- «Частный календарь» определяет план рассмотрения частных биллей, поступивших в палату;
- «Календарь согласия» включает малозначительные и не дискуссионные законопроекты (могут относиться как к частным, так и к публичным биллям).
Примерно такое же распределение времени используется и в Сенате американского Конгресса2.
Таким образом, как представляется, в определенной степени можно утверждать, что частный билль - это своеобразное «продолжение» судебной, правоприменительной власти, функции которой в данном случае принимает на себя парламент государства (власть законодательная). Именно существование частных биллей еще раз подчеркивает особенность системы
1 ЧудаковМ.Ф. Конституционное право США. Основные институты. - М., 2003.
2 United State Senate. URL: http://www.senate.gov/pagelayout/committees/d_three_sections_with_teasers/committe es home.htm.
общего права, в рамках которой (несмотря на «заверения» американской конституции) фактически отсутствует реальное и окончательное разделение властей: суды принимают новые нормы права, а парламент издает акты правоприменения.
3
В современной юриспруденции актуальными являются вопросы, так или иначе связанные с проблемами взаимодействия и сближения правовых систем. Как представляется (и этот факт отмечается многими исследователями), данное явление обусловлено тем, что в настоящее время происходит сближение основных типов правовых систем, т.е. так называемая правовая конвергенция. Вместе с тем, необходимо отметить, что вопрос о самом понятии и содержании правовой конвергенции является весьма спорным и неопределенным, в частности, на настоящий момент в науке (и на практике) не выработано единого подхода относительно общего понимания данного явления. Этот процесс иногда увязывают с процессами глобализации, интеграции, унификации.
Аналогичные вопросы неоднократно поднимались и обсуждались и в связи со сближением правовых систем России и США, особенно в связи со вступлением России в ВТО, построенной на принципах американской правовой системы.
Однако, отвечая на вопрос о необходимости подобных заимствований, особенно в сфере видов законодательных актов, можно представить следующие рассуждения: фактически система американской практики
подразделения законов на частные и публичные является расширением сферы полномочий высшего законодательного органа государства. Речь идет о том, что частные билли американского Конгресса - это своеобразная разновидность индивидуальных правоприменительных актов, изданных не правоприменителем, а законодателем. Их появление - вполне логичное развитие прецедентной системы права, в рамках которой все акты всех органов государственной власти приобретают общеобязательность и, как
следствие, нормативность, в связи с чем утрачивается классическое для континентального права разделение функций по изданию правовых актов. Более того, с учетом современной тенденции развития правовой системы США, закон приобретает большее значение по сравнению с судебным прецедентом, в связи с чем Конгресс берет на себя ранее не свойственные ему функции издания не только актов, которые имеют универсальное действие с точки зрения изначальной направленности (публичные билли), но и актов, которые изначально издаются для ограниченного круга лиц, а только потом приобретают общеобязательное значение (частные билли).
Представляется, что данная практика не вписывается в рамки российской правовой системы и российское понимание нормативности. Внедрение в российскую законодательную практику системы публичных и частных биллей представляется неоправданным расширением полномочий российского парламента путем наделения его несвойственными для него функциями - изданием актов правоприменения. Кроме того, издание правовых актов, имеющих силу закона, в упрощенном порядке может привести к еще большим проблемам в сфере соблюдения правил и норм юридической техники, отказ от детального (постатейного) обсуждения законопроектов может привести к непроработанности текста закона с точки зрения его внутреннего содержания, а также соотношения его норм с нормами иных правовых актов.
Таким образом, как представляется, заимствование американского опыта российской правовой системой не соответствует ее «духу», и может привести к утрате ее самобытности.
Библиографический список
1. Болдырев О.Ю. Некоторые проблемы и особенности оспаривания нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 2. - С. 64-71.
2. Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации: научно-практическое издание. - М.: Глобус, 2005.
3. Бошно С.В. Нормативный правовой акт: развитие признаков в
правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс.
- 2009. - №№ 4, 5, 6.
4. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / сост.
В.В. Маклаков. - М.: Издательство БЕК, 2001.
5. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным
голосованием 1993 г.] // Российская газета. - 2009. - 21 января.
6. Политическая система США: Актуальные измерения. - М.: Наука, 2000.
7. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
8. Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / А.В. Кашанин, Ю.А. Тихомиров, С.В. Третьяков и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Юриспруденция, 2011.
9. Чудаков М.Ф. Конституционное право США. Основные институты. -М., 2003.
10. Юртаева Е.А. Нормативность законодательства: современные
модуляции в российском правотворчестве // Журнал российского права.
- 2012. - № 11. - С. 28-39.
