CC BY
76
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10387 © В.М. Палий, А.А. Затолокин, 2020
Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс; 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Виталий Михайлович Палий,
доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12);
Александр Александрович Затолокин, доцент кафедры конституционного и административного права,
кандидат юридических наук
Краснодарский университет МВД России (350005, Краснодар, ул. Ярославская, д. 128)
E-mail: zatolokin09@rambler.ru
Аннотация. Проведен анализ различных по юридической силе источников права, регламентирующих вопросы предоставления государственных услуг в сфере миграции. Осуществлена их систематизация и классификация. Намечены пути дальнейшего совершенствования правового регулирования предоставления государственных услуг в сфере миграции.
Ключевые слова: правовое регулирование государственных услуг, система источников права, нормативные акты федерального и регионального уровня, административные регламенты, необходимость разработки и принятия отдельного федерального закона.
LEGAL REGULATION OF THE PROVISION OF PUBLIC SERVICES IN THE FIELD OF MIGRATION
Vitaliy M. Paliy,
Associate Professor of the Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Directorate,
Candidate of Legal Sciences
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Aleksandr A. Zatolokin,
Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law,
Candidate of Legal Sciences
Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (350005, Krasnodar, ul. Yaroslavskaya, d. 128)
Abstract. The analysis of various legal sources of law regulating the provision of public services in the field of migration is carried out. They were systematized and classified. Ways to further improve the legal regulation of public services in the field of migration are outlined.
Keywords: legal regulation of public services, the system of sources of law, federal and regional regulations, administrative regulations, the need to develop and adopt a separate federal law.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Палий В.М., Затолокин А.А. Нормативное правовое регулирование предоставления государственных услуг в сфере миграции. Вестник экономической безопасности. 2020;(6):218-21.
Деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг получила правовую основу с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1] в 2010 году (далее также ФЗ-210). При этом, говорить о полной урегулированности данного вида деятельности, как на рубеже 2010, так и в настоящее время, не приходится. Поскольку, на момент подписания Феде-
рального закона не было четкого понимания, какая деятельность относится к функциям по контролю и надзору, а какая к услугам. В настоящий же момент, существует объективная необходимость дальнейшего совершенствования правового обеспечения предоставления услуг, в том числе и в электронном виде.
Пролить свет в вопросе разграничения функций по контролю и надзору от функций по предоставлению государственных услуг позволили фунда-
ментальные исследования, продемонстрировавшие трансформацию государственного менеджмента и прочно закрепившие в научном мире новейшие дефиниции, всесторонне раскрывающие процесс предоставления государственных услуг [2, с. 57]. Научное переосмысление государственного управления в рассматриваемой сфере позволило выделить целый пласт социально значимых функций органов исполнительной власти, представив их в новой, качественной ипостасии - государственных и муниципальных услуг. Опубликование и внедрение в практическую деятельность органов внутренних дел результатов подобных исследований детерминировало массовое принятие административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг.
В настоящее время вопросы предоставления государственных услуг урегулированы федеральным, региональным законодательством, а также ведомственными нормативными актами (административными регламентами). Однако, вопрос правового обеспечения и тактики осуществления административных процедур при предоставлении конкретных видов услуг, зачастую, остается не проработанным. Акцентирование внимания на этих и других проблемах, имеющихся в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, позволит оптимизировать данное направление деятельности государственных органов, что в свою очередь положительно отразится на качестве жизни в нашей стране.
Обращаясь к конкретной сфере предоставления услуг (сфере миграции), следует отметить, что данные государственные услуги являются наиболее значимыми среди всех остальных услуг, поскольку именно они служат механизмом приобретения устойчивой правовой связи между человеком и Российской Федерацией. В настоящей статье предпримем попытку анализа различных по юридической силе источников права, регламентирующих вопросы предоставления государственных услуг в сфере миграции, дадим оценку их влияния на рассматриваемый институт, а также наметим пути дальнейшего совершенствования правой базы по предоставлению государственных услуг в сфере миграции.
Бесспорно, что основная роль в правовом регулировании государственных услуг принадлежит
Конституции Российской Федерации (статья 6 которой [3], закрепила основополагающие постулаты института гражданства). Влияние Конституции на различные общественные процессы сложно переоценить, поскольку она является источником воли многонационального народа Российской Федерации и определенным мерилом правовых (и даже моральных) ценностей, позволяющим обеспечить выстраивание общественных отношений в русле гуманизма и законности.
Следующим источником права, регламентирующим рассматриваемые вопросы, является указанный выше Федеральный закон [1], который стал важнейшим источником права, изменившим подходы во взаимодействии граждан и чиновников. В нем впервые функции органов исполнительной власти рассматриваются как услуги, предоставление которых основывается на важнейших принципах, полностью коллерирующих с принципами построения гражданского общества. Закон провозгласил «разворот лицом» чиновничьего аппарата различных ведомств, к человеку, к непосредственному потребителю государственных услуг. Федеральный закон упростил механизмы обращения граждан в государственные органы, закрепив возможность межведомственного взаимодействия, минимизации представляемых документов и даже их дистанционного получения.
Дальнейшим шагом, на пути гуманизации и правового совершенствования рассматриваемого вида деятельности, должен был стать Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [4]. Причем данный Указ шел в абсолютном фарватере проводимой административной реформы, провозгласившей отказ органов исполнительной власти от реализации несвойственных их целям создания функций, а также закрепившим, что государственными органами, реализующими функции по оказанию государственных услуг, являются федеральные агентства. О необходимости приведения в соответствие системы и структуры органов власти с Указом Президента РФ нами неоднократно отмечалось в предыдущих работах [5, с. 44].
При этом, следует отметить, что большинство исторически сформировавшихся функций струк-
турных подразделений МВД России, в последующим признанных государственными услугами, по-прежнему оказываются сотрудниками полиции, в том числе:
- получение паспорта гражданина Российской Федерации и заграничного паспорта;
- предоставление адресно-справочной информации;
- регистрация граждан.
Однако несмотря на имеющиеся противоречия (в частности оказания услуг не Федеральным агентством, а Министерством), все же рассматриваемый Указ является важнейшим источником права, в том числе и для дальнейшего научного осмысления новых этапов административной реформы.
Важным источником права, регламентирующим рассматриваемые вопросы, является Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» [6], в котором закреплены основы деятельности государственных органов по осуществлению паспортной работы на всей территории Российской Федерации. Справедливости ради, следует отметить, что на момент подписания указанного постановления (1997), в стране еще активно использовались действующие паспорта, но уже не существующей страны СССР. Поэтому принятие Правительством соответствующего Постановления стало не только своевременным, но и необходимым и позволило в кратчайший промежуток времени осуществить замену паспортов СССР на паспорта Российской Федерации. Основным субъектом паспортной работы, осуществляющим выдачу документа, его замену или изъятие, согласно указанного Постановления является Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Жизнь современного общества не стоит на месте, и возможно в ближайшее время потребуется обновление или же полная замена данного Постановления, поскольку на протяжении довольно длительного времени в Российской Федерации обсуждается вопрос замены традиционного паспорта на электронную карту, содержащую расширенную информацию (в том числе и биометрические данные) о ее носителе [7, с. 88].
Следующая группа нормативных правовых документов - административные регламенты предоставления государственных услуг. Необходимо отметить, что все имеющиеся регламенты, разработаны на основе типовых документов, и соответствуют единым положениям, содержащимся в ФЗ-210. В настоящее время наиболее востребованными услугами в сфере миграции являются выдача паспорта гражданина Российской Федерации, выдача загранпаспорта, предоставление адресно-справочной информации, а также регистрация граждан. Все вышеперечисленные государственные услуги в должной мере обеспечены необходимыми Административными регламентами. Анализ регламентов, регулирующих процесс получения вышеуказанных услуг, позволяет говорить о двух типах их предоставления, а именно электронное получение услуги и личное посещение подразделений ОВМ (или Многофункциональных центров). При этом электронный тип предоставления услуги не дает возможности полностью дистанционно ею воспользоваться.
Так, согласно Приказа МВД России от 16.11.2017 № 864 [8], утвердившего соответствующий Административный регламент, даже при электронном типе получения государственной услуги по выдаче заграничного паспорта, гражданин обязан лично предоставлять весь пакет документов в подразделения ОВМ (в целях сверки ранее поданных сведений с оригиналами). Кроме того, электронная форма предусматривает и личное присутствие при получении результатов предоставления государственной услуги, то есть при выдаче загранпаспорта.
Административный регламент по предоставлению государственной услуги в сфере адресно-справочной информации (Приказ МВД России от 30.09.2017 № 752) [8] предусматривает в рамках электронного типа получения услуги возможность предварительной записи (в целях личного посещения) в подразделение ОВМ, что по сути дела, никакого отношения к предоставлению государственных услуг в электронной форме не имеет.
Подобная ситуация является парадоксальной и позволяет чиновникам говорить о предоставлении государственных услуг в электронной форме, хотя, как таковая услуга оказывается при личном посещении гражданином подразделений по вопросам миграции. Электронная форма предусматривает
полностью дистанционный процесс предоставления услуги, вплоть до отправки документов гражданину.
Таким образом, подводя итог исследованию вопросов нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в сфере миграции следует отметить, что систему источников права, регламентирующих рассматриваемые вопросы можно представить в виде двух уровней: первый -федеральные нормативные правовые акты; второй -ведомственные приказы (административные регламенты). Проведенный административно-правовой анализ законодательства в рассматриваемой сфере позволил убедиться в необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования процедур предоставления государственных услуг. В частности, необходимо:
1. Внести изменения в Постановление Правительства от 08.07.1997 № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», в части закрепления нового образца документа, удостоверяющего личность (пластиковой карты/иного электронного носителя информации), с подробнейшим его описанием.
2. В административных регламентах (Приказ МВД России от 16.11.2017 № 864 и Приказ МВД России от 30.09.2017 № 752) исключить обязанность гражданина, при выборе электронного типа получения государственных услуг, предоставлять лично оригиналы документов в подразделения ОВМ.
В заключении следует отметить, что в настоящее время процесс предоставления государственных услуг в сфере миграции подробно урегулирован законодательством Российской Федерации (но при этом не полностью ему соответствует в том числе Указу № 314), однако оптимизация имеющихся источников права по предложенным направлениям будет способствовать совершенствованию данного вида государственного управления и в конечном итоге выразится в большей удовлетворенности граждан процессом предоставления государственных услуг.
Литература
1. Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]: https://base.garant.ru (дата обращения: 22.09.2020).
2. Затолокин А.А. Государственная политика в сфере безопасности дорожного движения. Краснодар, 2017.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]: https://base.garant.ru (дата обращения: 22.09.2020).
4. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]: https://base.garant.ru (дата обращения: 22.09.2020).
5. Затолокин А.А. Предоставление государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения. Краснодар, 2013.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 08.07.1997 № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]: https://base. garant.ru (дата обращения: 22.09.2020).
7. Гура Г.М. Особенности паспортной системы Российской Федерации // Территория науки. 2013. №5.
8. Приказа МВД России от 16.11.2017 № 864 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» [Электронный ресурс] https://www.gosuslugi.ru (дата обращения: 22.09.2020).
