CC BY
14АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И РЕГЛАМЕНТЫ
УДК 342.9
С. П. Матвеев
Воронежский государственный университет
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ УСЛУГ МИНИСТЕРСТВОМ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ПРАКТИКА
В статье анализируются нормы, регламентирующие порядок предоставления государственных услуг населению государственными исполнительными органами. На основе сравнительного анализа законодательства Российской Федерации и Республики Сербия сформулированы выводы о содержательной стороне нормативных актов, регулирующих порядок оказания услуг Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и МВД Республики Сербия.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административные регламенты, административные процедуры, государственноеуправление, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации и МВД Республики Сербия.
ADMINISTRATIVE REGULATIONS IN THE PROVISION OF SERVICES BY THE MINISTRY OF THE INTERIOR: DOMESTIC AND FOREIGN PRACTICE
The article analyzes the rules governing the provision of public services to the population by state executive bodies. Based on a comparative analysis of the legislation of the Russian Federation and the Republic of Serbia, conclusions are drawn on the substantive side of the regulations governing the provision of services by the Federal Service of the National Guard Troops of the Russian Federation and the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Serbia.
K e y w o r d s: administrative regulations, administrative procedures, public administration, the Federal Service of the National Guard Troops of the Russian Federation and the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Serbia.
В рамках проводимой административной реформы в последние десятилетия российская правовая система обогащается значительным количеством нормативных актов в виде административных регламентов, административных процедур. Наряду с этим актуальной продолжает оставаться задача совершенствования уже принятых и действующих административных регламентов и административных процедур, что «является одним из ключевых направлений проводимой в Российской Федерации административной реформы»1.
Дальнейшее совершенствование нормативной базы в области регулирования административных отношений требует не только критического анализа действующих актов российского законодательства, но также изучения зарубежного опыта государственного управления, осуществляемого в том числе на основе административных регламентов и административных процедур.
© Матвеев С. П., 2020
Процесс функционирования органов исполнительной власти всё в большей степени основывается на применении административных регламентов. Так, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, наряду с возложенными на нее другими функциями, оказывает государственные услуги населению. Перечень государственных услуг, предоставляемых Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации, размещен на официальном сайте указанного органа. В данный перечень включены услуги, предоставляемые по линии подразделений ли-цензионно-разрешительной работы Росгвардии; охранные услуги по защите имущества.
Государственные услуги населению предоставляются на основе административных регламентов, утвержденных соответствующими приказами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации. Например, приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации
от 17 июня 2019 г. № 207 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по выдаче гражданину Российской Федерации разрешения на хранение огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны и патронов к нему (без права ношения)2.
Как и перечень государственных услуг, административные регламенты по их предоставлению размещены на сайте Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации3. Таким образом, лица, обращающиеся за оказанием государственных услуг, имеют возможность получить информацию о видах услуг и порядке их предоставления непосредственно на сайте Федеральной службы.
Министерство внутренних дел Республики Сербия также выполняет функцию оказания услуг населению. Как видно из материалов сайта указанного министерства, в процессе оказания услуг не используется такая форма нормативных правовых актов, как административные регламенты. Информация, касающаяся предоставляемых услуг населению, содержится в разделе сайта «Документы граждан»4. Названный раздел имеет подразделы, посвященные вопросам получения документов:
1) личного идентификационного номера;
2) о регистрации по месту жительства;
3) удостоверения личности;
4) заграничного паспорта;
5) о регистрации транспортного средства;
6) водительского удостоверения;
7) о регистрации оружия.
В каждом подразделе даются краткие пояснения по вопросу получения соответствующего документа. Например, в отношении индивидуального идентификационного номера (ЖБ) указана следующая информация.
Каждый гражданин, как и любой иностранный гражданин, проживающий на постоянной основе на территории страны, обязан получить индивидуальный идентификационный номер (ЖБ) в соответствии с действующим законодательством. Каждому лицу выделяется только один ЖБ и только в одном месте жительства. Для лица, который не имеет определенного ЖБ, он устанавливается уполномоченным органом по месту проживания, а по отношению к детям - по месту рождения ребенка, т. е. на основании записи в домовой книге, свидетельства о рождении, регистрации по месту жительства, в течение 15 дней со дня подачи заявления о получении ЖБ. Детям, рожденным за границей, ЖБ оформляется уполномоченным органом, находящимся по последнему месту жительства родителей. Оформление и регистрация ЖБ налогом не облагаются.
ЖБ представляет собой персональные данные, обработка и передача которых может быть осуществлена только в соответствии с действующим законодательством. ЖБ содержит 13 цифр, из которых шесть первых - дата рождения, другие шесть - цифровой код пола и место регистрации ЖБ, а тринадцатая цифра указывает контрольный номер. Любое лицо, которое не подает запрос на присвоение ЖБ, при наличии законных оснований для этого совершает правонарушение, за которое предусмотрен штраф.
Более подробная информация о порядке предоставления государственной услуги опубликована в разделе, регламентирующем правила регистрации оружия.
Прежде всего здесь указаны типы оружия, которым могут владеть граждане. Далее описывается порядок получения разрешения на приобретение и хранение оружия. Оружие можно приобретать только на основании лицензии, выданной подразделением МВД Республики Сербия, расположенным по месту жительства физического лица или месту нахождения юридического лица и индивидуального предпринимателя, который подал ходатайство о выдаче лицензии. К заявлению о получении лицензии на приобретение огнестрельного оружия прилагаются: ксерокопия удостоверения личности; справка о том, что в отношении заявителя не возбуждено уголовное дело; справка, свидетельствующая, что заявитель не является нарушителем общественного порядка и спокойствия; медицинская справка от уполномоченной медицинской организации об отсутствии у заявителя противопоказаний для хранения и ношения огнестрельного оружия (не позднее шести месяцев); удостоверение уполномоченной организации о прохождении курса обучения по обращению с огнестрельным оружием, квитанция об уплате госпошлины. Для получения лицензии на приобретение охотничьего огнестрельного оружия, кроме указанных документов, представляются свидетельство о сдаче охотничьего экзамена и свидетельство о членстве в охотничьем обществе. Для приобретения спортивного оружия дополнительно прикладываются документы, свидетельствующие, что заявитель является членом официальной организации по спортивной стрельбе.
От прохождения курса обучения по обращению с огнестрельным оружием освобождаются: действующие сотрудники правоохранительных органов, профессиональные военные, бывшие военнослужащие, находящиеся в запасе, лица, имеющие зарегистрированное огнестрельное оружие, а также другие лица, которые имеют возможность доказать, что ранее проходили подготовку обращения с огнестрельным оружием.
Лицо, которое подает запрос на выдачу лицензии на приобретение оружия того же типа, что у них уже имеется, не представляют дополнительных документов. Лицензия на приобретение оружия выдается юридическому лицу и предпринимателю, если они доказывают, что у них есть веская причина для покупки оружия и если сотрудник службы безопасности юридического лица, а также предприниматель отвечают общим и особым условиям предоставления законного права на приобретение оружия.
Лицензия на приобретение оружия действительна шесть месяцев со дня его выдачи.
Владелец оружия может приобрести необходимые запасные части оружия только при наличии паспорта на данное оружие. Кроме того, о факте приобретения оружейных запчастей владелец оружия обязан сообщить в компетентный орган, выдавший лицензию на приобретение оружия.
Физическое лицо, получившее лицензию на приобретение оружия, должно подать заявку на выдачу разрешения на оружие в течение восьми дней с даты приобретения оружия.
Юридическое лицо, получившее лицензию на приобретение оружия, должно обратиться за разрешением на хранение оружия в течение восьми дней с момента приобретения оружия.
К заявлению на выдачу разрешения на владение оружием необходимо приложить следующее:
1) подтверждение происхождения оружия (договор купли-продажи, документ о наследовании и т. д.);
2) подтверждение оплаты госпошлины.
Разрешение на оружие выдается на неопределенный срок, за исключением случаев, установленных законом.
Разрешение на оружие того же типа, полученное на основании действующего разрешения на оружие, выдается со сроком действия разрешения на оружие, на основании которого было приобретено оружие.
Разрешение на владение оружием выдается юридическому лицу и предпринимателю на неопределенный срок.
Лица, владеющие оружием одного типа, вправе произвести обмен этим оружием.
Заявление о выдаче разрешения на ношение оружия должно быть подано в подразделение полиции с указанием причин, объясняющих необходимость постоянного ношения оружия. Разрешение на ношение оружия выдается на основании решения об утверждении права на ношение оружия, при этом за бланк разрешения вносится плата госпошлины.
Разрешение на ношение оружия действует в течение срока действия причин, по которым оно
было выдано и в течение максимального периода до истечения срока действия оружия, на основании которого оно было выпущено.
Разрешение на хранение старинного оружия выдается физическому лицу по его просьбе, если данное физическое лицо соответствует общим и особым условиям, необходимым для приобретения оружия на неопределенный срок.
Разрешение на хранение старинного оружия выдается юридическому лицу и предпринимателю по их просьбе, если у них есть уважительная причина для его приобретения, на неопределенный срок.
Своеобразная норма устанавливает правила выдачи так называемого коллекционного разрешения на оружие. Так, компетентный орган вправе выдать разрешение на приобретение и хранение оружия физическому лицу, которое обладает не менее чем десятью единицами различного зарегистрированного оружия и имеет технические условия для его хранения.
Лица старше 21 года, юридические лица и предприниматели могут без предварительного разрешения компетентного органа приобретать и хранить: газовое оружие, пневматическое оружие, оружие с тетивой, с допустимым растягивающим усилием.
Каждое физическое лицо обязано декларировать имеющееся у него трофейное оружие, при этом к заявлению прикладывается документ, подтверждающий происхождение оружия и справку о состоянии здоровья, выданную уполномоченной организацией или физическим лицом.
Об исчезновении оружия или разрешения на оружие сообщается компетентному органу немедленно и не позднее, чем через 48 часов, о чем выдается соответствующий документ.
В случае смерти владельца оружия члены семьи обязаны уведомить компетентный орган в течение 30 дней и сдать имеющееся у них оружие, зарегистрированное на умершего владельца.
Лицо, объявленное наследником оружия, в течение шести месяцев со дня принятия решения о наследовании вправе предпринять следующие действия:
1) подать запрос на выдачу огнестрельного оружия с доказательством соответствия условиям, установленным законом;
2) самостоятельно осуществить поиск покупателя на оружие;
3) оформить разрешение на хранение оружия;
4) передать оружие Республике Сербия.
Если у умершего лица нет наследников, оружие становится собственностью Республики Сербия.
Если законные наследники покойного не получат оружие от компетентного органа в течение трех лет с даты его сдачи, оружие становится собственностью Республики Сербия.
Владелец личного оружия самозащиты, покинувший место жительства более чем на 60 дней, обязан передать оружие и боеприпасы компетентному органу для временного хранения. В случае смены места жительства лицо, которому принадлежит оружие, должно в течение 15 дней со дня смены места жительства сообщить компетентному органу место нового проживания.
Соответствующий центр общественной безопасности конфискует оружие и боеприпасы, разрешение на хранение и ношение оружия, если:
1) лицо приобрело оружие без разрешения компетентного органа;
2) лицо нарушает условия, установленные для приобретения оружия;
3) этого требуют интересы безопасности;
4) поведение лица не соответствует другим положениям закона об оружии и боеприпасах.
Лицо, обладающее оружием без разрешения на оружие и не зарегистрированным в соответствии с ранее действовавшими правилами, обязано подать заявление на выдачу разрешения на оружие не позднее 31 декабря 2016 г. При подаче заявления лицо не обязано доказывать происхождение оружия.
Как видно из приведенных примеров, информация, размещенная на сайте МВД Республики Сербия, о порядке получения индивидуального идентификационного номера, а также разрешения на приобретение, хранение, ношение оружия не подпадает, с точки зрения российской нормативной практики, под критерии, установленные для административных процедур. Так, подраздел, посвященный выдаче и получению индивидуального идентификационного номера, содержит только общую информацию о том, что представляет собой такой документ и где его получать. Подраздел, регламентирующий выдачу разрешения на оружие, сочетает в себе некоторые атрибуты административной процедуры и закона об оружии и боеприпасах, действующего в стране5.
Наряду с указанными выше нормами правовой основой предоставления услуг населению Министерством внутренних дел Республики Сербия является постановление Правительства от 18 июля 2019 г. № 110-7188/2019 «О видах услуг, предоставляемых Министерством внутренних дел, и суммах сборов за оказанные услуги»6. Статья 1 рассматриваемого постановления определяет основные виды услуг населению:
1) оформление и выдача государственных документов, личных документов и номерных знаков на транспортные средства;
2) перевозка действующих и отставных служащих Министерства внутренних дел Республики Сербия, членов их семей при необходимости переезда в другую местность;
3) официальное сопровождение и перевозка опасных грузов, крупногабаритных грузов, сопровождение транспортных средств, при перевозке оружия, наличных денег, ценных бумаг, драгоценных металлов и других ценностей, имеющих важное значение для Республики Сербия, для целей Национального банка, коммерческих банков, учреждений, организаций и других юридических и физических лиц;
4) участие представителей Министерства внутренних дел Республики Сербия, с использованием закрепленной техники, в обеспечении проведения спортивных мероприятий и других публичных мероприятий в соответствии с действующим законодательством, по просьбе физических и юридических лиц;
5) оказание услуг с применением вертолетов, обслуживаемых квалифицированным авиационным персоналом;
6) проведение поисковых мероприятий с целью обнаружения утерянного имущества, в том числе извлечение затонувших в водоемах предметов;
7) прокат кинозалов, спортивных сооружений, техническое обслуживание спортивного оборудования, услуги спортивного обучения для юридических и физических лиц и оформление методических пособий для выпускников тренинга;
8) судебная экспертиза в случаях, предусмотренных законодательством;
9) иные услуги в соответствии с требованиями закона и правилами, установленными министром внутренних дел Республики Сербия.
Обращает на себя внимание различие в подходе к вопросу об оказании услуг населению со стороны государственных органов в Российской Федерации и Республике Сербия. В Российской Федерации данный вопрос регулируется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»7. В соответствии со ст. 1 названного закона государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, - это результат деятельности по реализации функций данного органа, осуществляемой по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким образом, государственная услуга носит императивный характер для исполнения при обращении заявителя. Перечень государственных услуг является исчерпывающим, утвержден соответствующим
постановлением правительства8. Порядок и размер оплаты государственных услуг регламентированы законодательством.
В постановлении Правительства Республики Сербия от 18 июля 2019 г. № 110-7188/2019 «О видах услуг, предоставляемых Министерством внутренних дел, и суммах сборов за оказанные услуги» также перечислены услуги, которые оказывает Министерство внутренних дел, однако из текста нормативного акта нельзя сделать однозначный вывод о том, являются ли эти услуги обязательными для предоставления.
Еще один момент обращает на себя внимание. Статьей 3 указанного постановления установлено: «Если оказание услуг, перечисленных в статье 2 данного постановления, предоставляется по гуманитарным, медицинским, так и по другим причинам, которые способствуют повышению репутации Республики Сербия и Министерства внутренних дел, министр может решить, что эти услуги предоставляются без оплаты пошлины, по получению письменного заявления заявителя».
Таким образом, в постановлении Правительства Республики Сербия от 18 июля 2019 г. № 110-7188/2019 «О видах услуг, предоставляемых Министерством внутренних дел, и суммах сборов за оказанные услуги» допускается правовое усмотрение. Как справедливо отмечал в своем выступлении председатель Совета судей Российской Федерации В. В. Момотов, «усмотрение в бытовом понимании - это принятие решений на основе собственного мнения, личных представлений о благе и справедливости, добре и зле, о правильном и ошибочном»9. Дискреции
в правоприменительной деятельности являются обычной практикой многих государств. Вместе с тем необходимо отметить, что в условиях отсутствия административно-процедурного регулирования в сфере оказания некоторых государственных услуг правовые усмотрения могут способствовать нарушению законных прав граждан.
1 Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации : вопросы теории / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю. Н. Старилова. М. : NOTABENE, 2010. С. 3 (Ю. Н. Старилов).
2 См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
3 См.: URL: https://www.rosgvard.ru/
4 См.: URL: https://mup.vladars.net/
5 См.: Службени гласник РС, бр. 20 од 24, фебруа-ра 2015, 10 од 15, фебруара 2019.
6 См.: Службени гласник РС, бро] 51 од 19, ]ула 2019.
7 Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
8 См., например: Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание : постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 352.
9 URL: https://pro-sud-123.ru/tribune/sudeys-koe-usmotreme-blago-ili-zlo-vozmozhnost-üi-neobkhod-imost-v-kontekste-primeneniya-prava/
Воронежский государственный университет Матвеев С. П., доктор юридических наук, доцент кафедры административного и административного процессуального права
e-mail: ser35031333@yandex.ru
Voronezh State University
Matveev S. P., Doctor of Legal Sciences, Associate Professor of the Administrative and Administrative Procedural Law
e-mail: ser35031333@yandex.ru
