CC BY
29
нормативное правовое регулирование деятельности государственных субъектов охраны общественного порядка на массовых мероприятиях (по результатам исследования в период проведения XXIX всемирной зимней универсиады 2019 года в г. Красноярске)
Ольм Михаил Юрьевич,
адъюнкт кафедры административной деятельности ОВД Санкт-Петербургского университета МВД России E-mail: mikhail.olm@gmail.com
В статье рассматриваются вопросы нормативного правового регулирования охраны общественного порядка в период проведения массовых мероприятий органами исполнительной власти - органами внутренних дел и Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации, а также возникающие проблемы во взаимодействии и пути их разрешения
Отмечается ведущая роль органов внутренних дел как доминантного субъекта охраны общественного порядка на массовых мероприятиях, указывается на невозможность качественного выполнения возложенных на органы внутренних дел задач без панорамного анализа действующего законодательства. Уделено внимание роли системного взаимодействия всех субъектов охраны общественного порядка на массовых мероприятиях с учетом правоприменительной практики, отдельно исследована роль Росгвардии в обеспечении правопорядка на мероприятиях с массовым участием граждан. Автором рассматриваются индикаторы успешности выполнения возложенных задач на государственные субъекты охраны общественного порядка на массовых мероприятиях, приводятся результаты проведенного исследования (анкетирования) в период проведения XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года в г. Красноярске.
Ключевые слова. Охрана общественного порядка, массовые мероприятия, органы внутренних дел, Росгвардия, совершенствование нормативного правового регулирования.
S2
сэ см о см
<3
Нормативное правовое обеспечение деятельности субъектов охраны общественного порядка (ОП) в период проведения массовых мероприятий носит стратегический характер, обеспечивая нормальное функционирование властных институтов Российской Федерации (РФ) и жизнедеятельности граждан в перспективе. Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и ОП, борьбе с преступностью Конституция РФ в ст. 114 предписывает Правительству РФ, обязывая его решать задачи, связанные с правоохранительной деятельностью. В большей части эти задачи решают органы исполнительной власти. Безусловно, государственные субъекты обеспечения ОП обладают широким правовым инструментарием для такой деятельности, обладают методом принуждения [10, с. 47-48], исследователи признают их органами принудительного поддержания правового порядка [4, с. 11].
Государственная программа РФ, принятая Правительством РФ, определила векторы деятельности правоохранительных органов по обеспечению ОП и противодействие преступности до 2020 года (Госпрограмма)1. В качестве индикатора подпрограммы «Реализация полномочий в сфере внутренних дел» Госпрограммы, в которой ответственным исполнителем выступает Министерство внутренних дел РФ (МВД России), определен высокий процент правонарушений, совершаемых в общественных местах. Стратегия противодействия экстремизму в РФ до 2025 года, утвержденная Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-7532 (Стратегия), выделяет системную работу субъектов охраны ОП как основу политики государства по обеспечению безопасности граждан в местах массового пребывания. Работа исполнительных органов власти РФ в соответствии со Стратегией должна строиться во взаимодействии с муниципальными органами власти и организаторами массовых (публичных) мероприятий. Административно-правовое управление субъек-
1 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 345 (ред. от 28.03.2019) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.11.19.)
2 «Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года» (утв. Президентом РФ 28.11.2014 № Пр-2753) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 02.11.19.).
тами охраны ОП при этом носит ключевое значение.
Год от года политическая активность населения возрастает, запросы на культурное обогащение, свободу вероисповедания и спортивное развитие ставят новые задачи в деле регламентирования деятельности по обеспечению мероприятий с массовым участием граждан. Справедливо высказывается Ю.Е. Аврутин о государственной политике в сфере организационно-правового строительства МВД России, что на наш взгляд актуально и для выстраивания системы субъектов охраны ОП на массовых мероприятиях: идеально функционирующих властных институтов не существует, но необходимо формировать социально ориентированный вектор правотворческой и организационной государственной деятельности, направленный на достижение и реализацию этой системой общезначимых целей обеспечения правопорядка [1, с. 59].
По мнению А.Ф. Ноздрачева «В административно-правовом регулировании необходимо учитывать динамику и многообразие объектов и субъектов регулирования и в этих целях дифференцировать административно-правовые средства регулирования для достижения состояния упорядоченности отношений в соответствующих ситуациях» [9, с. 101]. Массовые мероприятия, на наш взгляд, являются одним из индикаторов успешности правового регулирования деятельности субъектов обеспечения ОП. Практически любое нарушение ОП, на которое субъекты охраны ОП отреагировали несвоевременно или в нарушение порядка административно-правового регулирования, через социальные сети и СМИ приобретает общественный резонанс. Вопреки предпринимаемым усилиям по поддержанию положительного имиджа правоохранителей [2, с. 422-426] такие сведения носят дискредитирующий характер роли государства в поддержании нормального ритма жизни граждан.
Правовыми основами охраны ОП на массовых мероприятий являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, межведомственные и ведомственные нормативные акты. Отечественный законодатель не дает однозначного ответа на вопрос, как следует понимать термин «массовое мероприятие». Часто правоприменители приходят к выводу о соотношении понятий «массовое мероприятие» и «публичное мероприятие» как общее и целое. Конкретные примеры выглядят следующим образом:
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»1 текстуально содержит в себе некоторые мероприятия с большим участием граждан:
собрания; встречи с гражданами; митинги; демонстрации; шествия; публичные дебаты и дискуссии. Законодатель отдельно приводит термин «массовые агитационные мероприятия».
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»2 все мероприятия общественно-политического характера (публичные мероприятия) в ст. 16 сводит к единому термину «массовые акции»;
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»3 разрешает массовое участие граждан в общественно-политических (публичных) мероприятиях любого формата, отдельно оговаривая «пикетирование» как мероприятие, которое может проводиться единолично или группой граждан.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»4 (ФЗ «О полиции») содержит в себе нормы относительно массовых мероприятий (в свете этого нормативного правового акта под массовыми мероприятиями следует понимать собрания, митинги, демонстрации, шествия и другие публичные мероприятия, а также спортивные, зрелищные и иные массовые мероприятия). ФЗ «О полиции» также содержит нормы, регламентирующие взаимодействие полиции (с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организаторами) и содействие полиции (оказывать содействие организаторам названных мероприятий по обеспечению безопасности граждан и охране ОП в местах их проведения исходя из требований российского законодательства).
Ссылаясь на правовые нормы, закрепленные ст. 4 ФЗ «О полиции», Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции»5 приводит понятия «публичное мероприятие» и «массовое мероприятие» как равнозначные, что может приводить к неточностям в правоприменительной практике.
Наибольшей регламентации в связи с проводимыми на территории РФ с 2014 года крупными международными соревнованиями, подверглись спортивно-массовые мероприятия. Последовательно был приняты нормативные акты:
Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской
1 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [Элек-
тронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.11.19.)
2 Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25.07.2002 № 114-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 03.11.19.)
3 Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19.06.2004 № 54-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 04.11.19.)
4 Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.11.19.)
5 Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 250 «Вопросы организации полиции» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.11.19.)
5 -о
сз
<
Федерации Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., проведения Кубка конфедераций FIFA 2017 г. и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1;
Указ Президента Российской Федерации от 7 июля 2016 г. № 324 «Об образовании межведомственного оперативного штаба по обеспечению безопасности в период проведения в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.»2; постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 353 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований»3.
Приведенные примеры в нормативном регулировании свидетельствуют об отсутствии системности в правовом обеспечении деятельности субъектов охраны ОП в период проведения массовых мероприятий. Субъекты охраны ОП из числа властных институтов, действуя в правовом поле с существенными пробелами, нуждаются в правовом обеспечении как своей непосредственной деятельности, так и во взаимодействии друг с другом. Традиционно основными государственными субъектами охраны ОП на массовых мероприятиях называют ОВД и Федеральную службу войск национальной гвардии РФ (Росгвардия).
Научное сообщество продолжает рассматривать органы внутренних дел (ОВД) как доминантный субъект охраны ОП, возлагая на органы внутренних дел (ОВД) основной груз обязанностей по обеспечению ОП [5, с. 23]. Наиболее широко права и обязанности ОВД как субъекта охраны ОП на массовых мероприятиях представлены в ФЗ «О полиции». Прописаны как основы взаимодействия с субъектами массовых мероприятий и субъектами охраны таких мероприятий, так и необходимость оказания содействия в их проведении.
Проведенные исследования (анкетирование) в период проведения XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года в г. Красноярске (Универсиада) среди субъектов охраны ОП способствуют выявлению проблемных моментов в правовом регулировании деятельности ОВД на массовых ме-
1 Федеральный закон «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 07.06.2013 № 108-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС Консуль-тантПлюс (дата обращения 01.11.19.)
2 Указ Президента РФ от 07.07.2016 № 324 «Об образовании межведомственного оперативного штаба по обеспечению безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года» (вместе с «Положением о межведомственном оперативном штабе по обеспечению безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года») [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (да— та обращения 01.11.19.)
2 3 Постановление Правительства РФ от 18.04.2014 № 353 о «Об утверждении Правил обеспечения безопасности при == проведении официальных спортивных соревнований» [Элек-см тронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения z 01.11.19.).
роприятиях. Универсиада - второе по значимости спортивное событие международного уровня, проводимое раз в два года среди студенчества. Из опрошенных 93 респондентов из числа субъектов обеспечения ОП (сотрудников ОВД, сотрудников частных охранных организаций, контроллеров-распорядителей) 35 являлись сотрудниками ОВД. Анкетирование проводилось на основе анонимности, на площадках Универсиады с пропускной способностью свыше 2500 чел., в период отдыха сотрудников ОВД.
Опрошенные респонденты по возрастному составу относились к группам «от 26 до 45 лет» -16 чел. (45.71%), «от 46 до 60 лет» - 19 чел., (54.29%), по гендерному составу все опрошенные сотрудники ОВД были мужского пола, с высшим образованием. В качестве места проживания все опрошенные респонденты указали Красноярский край, стаж деятельности в охране ОП - «от 1 года до 5 лет» - 6 чел.(17.14%), «более 10 лет» -29 чел. (82.86%). Ключевыми в проведенном исследовании являются ответы на предложенные вопросы о нормативном правовом регулировании деятельности субъектов ОП на массовых мероприятиях: Считают необходимым закрепления понятия «общественное место» в федеральном законодательстве - «да» - 30 чел.(85.71%), «нет» -5 чел. (14.29%); Считают необходимым закрепления понятия «массовое мероприятие» в федеральном законодательстве - «да» - 31 чел. (88.57%), «нет» 4 чел. (11.43%); Считают недостаточным количество существующих субъектов охраны ОП (государственных и муниципальных органов власти, общественных организаций) - «да» - 17 чел. (48.57%), «нет» - 18 чел. (51.43%). Приведенные результаты опроса свидетельствуют о сложностях в правоприменительной практике сотрудников ОВД в связи с отсутствием закрепления терминов «общественное место», «массовые мероприятия» на федеральном уровне законодательства. Мнения относительно достаточности количества существующих на момент опроса субъектов ОП разделилось практически поровну, что свидетельствует об отсутствии единого подхода по этому вопросу среди респондентов.
В качестве объекта, дополнительно нуждающегося в административно-правовом регулировании, сотрудники ОВД выделили массовые мероприятия на открытых территориях, изначально не приспособленных для проведения массовых мероприятий (поля, заброшенные территории промышленного назначения) - 23 чел. (65.71%). Считают пробелом в законодательстве «отсутствие единого координационного органа, осуществляющего на правовой основе взаимодействие субъектов в охране» - 21 чел. (60%). Интерес представляет мнение сотрудников ОВД о возложении координационных функций по охране ОП на существующие органы государственной или муниципальной власти (МВД России - 15 чел. (42.86%), Росгвардия - 14 чел. (40%), органы местного самоуправления - 6 чел. (17.14%)).
В качестве предложений в свободной форме по оптимизации нормативного правового регулирования на массовых мероприятиях респонденты из числа сотрудников ОВД выдвигали: введение ответственности для субъектов профилактики правонарушений на массовых мероприятиях, дополнительное обучение сотрудников ОВД специфике деятельности на массовых мероприятиях,
Как негативные факторы, влияющие на обеспечение ОП на массовых мероприятиях респонденты обозначали: отсутствие единоначалия, единого подхода в организации массовых мероприятий и недостаточно разработанное правовое регламентирование взаимодействия; необходимость большего применения технических средств контроля на массовых мероприятиях; четкое разграничение целей и задач каждого субъекта ОП на массовых мероприятиях, искажение целей и задач при передаче информации по вертикали управления; законодательное закрепление обязанности организаторов массового мероприятия по организации охраны ОП.
Еще одним значимым субъектом по обеспечению ОП на массовых мероприятиях является Росгвардия, созданная 5 апреля 2016 года по Указу Президента РФ № 1571. Обеспечение ОП в период проведения массовых мероприятий - одна из главных задач Росгвардии, которая должна выполняться совместно с полицией, народной дружиной, казачеством, частными охранными организациями и другими субъектами обеспечения ОП. На расширенном заседании итоговой коллегии Росгвардии 5 декабря 2018 года в г. Москве директор Росгвардии Виктор Золотов отметил необходимость полноценного участия войск в обеспечении крупномасштабных общественно-политических и спортивных мероприятий2.
А.А. Тищенко отмечал высокое значение Росгвардии в деле охраны ОП, указывая на этот орган исполнительной власти РФ как важный элемент в системе безопасности общества и государства [11, с. 161]. Как недостаток в нормативном правовом регулировании исследователями часто выделяется несовершенство взаимодействия ОВД и Росгвардии. Необходимость применения передового опыта, новых подходов к совместной работе Росгвардии с ОВД [6, с. 5] определяется основой для качественного улучшения их взаимодействия. Для повышения эффективности деятельности Росгвардии во время охраны ОП предлагается наладить между различными ведомствами механизм координации [8, с. 50] и четко разграничить полномочия полиции и Росгвардии, так как
1 Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» [Электронный ресурс] [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.11.19.)
2 Генерал армии Виктор Золотов провел расширенное заседание итоговой коллегии Росгвардии [Электронный ресурс] // Оф. сайт Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации. URL: https://rosgvard.ru/RU/news/ artide/general-armii-viktor-zolotov-provel-rasshirennoe-zasedanie-itogovoj-kollegii-rosgvardii
они часто дублируют друг друга [7, с. 51]. Исследователи приходят к выводу, что формирование Росгвардии как самостоятельного федерального органа исполнительной власти продолжается, ее деятельность нуждается в оптимизации и систематизации [3, с. 127].
В заключении можно сделать ряд выводов. Деятельность субъектов по охране ОП из числа органов исполнительной власти, по нашему мнению, нуждается в совершенствовании по двум основным направлениям:
- закрепление в нормативном правовом акте федерального уровня дефиниций, имеющих ключевое значение для охраны общественного порядка на массовых мероприятиях;
- выработка единого подхода к координации действий государственных субъектов охраны ОП в частности и всех субъектов охраны ОП в целом на массовых мероприятиях, с учетом действующего нормативного правового регламентирования и наработанного положительного опыта взаимодействия.
Литература
1. Аврутин Ю.Е. Перспективы формирования государственной политики в сфере организационно-правового строительства системы МВД России // Вестник Воронежского государственного университета: Серия «Право». - 2016. - № 3. - С. 58-73.
2. Алпатова О. Б., Милюкова Ю.Д. Формирование позитивного имиджа сотрудника полиции посредством проведения военно-спортивных мероприятий с учащейся молодежью // Профессиональное образование сотрудников органов внутренних дел. Педагогика и психология служебной деятельности: состояние и перспективы: сб. науч. тр. II Междунар. конф. имени В.Я. Кикотя (Москва, 6-7 июня 2018 г.). М. -2018. - С. 422-426.
3. Аникин С. Б., Агафонова Н.Ю., Воробьева Д.С. Вопросы правового регулирования деятельности Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации // Вестник СГЮА. - 2017. - № 6 (119). - С. 122128.
4. Ардашкин В. Д. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. - 1988. - № 1. -С. 11-16.
5. Занина Т.М. Место и роль ОВД в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии. -2015. - № 1-1. - С. 18-23.
6. Крупинин В.А. Особенности взаимодействия территориальных органов МВД России с ВНГ РФ при выполнении задач по охране общественного порядка [Электронный ресурс] // Научно-практический электронный журнал Аллея Науки. - 2018. - № 5 (21). -
5 -а
сз
<
URL: https://www.alley-science.ru/domains_data/ files/4776May20183/ дата обращения: 11.11.19).
7. Майдыков А.Ф. Актуальные вопросы организации взаимодействия территориальных органов МВД России с подразделениями (органами) войск национальной гвардии Российской Федерации в особых условиях // Труды Академии управления МВД России. - 2017. - № 1 (41). -С. 59-62.
8. Майоров В. И. О роли Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации в обеспечении общественного порядка// Вестник Уральского юридического института МВД России. - 2018. № 1. - С. 48-51.
9. Ноздрачев А.Ф. Современное содержание понятия «административно-правовой режим» // Журнал российского права. - 2017. - № 2 (242). - С. 98-110.
10. Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М.: Наука. - 1991. - 208 с.
11. Тищенко А.А. Особенности правового положения войск национальной гвардии Российской Федерации // Материалы конф. ГНИИ «Нацразвитие». - Ноябрь 2017: Сб.избр.ст. -2017. - С. 156-161.
normative legal regulation of activities of the state entities protecting public order at public events (according to the results of the study conducted during the xxix world winter universiade 2019 in Krasnoyarsk)
Olm M.Y.
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
The article is dedicated to the issues of normative legal regulation of the protection of public order during public events carried out by the executive authorities, i.e. the internal affairs bodies and the Federal National Guard Service of the Russian Federation, as well as to the emerging problems of interaction and ways of their solution. The leading role of the internal affairs bodies as a dominant entity of public order protection at public events is noted; the impossibility of a high-quality fulfillment of the tasks assigned to the internal affairs bodies without a panoramic analysis of the current legislation is indicated. Attention is paid to the role of systemic interaction of all entities of public order protection at public events taking into account law enforcement practice. The role of the Russian Guard in ensuring law and order at events with large-scale involvement of citizens is separately investigated. The author reviews the indicators of success in fulfilling the tasks assigned to the state entities of public or-
der protection at public events and provides the results of the study (questionnaire) conducted during the XXIX World winter universiade 2019 in Krasnoyarsk.
Keywords: public order protection, public events, internal affairs bodies, the Russian Guard, improvement of normative legal regulation.
References
1. Avrutin Yu.E. Prospects for the formation of state policy in the field of organizational and legal construction of the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia // Bulletin of the Voronezh State University: Series "Law". - 2016. - No. 3. - P. 58-73.
2. Alpatova O. B., Milyukova Yu.D. Formation of a positive image of a police officer through military-sporting events with studying youth // Vocational education of employees of internal affairs bodies. Pedagogy and psychology of performance: state and prospects: Sat. scientific tr II International conf. named after V. Ya. Kikot (Moscow, June 6-7, 2018). M. - 2018. - P. 422426.
3. Anikin S. B., Agafonova N. Yu., Vorobeva D.S. Issues of legal regulation of the activities of the Federal Service of the National Guard Troops of the Russian Federation // Bulletin of the SS-LA. - 2017. - No. 6 (119). - P. 122-128.
4. Ardashkin V.D. To the theory of law enforcement mechanism // Jurisprudence. - 1988. - No. 1. - P. 11-16.
5. Zanina T.M. The place and role of the Department of Internal Affairs in ensuring public order and public safety // Public Security, Law and Order in the 3rd Millennium. - 2015. - No. 1-1. -P. 18-23.
6. Krupinin V.A. Features of the interaction of the territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia with the VNG of the Russian Federation in fulfilling tasks to protect public order [Electronic resource] // Scientific and Practical Electronic Journal Alley of Science. - 2018. - No. 5 (21). - URL: https://www. alley-science.ru/domains_data/files/4776May20183/ date of access: 11.11.19).
7. Maidikov A. F. Actual issues of the organization of interaction between territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia and units (bodies) of the troops of the national guard of the Russian Federation in special conditions // Transactions of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2017. - No. 1 (41). - P. 59-62.
8. Mayorov V.I. On the role of the Federal Service of the National Guard of the Russian Federation in ensuring public order // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2018. No. 1. - P. 48-51.
9. Nozdrachev A.F. The modern content of the concept of "administrative-legal regime" // Journal of Russian Law. -2017. - No. 2 (242). - P. 98-110.
10. Petrukhin I.L. Justice: the time of reform. M.: Science. - 1991. -208 p.
11. Tishchenko A.A. Features of the legal status of the troops of the national guard of the Russian Federation // Materials conf. GNII "National Development". - November 2017: Sat. - 2017. -P. 156-161.
СЧ CM
