CC BY
258НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. КОДЕКС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИНДИКАТОР ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ОСОБОМ ПОРЯДКЕ Стародымов А.С.
Стародымов Андрей Сергеевич - магистрант, кафедра гражданско-правовых дисциплин, факультет подготовки
специалистов для судебной системы, Российский государственный университет правосудия, г. Воронеж
Аннотация: в настоящей статье анализируется нормативно-правовое регулирование административного судопроизводства, изложены основные нормативно-правовые акты, регулирующие судопроизводство в этой области, освещено мнение некоторых ученых по рассматриваемому вопросу, а также рассмотрены достоинства и недостатки КАС РФ как законодательного акта, новшества, появившиеся в правоприменительной практике с принятием КАС РФ в 2015 году.
Ключевые слова: административное судопроизводство, КАС РФ, федеральные законы, подзаконные акты, регулирование административного судопроизводства в РФ.
Административное судопроизводство характеризуется как специфический вид осуществления судебной власти, который регулируется Кодексом административного судопроизводства, а также нормами ГПК. В современных реалиях практического действия административного судопроизводства особую роль должно играть его нормативно -правовое регулирование, поскольку от качества такого регулирования зависит напрямую правильность и своевременность рассмотрения споров, возникающих между гражданами, организациями и иными лицами с государственными органами в лице органов исполнительной власти. Правильное регулирование административного судопроизводства позволит подчеркнуть специфический характер осуществления судебной власти и иные значимые особенности. Так как процесс развития нормативно-правового регулирования административного судопроизводства на современном этапе в контексте нового направления, связанного с введением в действие КАС РФ, находится на начальной стадии, важно обратить внимание на этот вопрос отдельно и выявить при этом роль КАС РФ.
Нормативно-правовые основы административного судопроизводства отличается сложным дифференцированным характером, что, впрочем, характерно для всех других видов судопроизводств и правового регулирования всевозможных институтов, имеющих международную правовую основу, национальную, региональную и т.д.
Несмотря на внесенные в 2020 г. в Конституцию РФ изменения, уровень международного регулирования продолжает играть важную роль в стране, что затрагивает в том числе и административное судопроизводство.
Признанные на международном уровне стандарты в сфере судопроизводства, то есть нормы, принципы, правила, рекомендации, могут быть обнаружены в большом количестве документов, международных договоров РФ. Действующие на данном этапе документы могут обладать для России обязательным и необязательным характером. В частности, согласно ст. 15 Конституции РФ, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Международный пакт о гражданских и политических правах подлежат обязательному применению. Но в 2020 г. конституционный закон был дополнен нормой, при действии которой эти правила меняются: «не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации». Эти положения получили свое развитие в том числе и в КАС РФ: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора. Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом». Эта оговорка не исключает обязательного характера действия отдельных международных договоров, но позволяет пренебрегать положениями ст. 15 Конституции РФ при соответствующих обстоятельствах.
Существует также группа международных актов в сфере административного судопроизводства, которые обязательным характером не обладают в принципе, хотя процесс по их имплементации может идти на добровольных началах или в последующем они все же приобретут обязательный характер.
Одним из главных международных актов, закладывающих основы для построения в стране качественного нормативно-правового регулирования, является Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., так как этим документом закреплен механизм международного контроля при обеспечении защиты прав человека и основных свобод. Например, в ст. 6 Конвенции отражено, что каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Данное право является основополагающим, но оно обеспечено рядом дополнительных гарантий: право на доступ к суду, гласность судебного разбирательства и ряд др. В ст. 13 Конвенции закреплено, что каждый, чьи
права и свободы нарушаются, имеет право на эффективный способ правовой защиты в соответствующем национальном органе несмотря на то, что нарушение осуществляется официальными лицами.
Если обобщить стандарты административного судопроизводства, которые получают свое отражение в Конвенции 1950 г., они могут выглядеть следующим образом: право на рассмотрение дела судом; независимость и непредвзятость суда, гласность, публичность и справедливость разбирательства; разумный срок производства, равенство всех перед законом и судом и т.д.
Безусловно, в тех или иных частях административное производство урегулировано рядом других международных документов, соглашений, договоров. На их основе в том числе сегодня идет процесс по развитию нормативно-правового регулирования административного судопроизводства в России. Но основу правового регулирования административного судопроизводства на национальном уровне составляет Конституция РФ.
В правовой системе страны Конституция РФ занимает уже традиционно место основного источника права. Фактически это подтверждается такими свойствами конституционного закона: высшая юридическая сила, верховенство, прямое действие и др. Примечательно, что именно в отношении административного и административного процессуального права сохраняет дискуссия в части главенствующей роли Конституции РФ в определении нормативно-правовых основ. Например, О.Н. Ордина отмечает следующее: «... нормативный правовой акт может претендовать на статус источника административного права, если он содержит административно-правовые нормы или отдельные нормативные предписания, входящие в их состав. А возможность распространения конституционных положений на сферу административного права не делает эти положения административно-правовыми; они сохраняют конституционно-правовое содержание и свою отраслевую принадлежность». Эта позиция другими авторами была спроецирована и на административный процесс. Но с такой же долей условности данная позиция может быть распространена и на другие отрасли права, что вряд ли можно считать оправданным, так как конституционный уровень регулирования отличается своей характерной спецификой, и, очевидно, что в Конституции РФ не должен быть определен порядок производства по административному делу, как и множество других вопросов.
Конституция РФ определяет в первую очередь основы правосудия в стране: «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.». Как видно из данной конституционной нормы, административное судопроизводство уже на конституционном уровне выделено в самостоятельный вид судопроизводства, что на уровне федерального законодательства с точки зрения выделения самостоятельного нормативно-правового регулирования долгое время не воспринималось. Уже только названная норма позволяет рассматривать Конституцию РФ как
основу для построения системы источников административного судопроизводства. Ряд иных конституционных норм также определяет принципиально важные основы административного судопроизводства в стране: общие и процессуальные гарантии (ст. ст. 45-54 Конституции РФ). Судебный административный процесс, безусловно, должен строиться на этих базовых конституционно-правовых гарантиях прав личности.
Внесение изменений в ст. 79 Конституции РФ породило ситуацию, в условиях которой требуется внесение изменений в КАС РФ, как главный источник правового регулирования административного судопроизводства. Д.Д. Рожкова, например, одним из недостатков при такой редакции ст. 79 Конституции РФ называет то, что административно-процессуальное законодательство не было исключено из предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации [1, с. 35]. Это более чем оправданная позиция, так как процессуальное законодательство относится к предмету ведения РФ, поэтому к предмету совместного ведения оно относится не может. Субъекты Федерации, очевидно, что не могут иметь собственного административно -процессуального законодательства. Данная проблема и некоторые другие позволяют предполагать, что развитие конституционного регулирования административного судопроизводства должно быть продолжено.
Несмотря на наличие нескольких принципиальных недостатков в конституционных нормах, к настоящему моменту можно констатировать, что на конституционном уровне административное судопроизводство является самостоятельным видом судопроизводства. Во-первых, оно выделено таким в ст. 118 Конституции РФ. Кроме того, ст. 126 Конституции РФ получила дополнение, согласно которому Верховный Суд РФ осуществляет судебную власть посредством, в том числе административного судопроизводства и осуществляет судебный надзор за деятельностью иных судов.
Так как административное судопроизводство прямо связано с осуществлением правосудия по определенным категориям дел, что предполагает его осуществление в пределах функционирования судебной системы, очевидно, что за конституционном уровнем правового регулирования следует уровень федеральных конституционных законов. Речь идет о таких источниках, как: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 № 1 -ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и др. [2, с. 898]. Это базовые элементы и для других видов судопроизводств, заслуживающие как источники анализа в пределах самостоятельных исследований. Но представленный перечень составлен в первую очередь на основе ст. 2 КАС РФ, где законодателем перечислены федеральные конституционные законы, которые определяют порядок осуществления административного судопроизводства. Поэтому в его структуре, особенно после изменений, внесенных в ст. 129 Конституции РФ, к себе привлекает внимание одно важное обстоятельство. Так как административное судопроизводство предполагает «...рассмотрение и разрешение Верховным Судом Российской
Федерации.», достаточно противоречивым видится отсутствие в ст. 2 КАС РФ Федерального конституционного закона от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» [3, с.550]. Вовлеченность Верховного Суда РФ в административное судопроизводство очевидна, а закон, который определяет правовое положение этого суда, просто не может быть не вовлечен в законодательство об административном судопроизводстве.
Следующий уровень нормативно-правового регулирования административного судопроизводства - федеральные законы. Данный уровень, можно безоговорочно утверждать, что по объему и содержанию является главным с точки зрения определения нормативно-правовых основ рассматриваемого вида судопроизводства.
КАС РФ в 2015 г. заложил основы осуществления административного судопроизводства, раскрыв такие вопросы: общие положения об административном судопроизводстве (предмет, задачи, принципы); подведомственность и подсудность дел; состав суда; круг лиц, участвующих в деле; вопросы о доказательствах и доказывании; процессуальные сроки; меры процессуального принуждения; порядок судебного разбирательства и многое др. За теми исключениями, которые характерны для особенностей, собственно, административного судопроизводства, такая модель правового регулирования КАС РФ схожа с моделью регулирования иных видов судопроизводств в других процессуальных кодексах.
По действующему КАС РФ одна из сторон в административном деле -«административный истец». Ранее в правоприменительной практике данный термин подменялся словом «заявитель». Для обращения с иском в суд характерно возникновение специфического процессуального управленческого отношения, где субъекты противостоят друг другу как равные стороны - гражданин - истец - должностное лицо - ответчик.
Административный иск не может быть подан в произвольной форме. Он должен соответствовать требованиям, предъявляемым КАС РФ. А именно, «административное исковое заявление подается в суд в письменной форме в разборчивом виде и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у последнего полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд».
Основы процессуально-правового статуса административного истца заложены в непосредственно в ст. 38 КАС РФ. Еще один положительный момент - это наличие в данном законе легального определения понятия, как и указания на систему тех субъектов, которые могут быть административными истцами. Законодатель предлагает такое определение понятия «административный истец»: «Под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган,
осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций».
Кроме того, существует ряд проблем правоприменения КАС РФ на практике. К примеру, изначально административные дела рассматривались по правилам Гражданского кодекса РФ и Арбитражного кодекса РФ, что создавало массу проблем по причине недостатка правовых норм.
На мой взгляд основная идея создания КАС РФ состояла в том, чтобы установить специальные правила рассмотрения дел с участием публичных субъектов. Для определения роли данного законодательного акта нужно понять основные целевые направления его реализации, к которым относятся:
- повышение уровня эффективности ведения административных процедур;
- организация устойчивой правовой защиты для граждан;
- увеличение скорости ведения судебных процедур;
- обеспечение реализации принципов судопроизводства с учетом специфики административного судопроизводства.
В настоящее время в научном сообществе высказываются авторитетные мнения по поводу достоинств и недостатков КАС РФ. Следует согласиться со специалистами, отмечающими, что административное законодательство несовершенно и требует доработки.
Одной из главных проблем административного судопроизводства является институт представительства. Регулирование этих отношений отличается несогласованностью. В соответствии с последними изменениями в КАС РФ представители участников спора в административном производстве должны иметь высшее юридическое образование. Большинство представителей юридической науки склоняются к мнению, что данные требования к представителям влекут нарушение процессуальных гарантий права участников процесса на судебную защиту и ставят их в неравное положение в зависимости от категории административного дела.
По моему мнению КАС РФ несмотря на свои преимущества имеет некоторые недостатки. К недостаткам можно отнести недостаточно верное регулирование института представительства в административном процессе, а также неполное определение статуса органа исполнительной власти в административном процессе, например, является ли участвующее лицо в административном процессе должностным или публичным лицом. В связи с указанными недостатками возникают многочисленные проблемы и недопонимания при осуществлении судебной власти.
Считаю, что необходимо внести изменения в КАС РФ, которые урегулировали и исключили бы из практики правоприменения перечисленные проблемы.
Список литературы
1. Рожкова Д.Д. Конституция Российской Федерации в системе источников судебного административно-процессуального права // Административное и муниципальное право, 2020. № 6. С. 35.
2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 08.12.2020) «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1; Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ (ред. от 08.12.2020) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011. № 7. Ст. 898.
3. Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 № 3-ФКЗ (ред. от 02.08.2019) «О Верховном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014. № 6. Ст. 550.
