CC BY
299УДК 347
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО
© Александр Николаевич ЕРМАКОВ
Саратовская государственная юридическая академия, г. Саратов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса, e-mail: [email protected] © Иветта Юрьевна ЗАХАРЬЯЩЕВА Саратовская государственная юридическая академия, г. Саратов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры арбитражного процесса, e-mail: [email protected]
Рассмотрены вопросы систематизации законодательства, регламентирующего судопроизводство в арбитражных судах и судах общей юрисдикции по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений. Обоснован тезис о том, что административное судопроизводство представляет собой форму реализации судебной власти по рассмотрению и разрешению арбитражными судами и судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений. При этом выделяются две разновидности административного судопроизводства: по делам об административных правонарушениях, а также по делам в связи с проверкой законности актов субъектов публичной власти. Именно правовая природа споров в сфере публичного управления, а также традиционная система критериев разграничения подведомственности дел различным системам судебных органов должны лежать в основе систематизации законодательства, регулирующего административное судопроизводство. Сделан вывод, что специальную нормативную базу осуществления правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений, должны составлять Кодекс административного судопроизводства РФ, определяющий порядок рассмотрения и разрешения дел судами общей юрисдикции, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, определяющий порядок рассмотрения и разрешения дел арбитражными судами, а также Кодекс РФ об административных правонарушениях, специальные нормы которого подлежат применению судами в части, не урегулированной КАС РФ И АПК РФ.
Ключевые слова: административное судопроизводство; арбитражный процесс; систематизация законодательства.
Согласно ст. 45 Конституции РФ, государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантирована. Ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, определяя, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Гарантированная каждому и являющаяся обязанностью государства защита прав и свобод человека и гражданина, в т. ч. судебная защита, право на которую относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод, не может быть признана действенной, если вынесенный в целях восстановления нарушенных прав судебный акт
или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется [1].
По справедливому замечанию М.И. Бай-тина, Конституция РФ провозгласила и гарантирует защиту прав личности как магистральный путь развития современной России, где важнейшим гарантом прав и свобод личности, как это и положено в правовом государстве, призван быть суд [2, с. 339-340]. Общественные отношения наиболее полно регулируются тогда, когда механизм правового регулирования достигает максимально эффективного уровня защищенности всех сфер жизнедеятельности личности, общества и государства. В этом аспекте речь должна идти о качестве современного законодательства, т. к. законодателю необходимо адекватно довести свою волю до населения и правоприменителей [3].
Одним из актуальных направлений развития современного российского законодательства является правовое регулирование рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
В соответствии с конституционными нормами судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ). Административное судопроизводство в пределах своей компетенции вправе осуществлять Верховный суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом процессуальный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, отличается в зависимости от того, каким именно звеном судебной системы рассматривается административный спор - судом общей юрисдикции, арбитражным судом или Верховным судом РФ.
Прежде всего отметим позитивный эффект унификации современного нормативного правового регулирования порядка рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) [4] стало еще одним шагом к единообразию толкования правовых терминов, поскольку КАС РФ вслед за Конституцией РФ и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (АПК РФ) [5] прямо оперирует термином «административное судопроизводство».
Унификация правовых норм, на наш взгляд, отразила на законодательном уровне толкование норм Основного закона Конституционным судом РФ, который указал, что судопроизводство по делам об административных правонарушениях должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом [6].
Из содержания ст. 1 КАС РФ следует, что административное судопроизводство необходимо рассматривать как рассмотрение и разрешение Верховным судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав
и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. При этом юрисдикция КАС РФ не распространяется на судопроизводство в арбитражных судах и на судопроизводство в судах общей юрисдикции по делам об административных правонарушениях и об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 1 КАС РФ).
Системный анализ норм законодательства, регламентирующего порядок осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции, позволяет выделить основные формально-юридические источники правового регулирования по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Так, к специальным источникам административного судопроизводства в судах общей юрисдикции (помимо общего основополагающего источника - Конституции РФ) следует относить:
- КАС РФ, применяемый судами при рассмотрении и разрешении административных дел, перечень которых представлен в ст. 1 КАС РФ;
- Гражданский процессуальный кодекс РФ [7], применяемый в отдельных случаях к правоотношениям, не регламентированным КАС РФ;
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [8], применяемый судами при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из административных правонарушений.
Перечень источников, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения аналогичных дел арбитражными судами, не идентичен приведенному выше. Это объясняется прежде всего спецификой правового режима предпринимательской деятельности, которая, по мнению С.Ж. Соловых, проецируется на порядок разрешения экономических споров, отличный от судопроизводства в судах общей юрисдикции [9].
Согласно ст. 1 АПК РФ, правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется арбитражными путем разрешения экономиче-
ских споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными законами по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах. При этом дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются арбитражными судами по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в разделе III АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом (ст. 189 АПК РФ).
Таким образом, административное судопроизводство по экономическим спорам и иным делам, возникающим в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, базируется на следующих специальных источниках: АПК РФ и КоАП РФ.
При этом важно иметь в виду тот факт, что при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, если рассмотрение таких дел отнесено к подведомственности арбитражных судов, нормы КоАП РФ применяются арбитражными судами не изолированно, а в совокупности с нормами гл. 25 АПК РФ. В этом случае нормы КоАП РФ и гл. 25 АПК РФ выступают в качестве специальных процессуальных норм в сравнении с общими правилами искового производства, предусмотренными АПК РФ.
Такова в настоящее время лексико-грамматическая и формально-юридическая конструкция правовой регламентации административного судопроизводства в современной России. Как видно, обывателю, не сведущему в вопросах юриспруденции, достаточно сложно разобраться в хитросплетениях правового регулирования административного судопроизводства и определить, каким нормативным правовым актом следует руководствоваться при обращении в тот или иной суд.
Доступность судебной защиты, как верно отмечает И.Б. Михайловская, определяется характером правового регулирования не только порядка обращения в суд, но и всей процедуры рассмотрения дел, а также организационно-техническими факторами, которые влияют на реальную возможность ис-
пользования права на судебную защиту [10, с. 47-48]. Доступность правосудия включает в себя и четкое понимание того, каким нормативным правовым актом следует руководствоваться заинтересованному лицу при обращении в суд и при рассмотрении дела судом по существу, ведь в правовом государстве «закон должен устанавливать максимально понятную и эффективную процедуру судебной защиты» [11].
В сложной формально-юридической конструкции нормативного правового регулирования административного судопроизводства, на наш взгляд, вряд ли можно говорить о доступности правосудия1 (ст. 2 АПК РФ и ст. 3 КАС РФ) как существенной гарантии защиты прав и законных интересов.
Поясняя ниже предлагаемую нами систематизацию норм законодательства, регламентирующего порядок осуществления административного судопроизводства, обратимся к толкованию отдельных норм законодательства. Так, в Постановлении Конституционного суда РФ от 28 мая 1999 г. было определено, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами) [12]. В этой связи следует согласиться с мнением Д. Бахраха, что Конституционный суд РФ различает два вида административного судопроизводства: по делам об административных правонарушениях и в связи с проверкой законности актов субъектов публичной власти, в связи с чем можно говорить о существовании админист-ративно-деликтного и административно-тяжебного судопроизводств как разновидностей административного судопроизводства [13, с. 10-11].
Разделяя позицию о том, что производство по делам об административных правонарушениях есть вид (разновидность) адми-
1 Отметим, что ГПК РФ в качестве задач судопро-изводств не определяет «доступность правосудия», в связи с чем нами приводится ссылка на соответствующие статьи АПК РФ и КАС РФ.
нистративного судопроизводства, возникает вопрос: есть ли необходимость выносить процессуальный регламент рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях за рамки «классического» правового регулирования, основу которого в настоящее время составляют два закона -КАС РФ и АПК РФ?
По нашему мнению, нормативное правовое регулирование административного судопроизводства (именно как формы осуществления судебной власти судами общей юрисдикции и арбитражными судами) должно быть сведено к двум нормативным процессуальным константам - КАС РФ и АПК РФ. В основе применения того или иного нормативного правового акта следует оставить критерий разграничения подведомственности споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Предлагаемое нами направление систематизации законодательства, регулирующего порядок осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции, должно быть проведено по аналогии с арбитражным процессуальным законодательством.
Так, правила судопроизводства по делам об административных и иных публичных правоотношениях в судах общей юрисдикции должны быть сконцентрированы исключительно в нормах КАС РФ, включая производство по делам об административных правонарушениях. В этом случае систематизация должна быть проведена путем изменения и дополнения КАС РФ, а именно путем исключения из ст. 1 КАС РФ ч. 5 и включения в ч. 2 этой же статьи КАС РФ нормы следующего содержания «об административных правонарушениях, а также об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ». Кроме того, КАС РФ по аналогии с главой 25 АПК РФ необходимо дополнить соответствующей главой, регламентирующей порядок судопроизводства по делам об административных правонарушениях.
Такая унификация правового регулирования позволит говорить о доступности правосудия посредством сосредоточения процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения дел судами общей юрисдикции в
рамках единого нормативного правового акта - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (при сохранении правил применения специальных норм КоАП РФ по делам об административных правонарушениях).
Подводя итоги заявленной нами проблематики, можно прийти к следующим выводам.
Административное судопроизводство как вид судопроизводства, предусмотренный ст. 118 Конституции РФ, осуществляется судами общей юрисдикции, Верховным судом РФ и арбитражными судами.
Административное судопроизводство представляет собой процессуальную форму рассмотрения и разрешения судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в т. ч. дел об административных правонарушениях. В сфере предпринимательской и иной экономической деятельности административное судопроизводство осуществляется арбитражными судами, подведомственность дел которым определяется ст. 29 АПК РФ.
Систематизация законодательства, регламентирующего порядок осуществления административного судопроизводства, должна сводиться к следующему:
- порядок рассмотрения и разрешения дел административного судопроизводства (включая дела об административных правонарушениях) судами общей юрисдикции должен определяться исключительно нормами КАС РФ;
- порядок рассмотрения и разрешения дел административного судопроизводства арбитражными судами определяется нормами АПК РФ;
- дела об административных правонарушениях должны рассматриваться судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам КАС РФ и АПК РФ соответственно с особенностями, установленными КоАП РФ.
1. По делу о проверке конституционности положений ст. 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», п. 1 и 2 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах РФ», ч. первой и четвертой ст. 11, п. 4 ч. 4 ст. 392 Гражданского процессуального кодекса РФ, ч. 1 и 4 ст. 13, п. 4 ч. 3 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ, ч. 1 и 4 ст. 15, п. 4 ч. 1 ст. 350 Кодекса административного судопроизводства РФ и п. 2 ч. 4 ст. 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного суда РФ от 14.07.2015 г. № 21-П // Собрание законодательства РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.
2. Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001.
3. Мамедов Э.Ф. Правовые термины, дефинитивные нормы в механизме правового регулирования как средства обеспечения правовой безопасности закона // Право и безопасность. 2011. № 3-4 (40-41).
4. Кодекс административного судопроизводства РФ от 8.03.2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 29.06.2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
5. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 29.06.2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
6. По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого ст. 6 и абзаца второго части первой ст. 7 Закона Российской Федерации от 18.06.1993 г. «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан: постановление Конституционного суда РФ от 12.05.1998 г. № 14-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.
7. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 13.07.2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
8. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 13.07.2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
9. Соловых С.Ж. Некоторые аспекты соотношения понятий «административное судопроизводство» и «арбитражное судопроизводство» // Юрист. 2013. № 9.
10. Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. (автор главы - И.Б. Михайловская).
11. Караманукян Д.Т. Административная юстиция США: монография. Омск, 2014.
12. По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибу-лина и В.И. Ткачука: постановление Конституционного суда РФ от 28.05.1999 г. № 9-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 23. Ст. 2890.
13. Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2.
1. Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniy st. 1 Federal'nogo zakona "O ratifikatsii Konventsii o zashchite prav cheloveka i osnovnykh svobod i Protokolov k ney", p. 1 i 2 st. 32 Federal'nogo zakona "O mezhdunarodnykh dogovorakh RF", ch. pervoy i chetvertoy st. 11, p. 4 ch. 4 st. 392 Grazhdanskogo protsessual'nogo kodeksa RF, ch. 1 i 4 st. 13, p. 4 ch. 3 st. 311 Arbitrazhnogo protsessual'nogo kodeksa RF, ch. 1 i 4 st. 15, p. 4 ch. 1 st. 350 Kodeksa administrativnogo sudoproizvodstva RF i p. 2 ch. 4 st. 413 Ugolovno-protsessual'nogo kodeksa RF v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstvennoy Dumy: postanovlenie Konstitutsionnogo suda RF ot 14.07.2015 g. № 21-P // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. № 30. St. 4658.
2. Baytin M.I. Sushchnost' prava (Sovremennoe normativnoe pravoponimanie na grani dvukh vekov). Saratov, 2001.
3. Mamedov E.F. Pravovye terminy, definitivnye normy v mekhanizme pravovogo regulirovaniya kak sredstva obespecheniya pravo-voy bezopasnosti zakona // Pravo i bezopasnost'. 2011. № 3-4 (40-41).
4. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva RF ot 8.03.2015 g. № 21-FZ (v red. ot 29.06.2015 g.) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. № 10. St. 1391.
5. Arbitrazhnyy protsessual'nyy kodeks RF ot 24.07.2002 g. № 95-FZ (v red. ot 29.06.2015 g.) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 30. St. 3012.
6. Po delu o proverke konstitutsionnosti otdel'nykh polozheniy abzatsa shestogo st. 6 i abzatsa vtorogo chasti pervoy st. 7 Zakona Rossiyskoy Federatsii ot 18.06.1993 g. "O primenenii kontrol'no-kassovykh mashin pri osushchestvlenii denezhnykh raschetov s naseleniem" v svyazi s zaprosom Dmitrovskogo rayonnogo suda Moskovskoy oblasti i zhalobami grazhdan: postanovlenie Konstitutsionnogo suda
RF ot 12.05.1998 g. № 14-P // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1998. № 20. St. 2173.
7. Grazhdanskiy protsessual'nyy kodeks RF ot 14.11.2002 g. № 138-FZ (v red. ot 13.07.2015 g.) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 46. St. 4532.
8. Kodeks RF ob administrativnykh pravonamsheniyakh ot 30.12.2001 g. № 195-FZ (v red. ot 13.07.2015 g.) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 1 (ch. 1). St. 1.
9. Solovykh S.Zh. Nekotorye aspekty sootnosheniya ponyatiy "administrativnoe sudoproizvodstvo" i "arbitrazhnoe sudoproizvodstvo" // Yurist. 2013. № 9.
10. Sudebnaya vlast' / pod red. I.L. Petrukhina. M., 2003. (avtor glavy - I.B. Mikhaylovskaya).
11. Karamanukyan D.T. Administrativnaya yustitsiya SShA: monografiya. Omsk, 2014.
12. Po delu o proverke konstitutsionnosti ch. 2 st. 266 i p. 3 ch. 1 st. 267 Kodeksa RSFSR ob administrativnykh pravonarusheniyakh v svyazi s zhalobami grazhdan E.A. Arbuzovoy, O.B. Kolegova, A.D. Kutyreva, R.T. Nasibulina i V.I. Tkachuka: postanovlenie Konsti-utsion-nogo suda RF ot 28.05.1999 g. № 9-P // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1999. № 23. St. 2890.
13. Bakhrakh D. Nuzhna spetsializatsiya sudey, a ne sudov // Rossiyskaya yustitsiya. 2003. № 2.
Поступила в редакцию 25.02.2016 г.
UDC 347
SYSTEMATIZATION OF THE LEGISLATION REGULATING ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS Aleksander Nikolaevich ERMAKOV, Saratov State Academy of Law, Saratov, Russian Federation, Candidate of Jurisprudence, Associate Professor, Associate Professor of Arbitral Procedure Department, e-mail: [email protected]
Ivetta Yurevna ZAKHARYASHCHEVA, Saratov State Academy of Law, Saratov, Russian Federation, Candidate of Jurisprudence, Associate Professor, Associate Professor of Arbitral Procedure Department, e-mail: [email protected]
Questions of legislation governing proceedings in arbitration courts systematization and courts of general jurisdiction in cases arising from administrative and other public legal relations are considered. The thesis that administrative proceedings is a form of implementation of the judicial power to hear and determine cases arising from public relations by the arbitration courts and courts of general jurisdiction is substantiated. This differentiates between two kinds of administrative proceedings: on the cases of administrative offenses, as well as cases in connection with the verification of the legality of acts of the subjects of public power. That is the legal nature of disputes in the field of public administration, as well as the traditional system of criteria for distinguishing jurisdiction of cases to various systems of the judiciary should be the basis of systematization of legislation governing administrative proceedings. It is concluded that a special regulatory framework of justice in cases arising from public relations should be the Russian Code of Administrative Procedure, which determines the procedure for the consideration and resolution of cases by the courts of general jurisdiction, the Arbitration Procedure Code of the Russian Federation, which determines the procedure for the consideration and resolution by arbitration courts of affairs as well as the Russian Federation Code of administrative Offences, which special rules shall be applied by the courts in the part not regulated by Code of Administrative Procedure and Arbitration Procedure Code of the Russian Federation. Key words: administrative proceedings; arbitration process; systematization of legislation.
