CC BY
36С. М. Рукавишников,
кандидат юридических наук, докторант кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии
S. M. Rukavishnikov,
Candidate of Legal Sciences, Doctoral student of the Department of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy [email protected]
DOI:
■o ä
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ £
ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО |
ОБРАЗОВАНИЯ »
о
0
Аннотация: актуальность статьи определяется тем, что выработка правовых норм имеет первостепенное значение в механизме административно-правового ,3 регулирования в сфере высшего образования, регулирующих публично-управленческие 2 отношения по организации соответствующих уровней образования. Цель статьи § состоит в раскрытии современного подхода к нормативно-правовой регламентации | социальных связей в сфере высшего образования с тем, чтобы определить его ос- ^ новные недостатки и наметить перспективы дальнейшего развития. Достижение поставленных задач было реализовано на основе общенаучных методов (анализ, ч синтез, диалектический метод) и формально-юридического метода. Проанализировав ^ действующее законодательство и юридическую литературу, автор сформулировал ^ вывод о том, что в законодательстве об образовании недостаточно четко опре- 2 делены полномочия органов федеральной и региональной власти по урегулированию О соответствующих правоотношений, не ограничены пределы нормотворческого ус- | мотрения федеральных субъектов государственного управления, что неоправданно п вызывает большой объем подзаконного правотворчества и, как следствие, усиление оо бюрократической нагрузки на вузы. Важным является проведение мониторинга по- О зитивного регулирования высшего образования в субъектах РФ, поскольку обобщение ? их опыта может быть использовано для дополнения федерального законодательства § об образовании. ¡3 Ключевые слова: нормативно-правовое регулирование, публичное управление, 2 высшее образование, органы исполнительной власти, административные правоот- <3 ношения. 2
1
REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF PUBLIC 297 ADMINISTRATION IN THE FIELD OF HIGHER EDUCATION
o
Abstract: the relevance of the article is determined by the fact that the development ^
of legal norms is of paramount importance in the mechanism of administrative and legal ^
regulation in the field of higher education, regulating public-management relations for g
the organization of appropriate levels of education. The purpose of the article is to reveal |
the modern approach to the regulatory regulation of .social relations in the field of higher g education in order to identify its main shortcomings and outline prospects for further development. The achievement of the set tasks was realized on the basis ofgeneral scientific
methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method. Analyzing the current legislation and legal literature, the author has formulated the conclusion that the legislation on education does not clearly define the powers of federal and regional authorities to regulate the relevant legal relations, the limits of the rule-making discretion of federal subjects of public administration are not limited, which unjustifiably causes a large amount of subordinate law-making and, as a consequence, an increase in the bureaucratic burden on universities. It is important to monitor the positive regulation of higher education in the subjects of the Russian Federation, since the generalization of their experience can be used to supplement federal legislation on education.
Keywords: legal regulation, public administration, higher education, executive authorities, administrative legal relations.
Определяющее значение в механизме административно-правового регулирования в сфере высшего образования имеет выработка правовых норм, регулирующих публично-управленческие от-„о ношения по организации соответствующих уровней образования, го реализации образовательных программ, функционированию органов исполнительной власти, которые обеспечивают эффективную се деятельность образовательных организаций. Суть правового регу-§ лирования (независимо от отрасли права) состоит в специфическом § действии права на упорядочение социальных связей через установ-2 ление субъективных прав и юридических обязанностей их участни-^ ков [1, с. 312]. От надлежащего состояния нормативно-правовой базы — зависит возможность подготовки высококвалифицированных специ-§ алистов для всех отраслей народного хозяйства, социально-кулиур-5 ной области, отраслей и сфер, обеспечивающих безопасность лично-§ сти, общества и государства.
В основе нормативно-правового регулирования публичного управления в сфере высшего образования лежат конституционно-правовые
99
о нормы, определяющие дальнейшую регламентацию социальных ^ связей образовательной направленности. Для современного этапа С развития законодательства об образовании характерна систематизация правовых норм, чем определяется комплексное регулирование всех 298 образовательных отношений независимо от уровней образования. ^ Это объективно необходимо, поскольку тем самым обеспечиваются (V взаимосвязь и логическая последовательность всех уровней образо-® вания, гарантирующие в совокупности реализацию государственной ^ образовательной политики, гармоничное развитие личности, прогресс во всех сферах жизни общества и функционирования государства.
Как следует из ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N° 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2021 г.) [2], публично-управленческие отношения
в сфере образования, в том числе высшего, являются предметом регулирования, осуществляемого органами государственной власти. С теоретико-правовой точки зрения это можно объяснить государственной монополией на нормотворчество, поскольку именно государство, принимая нормативные правовые акты, преимущественно формирует право [3, с. 75]. Вместе с тем органы местного самоуправления из данного процесса законодателем полностью не исключены, ■§ что определяется иными нормами указанной статьи, однако очевидно 3 преимущественное значение федерального и регионального регули- 1 рования. Тем не менее возможность фрагментарного осуществления ^ правовой регламентации образовательных правоотношений на му- | ниципальном уровне представляется закономерной ввиду наличия ° у органов местного самоуправления комплекса организационных полномочий по обеспечению образовательного процесса в муни- | ципальных образовательных организациях, включая организации § высшего образования. 1
Специфика действующего законодательства об образовании ^ состоит в установлении единых правовых основ образовательной | деятельности, в связи с чем не вычленяются блоки нормативно- о правового регулирования образования по его уровням. В этом плане законодателем определены общие цели и задачи такого регулирова- § ния. Применительно к уровням высшего образования (бакалавриат; | специалитет, магистратура; подготовка кадров высшей квалификации) § данные цели и задачи следует рассматривать исходя из необходимости £ обеспечения единой образовательной политики государства с учетом 1 не меньшей важности иных образовательных уровней. |
Указанные цели и задачи рассчитаны на комплексное развитие 1 правоотношений образовательной направленности. Законодатель ° не акцентирует внимания на регулировании именно публично-управ- Ш ленческих отношений в сфере высшего образования, в полной мере подчиняются данным целям и задачам. Поскольку нор- I мативная регламентация социальных связей ориентирована в первую очередь на удовлетворение потребностей субъектов права [4, с. 18], 299 цели нормативно-правового регулирования публичного управления п высшим образованием могут быть выражены через закрепление § гарантий и механизма осуществления прав человека на получение ^ образования соответствующих уровней, реализацию прав и закон- I ных интересов других участников правоотношений в сфере высшего 1 образования, формирование условий развития высшего образования § в сочетании с совершенствованием иных элементов общей системы образовательной деятельности.
Исходя из общих положений законодательства о задачах правового регулирования образовательных отношений можно выявить таковые и в сфере публичного управления высшим образованием. К их числу принадлежат те задачи, которые направлены прежде всего на защиту и реализацию конституционных прав граждан в сфере высшего образования и для решения которых организована деятельность соответствующих субъектов публичного управления. Этому подчинены все остальные задачи в рамках данного направления нормативно-правового регулирования:
1) обеспечение гарантированности интересов всех участвующих в отношениях в сфере высшего образования субъектов на основе согласования их воли;
2) формирование юридических и финансово-экономических предпосылок прогрессивного развития и надлежащей организации
„о высшего образования в России;
го 3) установление правового статуса субъектов правоотношений ^ в сфере высшего образования;
се 4) определение компетенции по управлению высшим образова-§ нием федеральных и региональных органов исполнительной власти, § а также органов местного самоуправления;
2 5) обеспечение возможности получения высшего образования ^ иностранцами и апатридами.
— Каждая из перечисленных задач связана с публичным, прежде § всего государственным, управлением, поскольку нормативно-правовое регулирование определяет порядок функционирования органов исполнительной власти в сфере высшего образования, создание условий для обеспечения реализации ими образовательных прав граждан, осуществление лицензирования, аккредитации, государственного
I
I
о контроля (надзора) в сфере высшего образования для повышения его ^ качественного уровня.
С Нормативно-правовое регулирование публичного управления в сфере высшего образования не является достаточно четко структу-300 рированным по законодательству об образовании. Следует учитывать ^ не только его общие положения о правовом регулировании соответ-(V ствующих отношений, но и те нормы, которые определяют компетен-® цию федеральных государственных органов, органов государственной ^ власти субъектов РФ, в том числе в рамках реализации переданных федеральных полномочий, и органов местного самоуправления. В числе полномочий Российской Федерации не разграничиваются сферы нормотворчества законодателя и органов исполнительной власти, хотя целесообразно определение вопросов, которые должны
входить в предмет федерального законодательного регулирования, что могло бы ограничить объем нормотворческих возможностей субъектов государственного управления. С одной стороны, указанные возможности определены, поскольку в тексте Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» содержатся отсылочные нормы, которые предусматривают направления нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной ■§ власти отраслевой компетенции, но с другой - отсутствуют какие-либо 3 пределы или общие рамки нормотворческих возможностей по данным 1 направлениям, что приводит к бюрократизации всей системы высшего образования, являясь ее тормозом. Например, бесконечная разработка § образовательных стандартов высшего образования по одним и тем же 1 или новым направлениям подготовки или специальностям приводит к повышению нагрузки на профессорско-преподавательский состав | образовательных организаций высшего образования, который вы- в нужден отводить значительную часть времени «бумажной волоките», 1 корректировке внутренней документации вуза. ^
Собственно, о нормативно-правовом регулировании отношений |
в сфере высшего образования в ст. 6 Федерального закона «Об об- О разовании в Российской Федерации» даже и не говорится. Речь идет
об организации предоставления высшего образования, в том числе §
бесплатно на конкурсной основе. Организация традиционно рассма- 1
тривается как одна из общих функций государственного управления §
[5, с. 186], направленная на реализацию комплекса мер по обеспече- £
нию надлежащего функционирования какого-либо объекта управле- 1
ния, упорядочению управленческих процессов [6, с. 33]. Нормативно- |
О
правовое регулирование вряд ли можно толковать как составную часть 1
организации, поскольку регулирование (регламентация) являет собой §
самостоятельную управленческую функцию. В связи с этим целесоо- Ш
бразно выделение не только организационных, но и нормотворческих §
полномочий федеральных органов государственной власти в сфере | высшего образования.
Если обратиться к региональному уровню правового регулирова- 301
ния, то законодателем не выделяются какие-либо полномочия органов п
государственной власти субъектов РФ в сфере высшего образования, §
за исключением права организовывать получение на конкурсной ос- ^
нове высшего образования в региональных вузах (ст. 8 Федерального I
закона «Об образовании в Российской Федерации»). Закономерность 1
данного подхода обусловлена необходимостью обеспечения единого § образовательного пространства, что может быть достигнуто формированием универсального механизма предоставления государственных
услуг в сфере высшего образования и, следовательно, разработкой и принятием единой для всего государства нормативно-правовой базы. В то же время федеральное регулирование не должно быть ограничителем возможностей субъектов РФ по поддержке высшего образования. Позитивная регламентация административных правоотношений в сфере высшего образования играет значительную роль в его развитии, отражая творчески организующий потенциал административно-правовых норм.
Правотворческий опыт субъектов РФ показывает варианты организационно-побудительного воздействия на участников социальных связей в сфере высшего образования, что должно способствовать повышению эффективности образовательной деятельности. Нормативными правовыми актами субъектов РФ определяются основания и порядок осуществления грантовой поддержки федеральных образовательных „о организаций высшего образования [7], овладения обучающимися го образовательных организаций высшего образования практическими навыками на базе региональных органов государственного управления се [8], организации дополнительного стимулирующего стипендиального § обеспечения [9] и премирования [10] студентов образовательных орга-§ низаций высшего образования. В отдельных регионах обеспечивается 2 дополнительное стимулирование обучающихся по образовательным ^ программам высшего образования, нацеленное на развитие отдельных — сфер функционирования социума (медицинская и фармацевтическая § деятельность; деятельность в сфере сельского хозяйства, культуры § и искусств; поддержка приоритетных направлений научно-техниче-§ ского прогресса).
При формулировании общих положений о нормативно-правовом регулировании публичного управления в сфере высшего образования о федеральному законодателю следует обозначать не только абстракт-^ ную возможность принятия на региональном уровне нормативных С актов, но и конкретные направления реализации компетенции органов государственной власти субъектов РФ по нормативной регламента-302 ции правоотношений в сфере высшего образования. Это может быть ^ обеспечено мониторингом региональных нормативных правовых (V актов, выявлением способов стимулирующего организационно-по-® будительного воздействия на участников социальных связей в сфере ^ высшего образования и закреплением общей возможности установления на региональном уровне соответствующих правил.
Особый уровень нормативно-правового регулирования публично-управленческих отношений в сфере высшего образования составляет нормотворческая деятельность органов публичной власти
федеральных территорий. В настоящее время образована лишь одна такая территория - «Сириус», но не исключается возможность создания в будущем и иных [11, с. 68]. Представляется, что и алгоритм организации публичной власти на них будет аналогичным. Поскольку на указанной федеральной территории введены особые «органы публичной власти», то целесообразным было бы отдельно ^ закрепить их право осуществлять нормотворческую деятельность | в том числе и в сфере образования. Однако сегодня ввиду небольшого | срока функционирования названной территории лишь начата работа § по формированию нормативной базы образовательной деятельности,
Ш
которая пока имеет общий характер, распространяясь на образование §
со
в целом независимо от его уровней. Например, введен эксперимен- § тальный правовой режим разработки, апробации и внедрения новых 5 образовательных ресурсов, программ и технологий, средств воспи- | тания и обучения [12]. Учрежден университет «Сириус», но в необ- Ш ходимой мере нормативно-правовое обеспечение его деятельности § еще не сформировано. ^
Подводя итог, следует отметить, что нормативно-правовое ре- ? гулирование публичного управления в сфере высшего образования § на современном этапе имеет комплексный характер, основано на си- | стемообразующем законе (об образовании). Этим обстоятельством | определяется прогрессивное развитие публично-управленческих | отношений образовательной направленности. Вместе с тем в законо- § дательстве об образовании недостаточно четко определены полномо- Ц чия органов федеральной и региональной власти по урегулированию 1§ соответствующих правоотношений, не ограничены пределы нормот- | ворческого усмотрения федеральных субъектов государственного § управления, что неоправданно вызывает большой объем правотворчества и, как следствие, усиление бюрократической нагруз- § ки на вузы. Необходимо уделять внимание мониторингу позитивного Ш1 нормативно-правового регулирования социальных связей в сфере ^ управления высшим образованием в субъектах РФ, поскольку обобще- 303 ние их опыта может быть использовано для дополнения федерального — законодательства об образовании. ^
•5
Список литературы: §
1. Радько, Т.Н. Теория государства и права : учеб. пособие / Т.Н. Радько. 1 - М. : Российская академия адвокатуры, 2001. - 416 с. I
2. Об образовании в Российской Федерации : федеральный закон от 29 де- § кабря 2012 г. № 273-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 53, ч. 1, ст. 7598; 2022. - № 1, ч. 1, ст. 41.
3. Щербакова, Е.К. О проблеме соотношения правового воздействия и правового регулирования / Е.К. Щербакова // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2018. - № 1(120). - С. 74-82.
4. Сенин, И.Н. Правовое регулирование и правовая система / И.Н. Сенин // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. -2017. - Т. 21, № 1. - С. 16-20.
5. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления : курс лекций / Г.В. Атаманчук. - 3-е изд., доп. - М. : ОМЕГА-Л, 2005. - 584 с.
6. Россинский, Б. В. Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 6-е изд., пересмотр. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2020. - 640 с.
7. О грантах федеральным государственным образовательным организациям высшего образования и федеральным государственным учреждениям : постановление Правительства Москвы от 19 декабря 2017 г. № 1038-1111 (в ред. от 29 августа 2019 г.) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2018. - № 1; 2019. - № 49.
8. Об утверждении Порядка организации практической подготовки при проведении практики студентов образовательных организаций высшего об-
£ разования в Администрации Ленинградской области и аппаратах мировых ¡5 судей Ленинградской области : постановление Губернатора Ленинградской области от 7 мая 2018 г. № 22-пг (в ред. от 14 сентября 2021 г.) // Официальный ^ интернет-портал правовой информации. - иКЬ: http://www.pravo.gov.ru (дата о^ обращения: 15.09.2021).
со 9. Об именных стипендиях Правительства Санкт-Петербурга победите-
сЕ лям и лауреатам конкурса «Студент года» в системе высшего образования ^ в Санкт-Петербурге : постановление Правительства Санкт-Петербурга ^ от 22 декабря 2014 г. № 1230 (в ред. от 23 июля 2021 г.) // Официальный § сайт Администрации Санкт-Петербурга. - иКЬ: http://www.gov.spb.ru (дата ¡5 обращения: 28.07.2021).
10. О премиях Государственного Совета Республики Крым студентам О образовательных организаций высшего образования, осуществляющих образовательную деятельность на территории Республики Крым, «За научные
^ достижения в сфере приоритетных направлений развития Республики Крым» §
■а
: постановление Государственного Совета Республики Крым от 25 ноября 2015 г. № 858-1/15 (в ред. от 14 декабря 2020 г.) // Крымские известия. - 2015. ^ - 3 декабря; 2020. - 17 декабря.
11. Заметина, Т.В. Совершенствование территориальной организации Российской Федерации: проблемы и перспективы / Т.В. Заметина // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2021. - № 6(143). . - С. 64-70.
Су 12. Об утверждении Положения о введении экспериментального право-
© вого режима по разработке, апробации и внедрению новых образовательных программ, образовательных технологий, образовательных ресурсов, средств обучения и воспитания в федеральной территории «Сириус» : решение Совета федеральной территории «Сириус» от 28 января 2022 г. № 1-8/50 // Официальный сайт федеральной территории «Сириус». - URL: https:// cloud01.sochisirius.rU/index.php/s/8RfXYca8gBeZdoT#pdfviewer (дата обращения: 21.03.2020).
304
