CC BY
69
Обязательные требования в механизме административно-правового регулирования федерального государственного контроля и надзора в сфере образования
Коцюрко Елена Петровна,
начальник административно-правового управления, доцент Института академического дизайна ФГБОУ ВО «Югорский государственный университет» E-mail: [email protected]
Предметом исследования является правовое регулирование нормативного определения, установления и применения обязательных требований, соблюдение которых оценивается в рамках федерального государственного контроля и надзора в сфере образования.
Автором проведен системный анализ положений Закона об образовании и Закона об обязательных требованиях в целях определения пределов и форм правового регулирования установления обязательных требований, подлежащих оценке при проведении федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования, по итогам которого представлены предложения по совершенствованию законодательства. В статье рассмотрены актуальные формы систематизации обязательных требований в сфере образования и обозначены отдельные вопросы и проблемные аспекты в установлении и применении обязательных требований, требующие дальнейшей нормотворческой деятельности по выстраиванию баланса между нормами Закона об обязательных требованиях и законодательства об образовании в целях завершения процесса формирования унифицированного правового режима обязательных требований как элемента механизма административно-правового регулирования федерального государственного контроля и надзора в сфере образования.
Ключевые слова: обязательные требования, Закон об образовании, Закон об обязательных требованиях, механизм административно-правового регулирования, федеральный государственный контроль и надзор в сфере образования, регу-ляторная гильотина.
Систематизация и актуализация обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, были определены в качестве самостоятельного направления модернизации контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. В рамках реализации утвержденных планов обязательные требования, оцениваемые при проведении государственного контроля и надзора в сфере образования, впервые были обобщены и консолидированы в единый перечень, закрепленный одноименным приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки РФ (далее - Росо-брнадзор) от 30.12.2016 № 2239 по укрупненным в рамках соответствующих видов контроля (надзора) группам. Однако указанный перечень и его последующие редакции в научной литературе и правоприменительной практике неоднократно подвергались критике за бессистемность и противоречивый характер, а также избыточность включенных в них нормативных актов и соответствующих требований.
Новый значительный шаг в формировании современной и эффективной системы административно-правового регулирования всех видов государственного контроля и надзора, призванный обеспечить нормативное закрепление единого правового режима оценки и установления обязательных требований, был сделан с принятием Федеральных законов от 31.07.2020 г. «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» № 248-ФЗ (далее - Закон о государственном контроле (надзоре)) и «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» № 247-ФЗ (далее - Закон об обязательных требованиях).
Учитывая указанное существенное обновление правового регулирования, научный интерес представляет исследование актуального нормативного содержания и практики правоприменения обязательных требований в сфере образования с позиции их включения в механизм административно-правового регулирования федерального государственного контроля и надзора как комплексной системы административно-правовых средств, с помощью и на основании которых осуществляется правовое воздействие на образовательную деятельность.
К сожалению, новеллы Закона об обязательных требованиях в части закрепления общей дефиниции правовой категории «обязательные требования», несовершенство которой отмечается
5 -о
сз
<
в научной литературе [1, с. 60], не получили дополнительного уточнения и нормативного описания в Законе об образовании. Примечательно, что в 2020 году Министерством науки и высшего образования РФ (далее - Минобрнауки) предлагались изменения в проект Закона об обязательных требованиях в части включения отдельной статьи, конкретизирующей установление обязательных требований в сфере образования в целях защиты прав граждан на образование, законных интересов граждан и организаций, осуществляющих образовательную деятельность, однако данная инициатива не получила поддержки со стороны Министерства экономического развития РФ (далее -Минэкономразвития) и не вошла в окончательную редакцию закона1.
В рамках принятых законов была проведена достаточно скудная по своему охвату актуализация Федерального закона от 29.12.2012 г. «Об образовании в Российской Федерации» № 273-Ф3 (далее - Закон об образовании). В частности, в п. 3 ст. 93 Закона об образовании (в ред. Федерального закона от 11.06.2021 г. № 170-ФЗ) были внесены изменения, в соответствии с которыми соблюдение обязательных требований определено в качестве предмета федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования, при этом к обязательным требованиям в силу прямого указания закона отнесены:
- лицензионные требования к образовательной деятельности;
- требования, установленные федеральными государственными образовательными стандартами (далее - ФГОС), представляющими самую многочисленную группу обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных в зависимости от уровня образования (п. 6 ст. 2 Закона об образовании). Необходимо указать, что в силу прямой оговорки п. 2 ст. 1 Закона об обязательных требованиях, его действие не распространяется на отношения, связанные с установлением и оценкой применения данной группы требований.
- требования к выполнению аккредитационных показателей, определенных как совокупность обязательных требований к качеству образования (п. 2 ст. 92 Закона об образовании). Однако формулировка п. 1 ст. 93 Закона об образовании за счет использования союза «в том числе» предполагает расширительное его толкование, что требует дополнительного уточнения нормативных форм установления обязательных требований с позиции толкования данной нормы в системной связи с другими положениями Закона
см л
1 Министерство науки и высшего образования: [сайт]. URL: https://minobrnauki.gov.ru/documents/? SECTION_ ID=112&arrFMter7Jf%5BNAME%5D=&arrFMter7_pf%5BATT_ TYPE%5D=&arrFilter7_DATE_ACTIVE_FROM_1=&arrFilter7_ DATE_ACTIVE_FROM_2=&set_filter=Y (дата обращения: 01.05.2022).
об образовании и Закона об обязательных требованиях.
Правовому регулированию установления обязательных требований посвящена ст. 2 Закона об обязательных требованиях, в которой закреплена правовая возможность утверждения обязательных требований на всех уровнях публичной власти, при этом не только федеральными законами, но и подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов и муниципальными нормативными правовыми актами. В свою очередь в п. 3 ст. 93 Закона об образовании предмет федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования ограничивается обязательными требованиями, установленными законодательством об образовании, структурные элементы которого раскрываются в п. 1 ст. 4 Закона об образовании. Согласимся с научной позицией о непоследовательности выбранного законодателем подхода [2, с. 9] при включении в законодательство об образовании неоднородного по природе и юридическому содержанию нормативного массива, в частности Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов, нормативных правовых актов органов публичной власти федеральной территории «Сириус», что безусловно вносит диссонанс и в определение пределов и форм правового регулирования установления обязательных требований.
С одной стороны, с позиции толкования представленных норм в системной связи, полагаем, что использование в п. 3 ст. 93 Закона об образовании исключительно отсылочной нормы представляется необоснованным, поскольку позволяет включать в предмет контроля (надзора) обязательные требования, установленные нормативными актами, принимаемыми за пределами федерального уровня публичной власти как части законодательства об образовании исходя из смысла п. 1 ст. 4 Закона об образовании, что противоречит положениям п. 4 ст. 1 Закона о государственном контроле (надзоре), определяющим федеральный государственный контроль (надзор) рамками полномочий органов государственной власти Российской Федерации. С другой стороны, законодательство об образовании в смысле ст. 2 Закона об обязательных требованиях за «бортом» регулирования оставляет иные нормативные акты Российской Федерации, не относящиеся к федеральным законам. Вместе с тем в отношении образовательной деятельности не разделяем аргументы авторов, поддерживающих пределы данного толкования и утверждающих о необходимости закрепления обязательных требований как актов ограничения исключительно в федеральных законах [1, с. 68], поскольку утверждение значительного количества обязательных требований в сфере образования, например требований ФГОС, целесообразно и разумно на уровне отдельных подза-
конных актов в силу специфики предмета их регулирования.
На основании вышеизложенного, в целях правовой определенности и упорядочивания системы обязательных требований считаем необходимым совершенствование п. 3 ст. 93 Закона об образовании путем закрепления в ней правовой возможности установления обязательных требований данным законом, иными федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом к основным органам исполнительной власти Российской Федерации, наделенным полномочиями по утверждению обязательных требований, могут быть отнесены Правительство Российской Федерации и федеральные органы, осуществляющие функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, которыми в настоящее время являются Минобрнауки и Министерство просвещения РФ (далее - Минпросвещения).
Рассматривая обязательные требования в механизме административно-правового регулирования федерального государственного контроля и надзора в сфере образования нельзя не отметить отдельные предложения в научной литературе о необходимости включения в предмет контроля (надзора) обязательных требований, содержащихся в локальных нормативных актах образовательных организаций [3, с. 327]. Неоспоримо, что оценка локальных нормативных актов образовательных организаций производится в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования, что подчеркивается и в правоприменительной практике судебных органов1. Однако, не умаляя значение принципа автономии образовательных организаций, законодательно провозглашенного в п. 1. ст. 28 Закона об образовании, учитывая закрепление широких возможностей локальной регламентации и императивное установление направлений, по которым локальное нормотворчество обязательно, вместе с тем полагаем, что нормативные предписания локальных нормативных актов не могут быть признаны обязательными требованиями в смысле, определенном Законом об обязательных требований, в виду не только их отсутствия в соответствующем перечне форм правового регулирования установления обязательных требований и в содержании дефиниции «законодательство об образовании», но и в связи с закреплением в законодательстве особого унифицированного правового режима обязательных требований.
Инструментальной основой для формирования данного единого правового режима стали: введение единого порядка и однотипных сроков установления обязательных требований; закрепление принципов установления и оценки их применения, унификация условий, которым должны соответ-
ствовать обязательные требования, а также установление возможности и порядка использования «регуляторной гильотины» [4, с. 52]. По итогам формирования общего правового режима в целях обеспечения систематизации обязательных требований и информирования заинтересованных лиц предполагается создание реестра, содержащего перечень обязательных требований. К настоящему моменту данный реестр создан и функциони-рует2, но в отношении сферы образования ограничен включением в него обязательных требований, оцениваемых при лицензировании образовательной деятельности. В связи с чем, единственной актуальной формой консолидации обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования, к настоящему моменту являются:
- Перечень нормативных правовых актов и их отдельных положений, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Рособрнадзором (утв. 17.01.2022 г.).
- Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), оценка соблюдения которых осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия в сфере образования (утв. 21.09.2021 г.) (далее - Перечни).
Данные Перечни были сформированы по итогам реализации механизма «регуляторной гильотины» по направлению «Образование», в рамках которого соответствующая рабочая группа отчиталась о завершении соответствующих процедур анализа и пересмотра нормативных документов и достигнутых результатах по отмене 40 из 40, принятию 18 из 18 нормативных актов3.
Не оспаривая значимость проведенной работы, рассмотрим некоторые отдельные вопросы и проблемные аспекты установления и применения обязательных требований, оставшиеся на текущем этапе процесса формирования унифицированного правового режима обязательных требований как элемента механизма административно-правового регулирования федерального государственного контроля и надзора в сфере образования.
В частности, пересмотр ряда нормативных актов в рамках реализации механизма «гильотины» для целей включения в Перечни был произведен формально путем переиздания новой редакции нормативного документа, что подчеркивалось в пояснительных записках к соответствующим проектам4, а это противоречит закрепленным в ст. 4 Закона об обязательных требованиях
1 См: например, Решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 20.09.2021 г. по делу № 2а-841/2021. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
2 Реестр обязательных требований: [сайт]. URL: https:// otgov.ru/(qaTa обращения: 01.05.2022).
3 Регуляторная гильотина: [сайт]. URL: https:// https://knd. ac.gov.ru/groups/797/ (дата обращения: 19.04.2022).
4 Например, проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» (подготовлен Минобрнауки РФ 22.05.2020 г.). Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
5 -а
сз
<
см л
принципам установления и оценки их применения, в частности принципу обоснованности. С позиции соблюдения данных принципов также вызывает сомнение установление большого числа исключений в нормативных актах, получивших «амнистию» от механизма «гильотины» в утвержденном перечне Правительства Российской Федерации1, в который вошли 45 действующих нормативных актов в области образования, нарушения положений которых являются типичными исходя из информации Рособрнадзора, публикуемой ежегодно в открытых источниках.
Обращает внимание, что указания п. 2 ст. 1 Закона об обязательных требованиях о нераспространении его действия на обязательные требования, содержащиеся во ФГОС, не получили надлежащего подкрепления в других нормативных актах в части пояснения или закрепления особенностей порядка установления и оценки применения данной группы обязательных требований, занимающей значительную часть в действующих Перечнях, что противоречит положениям о введении единого порядка и однотипных сроков установления обязательных требований.
Считаем формальным и весьма условным реализацию на практике требований ст. 11 Закона об обязательных требованиях в части проведения процедуры оценки регулирующего воздействия при разработке новых проектов нормативных правовых актов, включающих в себя обязательные требования. Так, в заключении Минэкономразвития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Минобрнауки РФ «Об утверждении аккредитационных показателей по образовательным программам высшего образования»2 не раскрыты выводы органа о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, об отсутствии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения, анализ устанавливаемых обязательных требований с точки зрения их соответствия иным принципам ст. 4 Закона об обязательных требованиях в заключении не представлен.
1 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2467 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
2 Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства науки и высшего образования РФ «Об утверждении аккредитационных показателей по образовательным программа высшего образования» (от 23.11.2021 г.). Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ». Данный проект был принят и утвержден приказом Министерства науки и высшего образования РФ от 25.11.2021 г. № 1094.
В плоскости практического применения Закона об обязательных требованиях остается неразрешенным вопрос о пределах распространения на сферу образовательных отношений нормативных предписаний ст. 12 в части порядка оценки применения обязательных требований, процедуры проведения которых утверждены отдельными положениями Правительства Российской Федерации. К настоящему моменту актуальная информация на сайтах Рособрнадзора, Минобр-науки, Минпросвещения о порядке и сроках проведения оценки применения обязательных требований не представлена, Перечни установленных процедур формирования, публичного обсуждения, доработки и утверждения не проходили, что считаем недопустимым с точки зрения направленности законодательных новелл на унификацию правового режима обязательных требований.
Представленные отдельные вопросы и проблемные аспекты позволяют сделать вывод о незавершении к настоящему моменту процесса формирования унифицированного правового режима обязательных требований в сфере образования, что свидетельствует о крайней важности и необходимости дальнейшей нормотворческой деятельности в рамках выстраивания баланса между нормами Закона об обязательных требованиях и законодательства об образовании в правовой регламентации вопросов нормативного определения, установления, оценки и применения обязательных требований как элемента механизма административно-правового регулирования федерального государственного контроля и надзора в сфере образования.
Литература
1. Ермолова О.Н. Обязательные требования к предпринимательской деятельности: вопросы дефиниции понятия // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2021. -№ 11 (242). - С. 59-69.
2. Козырин А.Н., Трошкина Т.Н. Правовое регулирование отношений в сфере образования: научно-практический комментарий статьи 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Ежегодник российского образовательного законодательства. - 2013. -Т. 8. - С. 7-25.
3. Рябченко Д.С. Совершенствование правоприменения обязательных требований в государственном контроле (надзоре) в сфере образования // Вопросы российского и международного права. - 2017. - Том 7. - № 3А. - С. 320332.
4. Сморчкова Л.Н. Правовой режим обязательных требований как средства административно-правового регулирования экономических отношений // Право и практика. - 2021. - № 1. -С.49-53.
MANDATORY REQUIREMENTS IN THE MECHANISM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF FEDERAL STATE CONTROL AND SUPERVISION IN EDUCATION
Kotsyurko E.P.
Yugra State University
The subject of the study is the legal regulation of the normative definition, establishment and application of mandatory requirements, compliance with which is assessed within the framework of federal state control and supervision in education.
The author carried out a systematic analysis of the provisions of the Law on Education and the Law on Mandatory Requirements in order to determine the limits and forms of legal regulation of the establishment of mandatory requirements that are subject to assessment during federal state control (supervision) in education, as a result of which proposals for improving legislation are presented. The article discusses the current forms of systematization of mandatory requirements in education and identifies certain issues and problematic aspects in the establishment and application of mandatory requirements that require further rule-making activities to build a balance between the norms of the Law on mandatory requirements and legislation on education in order to complete the process of forming a unified legal regime mandatory requirements as an el-
ement of the mechanism of administrative and legal regulation of federal state control and supervision in education.
Keywords: mandatory requirements, Law on Education, Law on mandatory requirements, mechanism of administrative and legal regulation, federal state control and supervision in education, regulatory guillotine.
References
1. Ermolova O.N. Mandatory requirements for entrepreneurial activity: questions of the definition of the concept // Property relations in the Russian Federation. - 2021. - No. 11 (242). - P. 5969.
2. Kozyrin A. N., Troshkina T.N. Legal regulation of relations in the field of education: scientific and practical commentary on Article 4 of the Federal Law "On Education in the Russian Federation" // Yearbook of Russian educational legislation. - 2013. -V.8. - C. 7-25.
3. Ryabchenko D.S. Improving the enforcement of mandatory requirements in state control (supervision) in the field of education // Issues of Russian and international law. - 2017. - Volume 7. - No. 3A. - S. 320-332.
4. Smorchkova L. N. Legal regime of mandatory requirements as a means of administrative and legal regulation of economic relations // Law and Practice. - 2021. - No. 1. - P. 49-53.
