Нормативно-правовое обеспечение предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды: проблемы и перспективы Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.6

О.В. Филонова, Е.Г. Черкашина

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ В ЦЕЛЯХ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Авторы статьи рассматривают нормы права и их возможности по регулированию предпринимательства в экологической сфере.

The authors of the article consider the norms of the law and their ability to control in the sphere of environment.

Одной из самых глобальных проблем XXI в. и приоритетным направлением политики развитых государств мира является проблема надлежащего правового регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды, от сохранения которой напрямую зависит существование человеческой цивилизации.

На сегодняшний день в Российской Федерации сформировалась нерациональная и малоразвитая по современным международным стандартам система природопользования и охраны окружающей среды. Помочь исправить сложившуюся ситуацию может экологически ориентированная экономика путем улучшения среды обитания и повышения качества жизни населения.

Однако для полноценного развития такой экономики одних лишь усилий государственных органов недостаточно, поэтому общество крайне заинтересовано в дополнительном привлечении инициативных граждан-предпринимателей для создания предприятий, чья деятельность была бы ориентирована на оздоровление окружающей среды.

Ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» указывает, что предпринимательство, осуществляемое в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством. Так почему же, если эта деятельность является приоритетным направлением политики государства и активно поощряется органами власти, предприимчивые граждане до сих пор не заполонили данный сегмент рынка услугами в сфере охраны природы? Ведь эти возможные предоставляемые услуги были бы выгодны не только для предпринимателя, но и очень полезными для общества в целом.

При более детальном анализе российского законодательства в области экологического предпринимательства стало очевидно, что данная норма не находит никакого отражения в НК РФ. Она является декларативной и практически не имеет механизмов реализации в экологическом и ином законодательстве.

Более того, сравнивая редакцию действующего ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» с предшествующим законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) нельзя не отметить изменения: действующий ФЗ РФ полностью исключил статью, которая содержала конкретное описание методов стимулирования предпринимательства в сфере природопользования.

В связи с этим представляется целесообразным создать комплексную нормативную базу, представляющую собой ряд отдельных законов по каждому из наиболее востребованных видов

деятельности, с последующей их реализацией в налоговом, таможенном и ином специальном законодательстве.

Исследуя даже те немногочисленные виды экологически направленного предпринимательства, которые обозначены в ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», можно выделить некоторые пробелы в их регламентации, в частности в одном из перспективных направлений инновационного развития в области природоохранной деятельности - экологическом аудите.

Потребность в аудите возникла с момента зарождения в обществе товарно-денежных отношений. Необходимость в достоверной информации о состоянии имущества, динамики обязательств, финансово-хозяйственном положении подконтрольных субъектов обусловили последовательное развитие аудита как одной из разновидностей контрольно-ревизионной деятельности.

В экономической сфере применение аудита в Российской Федерации можно считать вполне состоявшимся. ФЗ РФ от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» считается базовым и в полной мере свидетельствует об этом. Принципиальным является указание законодателя на предпринимательский характер аудиторской деятельности, соответственно здесь следует учитывать предписания ГК РФ в части определения признаков предпринимательства (ст.2 ГК РФ). В природоохранной сфере предпринимательская деятельность не имеет широкого применения, хотя институт экологического аудита мог бы иметь важное значение в развитии природоохраны как наиболее соответствующий рыночному характеру нашей экономики. Представляется, что он может быть использован для развития территориальных систем мониторинга, системы экологического надзора и контроля (государственный, общественный, производственный), для разработки территориальных экологических программ и в других случаях. Экологический аудит может осуществляться и как вид самостоятельной экологической деятельности, наряду с экологической паспортизацией и сертификацией, и как организационноправовая мера по установлению соответствия хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. Для его проведения необходимы: сбор, анализ и документирование большого количества конкретной информации о природоохранной деятельности хозяйствующего субъекта, отсутствие жестко регламентированных процедур и стандартов осуществления программ аудиторских проверок.

Закон «Об охране окружающей среды» в ст. 1 содержит определение экологического аудита: это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов, а также подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. Официальное содержание и назначение экологического аудирования не раскрывается нигде.

В правовой теории под экологическим аудированием понимается предпринимательская деятельность по осуществлению независимых вневедомственных мероприятий (обязательных или инициативных), проводимых на основе договора и заключающихся в сборе и оценке информации о финансовом положении аудируемого предприятия, выполнении им требований законодательства

о деятельности в экологической сфере, реализации им планов природоохранной деятельности и обеспечения экобезопасности и имеющих результатом мнение аудитора о правильности ведения учета и достоверности бухгалтерской отчетности по платежам за природопользование и загрязнение окружающей природной среды; соответствия нормативов природоохранной деятельности предприятия его экологическому паспорту (или декларации безопасности промышленного объекта) и подготовки рекомендаций по улучшению такой деятельности. При

этом необходимо документирование аудиторских проверок на основе правил (стандартов аудиторской деятельности)1.

Экологический аудит по видам можно разделить на добровольный и обязательный. Добровольный проводится по инициативе организации. Это направление широко распространено во многих развитых странах, так как обусловлено желанием крупных предприятий выйти на международный рынок, где предъявляются повышенные требования по соблюдению экологических требований не только к качеству продукции, но и к поставщику. В России же данный вид предпринимательства пока что остается в зачаточном состоянии.

Однако, несмотря на недостаточность законодательной регламентации, процедура экологического аудита в России все же находит практическое применение. Например, аудиторская консалтинговая фирма «ADames & Moore Group Company» выполнила экологический аудит для Московского автомобильного завода им. Ленинского комсомола в связи с подготовкой совместного инвестиционного проекта с французской фирмой «Рено», а также провела экологические проверки Оскольского электрометаллургического комбината в Белгородской области.

Однако фирм, занимающихся исключительно экологической аудиторской деятельностью, в России очень мало, основные объемы аудиторских и консалтинговых услуг по-прежнему выполняются зарубежными фирмами - их представительствами либо через совместные предприятия, имеющие соответствующие международные лицензии. Теоретически данная деятельность в Российской Федерации подлежит лицензированию и предполагает соответствующую процедуру аккредитации этих фирм. Но при отсутствии необходимых правовых документов, регулирующих рынок экоаудита, они преобладают в названном секторе деятельности, препятствуя развитию фирм российских.

Одной из проблем в области правового регулирования экологического аудита, по мнению авторов, является то, что в РФ нет законодательного закрепления обязательного экологического аудита, как во многих развитых зарубежных странах.

Возможно, законодатель счел это не столь необходимым, исходя из того, что в ГК РФ уже есть нормы, предусматривающие случаи обязательного финансового аудита. Но, как подсказывает практика, ситуации, когда необходимо проведение обязательного финансового и обязательного экологического аудита, не аналогичны. Введение обязательного экологического аудита смогло бы выступить существенным дополнением к экологической экспертизе и государственному экологическому контролю. Поэтому следует признать обоснованным предложение кандидата юридических наук С.В. Злобина узаконить случаи обязательного аудита в специальном ФЗ «Об экологической аудиторской деятельности»11. К их числу он относит случаи приватизации государственных и муниципальных предприятий, процедуры банкротства, национализации, а также обязательное экологическое страхование. Тем более, что п. 2(б) Плана действий по реализации «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» предусматривается подготовка проектов федеральных законов

об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесение изменений в отдельные законодательные акты с реализацией в 2013 г.

Практика применения обязательного аудита в комплексе с обязательным страхованием давно активно используется в зарубежных странах, прежде всего в США и Западной Европе, для минимизации экологических рисков и ущербов. Экологическое страхование может быть добровольным и обязательным. Законодатель лишь единожды упоминает о нем в ст. 18 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды». Однако данный вид страхования в РФ практически не развивается ввиду того, что для него нет экономических условий и он не востребован бизнесом.

Если в США и странах ЕС необходимость экологического страхования возникла объективно, после введения высоких размеров компенсаций за экологический вред, то в РФ в настоящее время, как правило, выгоднее уплатить штраф, чем заключить договор и получить полис экологического страхования. В данной отрасли целесообразно также принять специальный закон «Об обязательном экологическом страховании». По прогнозам ученых, предпосылки к тому, что в перспективе экологическое страхование станет экономически выгодным для субъектов природопользования, объективно существуют.

В апреле 2012 г. Президентом РФ были утверждены «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года»111, где ставится задача по замене практики взимания платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причиненного окружающей среде. С учетом того, что суммы, взыскиваемые Росприроднадзором в качестве компенсации экологического вреда водным и лесным объектам, достигают десятков миллионов рублей, у бизнесменов может появиться реальный стимул страховать свои экологические риски, и страховые компании станут важным субъектом в природоохранной сфере.

Целью экологического страхования должно стать обеспечение гарантий компенсации убытков от аварийного, непреднамеренного загрязнения природной среды и мобилизация денежных средств как дополнительных источников для финансирования природоохранных мероприятий. Оно должно быть направлено в первую очередь на защиту имущественных интересов юридических лиц, граждан при проявлении экологически неблагоприятных последствий, а также на проведение превентивных природоохранных мероприятий.

Хотелось бы отметить возможность развития в условиях нашей страны такой новой предпринимательской деятельности по защите природной среды как «зеленое строительство». Проблематика «зеленого строительства» стала активно развиваться в контексте подготовки к зимним Олимпийским Играм в Сочи в 2014 г. Россия обязалась перед международным сообществом при строительстве Олимпийских объектов применять признанные «зеленые» стандарты - такие как BREAM и LEED - в проектировании и строительстве. И уже в марте 2011 г. Государственной корпорацией «Олимпстрой» был разработан и утвержден Корпоративный олимпийский «зеленый» стандарт™

«Зеленое строительство» тесно связано с системами добровольной сертификации, которые на сегодняшний день, как вид деятельности, являются не менее экономически выгодным направлением.

С принятием закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» (1992 г.) в стране была введена обязательная сертификация товаров (работ и услуг). Система экологической сертификации распространяет требования экологической безопасности на производство, распределение, обмен, потребление всех видов продукции, процессов работ, услуг. Она является неотъемлемой частью механизма управления природопользованием и охраны окружающей среды.

Сертификация - процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (исполнителя) и потребителя организация удостоверяет в письменной форме, что продукция соответствует установленным требованиям. Такое определение было дано в Законе РФ «О сертификации продукции и услуг» от 10.06.93 № 51-51-1, ныне утратившем свою законную силу. В настоящее время экологическая сертификация регулируется лишь ст. 31 ФЗ «Об охране окружающей среды»у, которая устанавливает, что экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ и осуществляется в соответствии с положениями ФЗ «О техническом регулировании»^. Данный закон регулирует вопросы добровольного подтверждения соответствия, которое осуществляется по инициативе заявителя на

условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия всем стандартам и условиям договора.

Многие виды зарубежной продукции уже имеют экологические сертификаты и активно используют соответствующие знаки:

для обозначения экологических предприятий в целом или отдельных свойств их продукции, - например, «Голубой Ангел» (ФРГ), «Белый лебедь» (Скандинавские страны), «Экознак» (Япония);

призывающие к сбережению окружающей среды (на упаковках потребительских товаров); отражающие опасность предмета для окружающей среды и находящиеся на пересечении областей применения предупредительной экомаркировки (знак «Опасно для окружающей среды», используемый в рамках законодательства ЕС о классификации, упаковке и маркировке опасных веществ и препаратов).

Примеры добровольной экологической сертификации в РФ в отличие от Европейского союза немногочисленны и не имеют широкого распространения, однако они все же есть. В системе российской экологической сертификации проводятся:

добровольная сертификация объектов окружающей среды, природных ресурсов, отходов производства и потребления, технологических процессов, товаров (работ, услуг), предназначенных для обеспечения экологической безопасности и предупреждения вреда окружающей природной среды;

обязательная сертификация экологической безопасности производств, предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные технологии. Работы по сертификации в должны осуществлять органы по экосертификации, испытательно-аналитические лаборатории (центры), экоаудиторы, которые должны быть аккредитированы или аттестованы в порядке, установленном в ФЗ № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»™. Обязательная сертификация должна проводиться в отношении тех работ и услуг, качество которых может существенно повлиять на здоровье граждан, употребляющих эту продукцию либо пользующихся данными услугами.

Заслуживающим внимания представляется мнение некоторых отечественных экологов о том, что экологическая сертификация может осуществляться в Федеральном центре сертификации

- государственной аккредитованной структуре, имеющей право выдавать сертификаты экологического профиля и «зеленые» знаки сертификации. Экологическую сертификацию могут проводить крупные компании, специализирующие на экологическом аудите предприятий, проектов и территорий.

Ну и, конечно же, говоря об экологическом предпринимательстве, нельзя не упомянуть такую архиважную сферу деятельности как сбор, переработка и утилизация отходов. По данным Минприроды РФ, сейчас на свалках страны находится 1,4 млрд. тонн различного вида отходов. Более того, каждый год к этому объему добавляется 89,9 млн. тонн токсических опасных продуктов переработки. Окружающая природная среда находится в «угрожающем интересам национальной безопасности страны» состоянии. Около 15% территории страны сегодня официально считается «зоной экологической катастрофы»™1.

Эта неприглядная картина вызывает тревогу у Министерства природных ресурсов, независимых организаций и определенного рода оптимизм у представителей нового вида экологического предпринимательства. Для бизнесменов полигоны и свалки - неиссякаемый источник сырья. Как утверждают разработчики таких технологий и специалисты РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, сегодня не существует промышленных отходов, которые нельзя было бы

переработать тем или иным способом. При этом главным критерием этого процесса является не только его экологическая безопасность, но и экономическая эффективность“ В условиях все более ужесточающегося природоохранного законодательства как у нас в стране, так и во всем мире можно прогнозировать бум развития экологической промышленности. Однако пока ничем подобным и не пахнет. Ныне перерабатывается только 20% отходов, остальные продолжают оседать на свалках.

Причина в том, что внедрение разного рода новшеств по переработке отходов очень затратно для российских промышленников. С одной стороны, ст. 24 ФЗ «Об отходах производства и потребления» закрепляет, что «Экономическое стимулирование в области обращения с отходами осуществляется посредством: понижения размера платы за размещение отходов ИП и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, в процессе которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов, применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами»х.

Но на практике выявляется совсем другая картина: для внедрения в процесс переработки и утилизации отходов новых современных технологий и установок предприниматель должен преодолеть множество препятствий со стороны государства для благополучного размещения и эксплуатирования соответствующего оборудования, - начиная с того, где взять средства на закупку оборудования, как его перевести через таможенную границу на территорию РФ и заканчивая тем, сколько необходимо экологических экспертиз для разрешения установки и функционирования данного оборудования на соответствующей территории.

В частности, сегодня, по оценкам экспертов-экологов, в стратегических планах предпринимателей - активное внедрение устройства на основе плазменного конвертора по переработке токсичных отходов. Что, по мнению этих же экспертов, позволит не только рекультивировать земли под свалками, занимающими сотни гектаров, но и предотвратить экологическую катастрофу. Впрочем, до благополучного исхода пока далеко. Решение экологической проблемы упирается в пресловутую проблему инвестиций. Промышленная установка плазменного конвертора требует серьезных капиталовложений. По прогнозам специалистов, она имеет высокую окупаемость - 3-4 года. По российским же меркам это несоизмеримо долго. Отечественные банки кредитуют максимум на год, а о больших сроках по-прежнему не хотят и слышать.

В связи с этим, по мнению авторов, в качестве способа разрешения данной проблемы необходимо закрепить в ФЗ «Об отходах производства и потребления» оснований и правил проведения конкурсной процедуры инвестирования и реализации природоохранных проектов (прежде всего проведение конкурсов на закупку необходимого оборудования).

Следующим фактором, отпугивающим предпринимателей от занятия деятельностью в сфере сбора и переработки отходов, является то, что в России на сегодняшний день установлены непомерно высокие таможенные сборы для ввозимого на территорию страны специального оборудования, применяемого в этой сфере. Поэтому представляется целесообразным четкое нормативное закрепление в таможенном законодательстве оснований предоставления льгот на уплату таможенных пошлин при осуществлении провоза через границу РФ экологически ориентированного оборудования, а также список всех тех видов оборудования, на которые будут распространяться и действовать льготы.

Немаловажным обстоятельством, тормозящим развитие предпринимательской

деятельности по переработке мусора, является механизм государственной экспертизы. К примеру, для строительства одного мусороперерабатывающего завода, по наблюдениям специалистов,

требуется 17 согласований и экспертиз, предоставление 116 документов. На преодоление этих бюрократических барьеров уходят годы и наличные средства.

Подводя итог всему изложенному, хотелось бы еще раз отметить, что экологическое предпринимательство занимает ведущие позиции в экономике большинства развитых стран. В мире накоплен богатейший опыт экологического предпринимательства, доказывающий не только его жизненную необходимость, но и экономическую выгоду. Отдельная компания может не получить немедленной отдачи от вложений в охрану окружающей среды, тогда как в масштабе страны такие преимущества более очевидны, даже если они не всегда обретают четкую денежную оценку.

Поскольку экологическая предпринимательская деятельность в РФ полного и четкого законодательного закрепления не получила, хотя отдельные ее виды (экологический аудит, экологическое страхование) упоминаются в различных нормативно-правовых актах, необходимо, по нашему мнению, принять некоторые меры для урегулирования данных правоотношений. В первую очередь государству следует обеспечить нормативную поддержку предпринимателей, принять федеральные законы, регулирующие каждую отдельную разновидность экобизнеса.

Может и должно принести определенный результат следующее новшество. С июня 2012 г. Указом Президента РФ была введена новая должность государственной гражданской службы -Уполномоченный по правам предпринимателей. Представляется целесообразным создание на федеральном уровне под его руководством специального Фонда содействия развитию экологического предпринимательства, основными целями которых будут стимулирование производственной и торговой инфраструктуры, создание благоприятных условий для экологической предпринимательской деятельности и поддержка развития экологически ориентированных видов предпринимательства. Фонд может стать эффективной формой государственной поддержки экологического предпринимательства.

В целях разрешения вопросов о льготах (налоговых и иных, как это предусмотрено в ст.17 ФЗ «Об охране окружающей среды) необходимо внести определенные поправки в соответствующее налоговое, бюджетное, таможенное законодательство, с установлением минимальных таможенных сборов на ввозимое оборудование для целей переработки и утилизации отходов, условия льготного кредитования для предпринимателей, занимающихся аудиторской и страховой деятельностью в области охраны природы. В частности, целесообразно ввести в ст. 66 НК РФ новое основание о предоставления инвестиционного налогового кредита организациям, осуществляющим природоохранную деятельность.

Немаловажное значение будет иметь такое нововведение как проведение открытых конкурсов и аукционов на приобретение необходимого современного оборудования для сбора, переработки и утилизации отходов.

По мнению автора, можно последовать зарубежному опыту и открывать больше ежегодных конкурсов-грантов, направленных специально на поддержку развития предпринимательства в сфере охраны окружающей среды.

Свою активную роль в развитии экобизнеса может сыграть экологический менеджмент, являющийся элементом системы менеджмента, ориентированным на вполне определенный объект (подобно кадровому, производственному). Целевым объектом здесь должны являться эффекты, оказываемые хозяйственной деятельностью предприятия на окружающую среду.

Резюмируя изложенное, следует помнить, что экологическая деятельность предпринимателей зависит от их способности и возможности добиваться интегрированнных целей

- экономических и экологических. Ведущая позиция в рыночной экономике нашей страны принадлежит предпринимательству. Именно оно может и должно сыграть существенную роль не

только в обновлении общества, но и в решении экологических проблем. По сути, предпринимательство - это потенциал человеческой активности, основывающийся на стремлении, заинтересованности людей, и самым важным здесь является свобода в принятии решений и их реализации. Очень хотелось бы надеяться, что осознание этой свободы и распространение ее в сферу защиты окружающей среды станут одним из высших приоритетов любого бизнеса. А помочь этому могут и должны государство с его правовой базой.

1 Интернет-ресурс: // http://ecorussia.info/ru/ecopedia/ecological_audit

2 Злобин, С.В. Правовое регулирование экологического предпринимательства в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2011.

3 Интернет-ресурс: // http://президент.рф/news/15177

4Интернет-ресурс: //http://www.sochistroyzakaz.ru/building/zelenyie-standartyi-stroitelstva/ http://

президент. рф/news/! 5177

5 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 № 7-83-ФЗ.

6 ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.02 № 184-ФЗ.

7 ФЗ РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.11 № 99-ФЗ (с изменениями от 28.07.12).

8 Интернет-ресурс:// http://www.zelife.ru/ekoplanet/utilizationworld/11875-trashcivilization.html

9 Захарова, Е.С. Зачетная работа по дисциплине «Рациональное природопользование»: «Сущность, основные принципы и пути развития экологического предпринимательства».

10ФЗ от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», с изменениями и дополнениями от 28 июля 2012 г. (ст. № 24).