CC BY
48М.М.Бринчук СЕРТИФИКАЦИЯ И АУДИТ В МЕХАНИЗМЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Одним из существенных условий эффективного действия экологического права является наличие развитого механизма регулирования соответствующих общественных отношений. Механизм правового регулирования как научная категория понимается как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения1. В систему таких средств входит экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, сертификация, аудит, мониторинг, кадастры природных объектов, учет и отчетность, экологическое воспитание и образование, юридическая ответственность. Одни из них более развиты, другие -менее. Слабо развитыми в экологическом праве на современном этапе являются экологическая сертификация и аудит.
Экологическая сертификация
Как мера охраны природы и обеспечения экологических прав человека и гражданина экологическая сертификация имеет сходство с государственной экологической экспертизой. Принципиальное различие между ними - в объекте. Если объекты экспертизы — это всегда предпроектные, проектные и предплановые документы, то объекты экологической сертификации — готовая продукция.
1 Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия: Опыт комплексного исследования. - М., 1999. - С.364.
Государственная экологическая экспертиза является эффективным средством обеспечения экологических требований на стадии принятия решений, касающихся намечаемой деятельности. Однако при осуществлении этой деятельности может создаваться продукция, использование которой также сопровождается угрозой причинения экологического и/или экогенного вреда. В какой степени при реализации проектов, по которым проводилась государственная экологическая экспертиза и принято положительное заключение, соблюдены требования по охране окружающей среды, предусмотренные в этих проектах? Или в какой мере экологические характеристики закупаемой за рубежом техники и технологии соответствуют российскому законодательству? Ответы на такие вопросы может дать экологическая сертификация. На ее основе может быть принято решение о поставке продукции на рынок или о санкционировании сделки.
Экологическая сертификация (экосертификация) - деятельность по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям. Она способствует: предупреждению появления на рынке и реализации экологически опасной продукции и услуг и соответственно предупреждению вреда природной среде; производству экологически безопасной продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, повышению ее качества и конкурентоспособности; совершенствованию управления хозяйственной и иной деятельностью; предотвращению ввоза в страну экологически опасных продукции, технологий, отходов, услуг; интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнению международных обязательств.
Экологическая сертификация подтверждает экологически значимые показатели качества продукции, заявленные изготовителем; помогает потребителям выбрать экологически благополучную продукцию; контролирует безопасность продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; защищает потребителя от недобросовестности изготовителя (продавца, исполнителя). Экологическая сертификация необходима для вхождения России в мировое экономическое пространство, обеспечения производства конкурентоспособной отечественной продукции как средство контроля за ввозом в страну экологически вредной продукции.
Экологическая сертификация - новое направление природоохранительной деятельности в России. Общие требования
установлены в Законе РФ "О сертификации продукции и услуг"1. Определяя цели сертификации, Закон отдельно выделяет контроль безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества (ст. 10). Он выделяет два вида сертификации - обязательную и добровольную. Для обеспечения права индивида на благоприятную окружающую среду, иных экологических прав и интересов физических и юридических лиц и общества в целом особое значение имеет обязательная экологическая сертификация. Ее проведение означает, что государство берет на себя защиту общественных интересов, связанных с обеспечением экологических интересов населения и охраны окружающей природной среды, рационального использования, охраны, воспроизводства природных ресурсов и в других случаях, предусмотренных законодательством России и нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
В соответствии со ст. 7 обязательная сертификация осуществляется в случаях, предусмотренных законодательными актами РФ. Однако в законодательных актах об окружающей среде требования об обязательной экологической сертификации установлены фрагментарно. В приказе Минприроды РФ "Об организации системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации)" от 23 января 1995 г., принятого на основании Соглашения о взаимодействии Минприроды России и Госстандарта России от 5 апреля 1993 г. о работах по стандартизации, метрологии и сертификации в целях создания системы экологической сертификации, предусмотрена лишь обязательная сертификация экологической безопасности производств
предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности,
2
использующих экологически вредные технологии .
Обязательная сертификация товаров (работ и услуг), на которые законом установлены требования, направленные на обеспечение безопасности жизни, здоровья потребителей и охраны окружающей среды, введена с принятием 7 февраля 1992 г. Закона РФ "О защите прав потребителей"3.
1 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - М., 1993. — № 26. - ст. 966.
2 Экологическое право: России Сборник нормативных актов. - М., 1997. - С.384.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. — М.,1992. -№ 15. — ст. 766.
В частности, Закон предусматривает, что товар (работа, услуга), на который законами или стандартами установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потребителя и охрану окружающей среды и предотвращение причинения вреда имуществу потребителя, а также средства, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья потребителя, подлежат обязательной сертификации в установленном порядке (ст. 7). В качестве гарантии соблюдения требования об обязательной сертификации товаров служит положение этого Закона, в соответствии с которым не допускается продажа товара (выполнение работы, оказание услуги), в том числе импортного, без информации о проведении его обязательной сертификации и не маркированного в установленном порядке знаком соответствия требованиям, указанным в п. 1 приведенной ст. 7. Перечни товаров (работ, услуг), подлежащих обязательной сертификации, утверждаются Правительством РФ.
Во исполнение Закона Правительством РФ утверждены перечни товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечни работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации1. В него включены главным образом товары, работы и услуги, которые применяются и осуществляются преимущественно в социальной среде. Это - товары для детей, продовольственные, парфюмерно-косметические товары, строительные материалы, ремонт и техническое обслуживание бытовой техники, химчистка и т. п. В отношении окружающей среды наиболее значимым объектом обязательной сертификации являются легковые автомобили.
Требования обязательной экологической сертификации предусмотрены и отдельными законами. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г.2 на территории Российской Федерации только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха, допускаются производство и использование топлива. Производство и использование технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок также допускаются только при наличии сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических,
1 Собрание законодательства РФ. — М., 1997, № 33. — ст. 3899.
2 Там же. — М., 1999. № 18. — ст. 2222.
технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов. Такие сертификаты выдаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Требования обязательной сертификации почв земельных участков сельскохозяйственного назначения, агрохимикатов и пестицидов предусмотрены Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" от 16 июля 1998 г.1
Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19 июля 1997 г.2 предписывает необходимость сертификации на соответствие требованиям к безопасному обращению пестицидов и агрохимикатов. При этом порядок проведения сертификации устанавливается специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим организацию регистрационных испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов (ст. 14).
Важные положения относительно ввозимой из-за рубежа продукции установлены Федеральным законом "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г. (с изменениями и дополнениями от 8 июля 1997 г., 10 февраля 1999 г.)3. В соответствии со ст. 20 ввозимые на территорию Российской Федерации товары должны соответствовать техническим, фармакологическим, санитарным, ветеринарным, фитосанитарным и экологическим стандартам и требованиям, установленным в РФ. Порядок сертификации ввозимых товаров регулируется Законом РФ "О сертификации продукции и услуг" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
При этом ввоз экологически опасной продукции подлежит специальному контролю в порядке, определяемом федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Закон запрещает ввоз на территорию Российской Федерации товаров, которые не имеют сертификата, маркировки или знака соответствия в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.
1 Собрание законодательства РФ. — М., 1998. — № 29. — ст. 3399.
2 Там же. — М., 1997. — № 29. — ст. 3510.
3 Там же — М., 1995. — № 42. — ст. 3923.
Такие товары должны быть вывезены обратно или уничтожены на основании акта, составленного независимыми экспертами Торгово-промышленной палаты РФ в порядке, определяемом Таможенным кодексом Российской Федерации.
В отношении ввозимой продукции в ст. 11 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" от 31 июля 1998 г. внесено дополнение, в соответствии с которым "в исключительных случаях Правительство РФ вправе выдавать разрешения на ввоз продукции, предназначенной для производственных нужд конкретной организации, без представления в таможенные органы сертификатов или свидетельств о признании сертификатов при условии последующей сертификации данной продукции на территории РФ".
Таким образом, экологическая сертификация, особенно обязательная как средство выполнения экологических требований при принятии решения о реализации продукции, поступлении ее на рынок, урегулирована фрагментарно. Разрозненные положения о ней предусмотрены рядом законов применительно к отдельным сферам общественной жизни. Отсутствует представление о единообразном порядке проведения экологической сертификации. В одном случае он определяется Правительством РФ, в другом - одним из исполнительных органов. В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" -головном акте природоохранительного законодательства - она даже не упоминается. Хотя, кажется, осознание важности данной природоохранной меры на государственном уровне проявлено, трудно объяснить почему, но правовое регулирование экологической сертификации не предусматривается и в проекте Федерального закона "Об охране окружающей природной среды", подготовленном в Госкомэкологии РФ и представленном Правительством в Государственную Думу. Существующего ведомственного уровня нормотворчества в данной сфере явно недостаточно.
В Законе "Об охране окружающей природной среды" целесообразно предусмотреть общие требования относительно экологической сертификации. Наряду с определением задач, которые должны решаться с помощью этого средства, в Законе важно определить объекты обязательной экологической сертификации и органы, которые такую сертификацию должны проводить. Принципиальным является также вопрос о порядке проведения государственной экологической сертификации.
Экологическая сертификация должна занять, наконец, достойное место в механизме экологического права как важнейший инструмент принятия решения. Одновременно будет решен вопрос экологизации предпринимательской деятельности.
Экологический аудит
Новые экономические отношения, складывающиеся в стране и являющиеся фактором развития экологического права, требуют совершенствования механизмов учета экологических требований при принятии соответствующих решений. Развитие рыночной экономики сопровождается приватизацией предприятий и иных объектов, банкротством, активизацией банковской и инвестиционной деятельности. При принятии решения о приватизации или банкротстве предприятий и иных экологически опасных объектов, осуществлении иных видов деятельности требуется учет общественных интересов по охране окружающей среды. Одним из инструментов обеспечения такого учета является экологический аудит.
Под экологическим аудитом понимается проверка и оценка деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем в целях подготовки и принятия обоснованных экологически значимых решений.
Применительно к некоторым видам экологически значимой деятельности желательно, чтобы экологический аудит проводился по решению уполномоченных государственных органов как обязательная мера, предшествующая принятию решения. Представляется, что к таким видам должна относиться деятельность, касающаяся: приватизации, национализации и банкротства экологически опасных предприятий; обязательного экологического страхования в целях определения ставки или размера страховых платежей и (или) возмещения экологического (экогенного) вреда; кредитования юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность,
государственными банками. Речь идет о банках, контрольный пакет акций в которых принадлежит государству.
Видимо, с учетом места экологического аудита в механизме экологического права может обсуждаться вопрос о его обязательности применительно к иной деятельности. Так, Г. П. Серов в своем учебно-практическом пособии говорит об экологическом аудите расчета платы за природопользование, аудите учета и отчетности предприятия в области обращения с отходами1. Обсуждается также вопрос о проведении экологического аудита при согласовании документации по выбору земельных участков под строительство, актов отвода земель, экологических паспортов предприятий, разрешений на сброс (выброс) загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение твердых отходов и др.
Многие текущие задачи обеспечения охраны окружающей среды хозяйствующим субъектом могут быть решены посредством осуществления государственного экологического контроля, т.е. проверки соблюдения хозяйствующим или иным субъектом требований экологического законодательства. Так, предлагается проводить обязательный экологический аудит на предприятиях и отдельных производственных объектах, строящихся либо построенных без положительного заключения государственной экологической экспертизы. В такой ситуации вполне применим государственный экологический контроль. Разрешение строительства нового экологически вредного объекта возможно лишь через государственную экологическую экспертизу.
Целесообразность проведения добровольного экологического аудита диктуется интересами юридических лиц и граждан-предпринимателей в получении научно-обоснованных рекомендаций относительно оптимальной организации работ по рациональному природопользованию и охране окружающей среды, повышению их эффективности на уровне, соответствующем требованиям законодательства РФ и в иных целях. Поэтому добровольный экологический аудит может проводиться по инициативе предприятий и граждан-предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, оказывающую воздействие на окружающую среду, при переходе права собственности, передаче объекта в аренду, в залог, при необходимости модернизации производственного и/или технологического процессов и в иных случаях.
1 Серов Г.П. Экологический аудит. - М., 1999. - 147 с.
С учетом видов деятельности, применительно к которой проводится экологический аудит, определяются его содержание и цели. Преимущественно это: оценка состояния деятельности предприятия или гражданина-предпринимателя по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов и ее соответствия требованиям законодательства РФ; выявление степени деградации окружающей среды вследствие деятельности предприятия и иного субъекта; определение участков загрязненной окружающей среды, видов и масштабов загрязнения; выявление и оценка оборудования и технологий, связанных с охраной окружающей среды на предприятии; оценка влияния окружающей среды на состояние здоровья работников; выработка рекомендаций по обеспечению исполнения требований законодательства по природопользованию и охране окружающей среды;. выявление потребностей в дополнительной экологически значимой информации об объекте.
Самое важное то, что при проведении экологического аудита дается всесторонняя и объективная оценка экологически значимых характеристик предприятия и иного объекта, необходимая при подготовке и принятии требуемого решения.
Экологический аудит, достаточно развитый в мире, является новым для России. Пожалуй, у нас вряд ли найдется инвестиционная компания или банк, который, давая предприятию кредит, изучает вероятность инвестиционного риска с точки зрения экологической защищенности той деятельности, которую ведет потенциальный заемщик.
Нормативно-правовые основы регулирования экологического аудита в России на федеральном уровне почти отсутствуют. Упоминание об экологическом аудите имеется в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. В соответствии с Государственной программой порядок учета экологического фактора, условий безопасного ведения работ на химически опасных, взрыво-, пожаро- и токсикоопасных объектах при приватизации государственных и муниципальных предприятий, включая вопросы экологического аудирования, отражения в условиях конкурса и планах приватизации, предъявления требований по экологической санации предприятий, установления льготной стоимости природоохранного имущества, создания на предприятиях фондов экологической санации, устанавливается Госкомимуществом и
Минприродой России с учетом предложений соответствующих отраслевых министерств и ведомств.
Возможности создания правовых основ проведения экологического аудита при приватизации предприятий в связи с упоминанием экологического аудита в Государственной программе приватизации, к сожалению, не были реализованы, а экологические факторы в процессе приватизации оказались проигнорированными.
В отличие от федерального экологического законодательства, включая Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", где отсутствуют требования об экологическом аудите, такие требования появились в законах и иных актах об охране окружающей природной среды ряда субъектов РФ. По данным на июль 1998 г. в законах 9 субъектов РФ предусматривались требования по экологическому аудиту, а до конца 1998 г. предполагалось установить такие требования еще в 16 субъектах.1 Наиболее значимыми федеральными актами в данной сфере на сегодняшний день являются приказы Госкомэкологии России от 30 марта 1998 г. "Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России" и "О проведении практических работ по ведению экологического аудирования в Российской Федерации" от 16 июля 1998 г.
С учетом важности экологического аудита как инструмента принятия научно обоснованного экологически значимого решения он нуждается в адекватном правовом регулировании. Общие требования о нем целесообразно предусмотреть в Законе "Об охране окружающей природной среды". В Законе следует установить правила проведения обязательного и добровольного экологического аудита, виды деятельности, применительно к которым должен проводиться обязательный экологический аудит, органы, ответственные за проведение такого аудита, требования к аудитору и заключению аудиторской проверки.
1 Серов Г.П. Указ соч. - С.36.
