CC BY
156
раны природы, охват природоохранительной деятельностью широких слоев населения и др.). Но выдвижение таких утверждений требует более детального анализа, как самой идеи Родового Поместья, так и ее отражения в общественном сознании и процессов ее реализации.
Рассмотрению отдельных аспектов идеи, процессов и правовых проблем создания экологически устойчивых хозяйств на землях сельскохозяйственного назначения будут посвящены следующие публикации.
Баршинов В. И.,
аспирант МГЮА
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО АУДИТА
В свете глобальных изменений климата во многих странах, в том числе и в России, начал развиваться такой вид услуг, как экологический аудит. Рассматриваемый вид аудита способствует повышению конкурентоспособности и рентабельности продукции аудируемого предприятия с позиции роста экономической эффективности его хозяйственной, и, в том числе, природоохранной деятельности, дает возможность правильно сформировать учетную политику организации, способствует эффективному решению вопросов льготного налогообложения при внедрении ресурсосберегающих технологий, предотвращению возможных производственных аварий.
Экологическое аудирование проходят все крупные предприятия Европы, все шире используется экологическое аудирование в инвестиционной сфере, когда инвестированию средств в развитие отрасли предшествуют проверки соблюдения хозяйствующими субъектами экологических требований.
Применительно к нашей стране можно утверждать, что в настоящее время система экологического аудита не реализуется в полной мере ни в Российской Федерации в целом, ни в ее субъектах. В то же время международный опыт свидетельствует об эффективности данного института.
Понятие экологического аудита
В науке экологического права сложились различные представления об экологическом аудите:
Так, C.B. Макаров, Л.Б. Шагарова рассматривают экологический аудит как природоохранную и предпринимательскую деятельность, «в первую очередь направленную на повышение эффективности экологического менеджмента, включая оценку соответствия действующему природоохранительному законодательству»1.
1 Макаров C.B., Шагарова Л.Б. Экологическое аудирование промышленных производств. М.: НУМЦ, 1997.
Некоторые авторы рассматривают экологический аудит как организа-ционно-управленческий, правовой механизм обеспечения безопасности в экологической сфере, исследуемый в контексте защиты экологических прав граждан
Модельный закон СНГ «Об экологическом страховании»2 определил экологический аудит как предпринимательскую деятельность по осуществлению независимой оценки информации о состоянии технологического и природоохранного оборудования на предприятии, в организации, учреждении, основной целью которой является установление степени потенциальной техногенной и экологической опасности аудируемого предприятия, организации, учреждения и величины убытка, который может быть причинен гражданам и юридическим лицам (третьим лицам, выгодоприобретателям), возникающего в результате воздействия загрязнений вследствие аварий и техногенных катастроф, произошедших на этих предприятиях, в организациях, учреждениях, а также других чрезвычайных событий окружающей природной среды на население, хозяйственные объекты и территорию.
Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», экологический аудит представляет собой независимую комплексную документированную оценку соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовки рекомендаций по улучшению такой деятельности3.
В соответствии с определением Агентства по охране окружающей среды Европейского союза экологический аудит — систематическая документированная периодическая оценка организации управления предприятием или оценка качества его оборудования на предмет соответствия цели сохранения окружающей среды4. При этом в соответствии с принципами устойчивого развития критерии соответствия и эффективности осуществляемой деятельности при проведении экологического аудита могут быть (и в большинстве случаев являются) более жесткими, нежели требования законодательства. В соответствии с рекомендациями стандартов и международным опытом в рамках системы экологического менеджмента, экологический аудит используется для разработки подходов к устранению несоответствий
1 См.: Вринчук М.М. Экологическое право (Право окружающей среды): Учебник. М.: Юриста, 1998; Васильева М.И. Судебная защита экологических прав. М.: Центр экологической политики России, 1996; Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. М.: МНЭПУ, 1998.
2 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств—участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 25. С. 126—143.
3 Федеральный закон от 10 января 2002 № 7-ФЗ (ред. от 26.06.2007) «Об охране окружающей среды» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001)// Российская газета, № 6, 12.01.2002.
4 11ир://^088агу.ееа.еигора.еи/ЕЕАС1088агу/Е/еш1гош11еп1а1_аис111 (последнее посещение — 12 октября 2007 г.)
и поиска путей сокращения воздействия на окружающую среду (в соответствии с принципом «постоянного улучшения», предлагаемым в стандарте ISO 14001). Особый вид экологического аудита — предварительная экологическая оценка — проводится при внедрении системы экологического менеджмента. Этот вид аудита также подразумевает анализ всех экологических аспектов осуществляемой деятельности, разработку рекомендаций по снижению и контролю воздействия на окружающую среду, анализ эффективности осуществляемой природоохранной деятельности.
Из всего многообразия приведенных определений целесообразно выделить наиболее важные признаки, характеризующие данный вид аудита:
— экоаудит — это предпринимательская деятельность;
— проводится специальным субъектом;
— предметом экоаудита является не только проверка документации аудируемого предприятия, но и информации о техническом состоянии оборудования (например, для целей экологического страхования), сбор которой производится путем применения различных методик (обследование территории, проведения интервью, использование модифицированных матриц);
— цель — выявить соответствие деятельности аудируемого предприятия действующему природоохранительному законодательству, экологическим нормативным актам, стандартам, правилам, требованиям, постановлениям и предписаниям природоохранных и иных государственных органов, значимость воздействия на окружающую среду и здоровье человека, влияние аспектов, связанных с воздействием на окружающую среду, на эффективность производства и качество продукции.
Правовые основы проведения экологического аудита
Стоит обратить внимание на то, что Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» не содержит дефиниции «экологическое аудирование», «экологический аудит». В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» также отсутствуют положения, устанавливающие требования к проведению экологического аудита в Российской Федерации, отсутствуют положения, позволяющие определить правовой статус обязательного и добровольного аудита в области охраны окружающей среды. Вместе с тем на предприятиях с опасными производственными процессами экологический аудит проводится в обязательном порядке уже достаточно давно.
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» отсутствуют нормы, определяющие правовой статус экологического аудита, в нем закреплено лишь понятие «экологический аудит». Остается открытым вопрос законодательного закрепления статуса, целей и задачей экологического аудита.
В настоящее время предпринимаются попытки государства активизировать деятельность по урегулированию сложившейся проблемы. С целью
унификации норм международных стандартов и российского законодательства Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии Минпромэнерго России в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации были утверждены государственные стандарты по экологическому аудиту, обозначаемые как ГОСТ Р. В России начал действовать международный стандарт ИСО 19011-2002 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента», ИСО 14001 — системы управления окружающей средой и др. В законодательное собрание вносятся поправки, регламентирующие процедуру экоаудита.
На федеральном уровне необходимо определить экологический аудит как инструмент для обеспечения экологической безопасности и улучшения качества окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
В ряде субъектов Российской Федерации механизм экологического аудита регулируется подзаконными нормативными правовыми актами. Так, Постановлением Правительства Москвы от 22 июля 2003 года № 568-ПП 1 утверждено «Временное положение о Системе экологического аудита в городе Москве», в котором определена не только система экологического аудита в г. Москве, но и установлены критерии отнесения организаций города, рекомендованных для его проведения.
Говоря о правовых основах, следует акцентировать внимание на таких принципах экоаудита, как добровольность и обязательность. В законодательстве такое деление четко не регламентируется, прослеживается лишь тенденция деления экоаудита на обязательный и добровольный (инициативный)2.
Обязательный аудит в области экологии в основном устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Например, необходимость проведения экологического аудита органи-заций-бюджетополучателей установлена Постановлением Правительства Московской области от 24 октября 2002 г. № 487/42 3, где за Государственными унитарными предприятиями Московской области, хозяйственная и
1 Постановление от 22 июля 2003 г. № 568-ПП «Об утверждении временного положения о системе экологического аудита в городе Москве, временного порядка проведения экологического аудита, критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита» // Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 46, 11.08.2003.
2 Пункт 5 Приложения Приказа Госкомэкологии РФ от 30.03.1998 № 181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России» // СПС «КонсультантПлюс».
3 Постановление Правительства МО от 24.10.2002 № 487/42 «О проведении экологической оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду (экологическом аудите) в Московской области» // Сборник Минстройкомплекса МО, № 2, февраль 2003.
иная деятельность которых воздействует на окружающую среду, закреплена обязанность ежегодно представлять в Министерство экологии и природопользования Московской области заключения экологического аудита осуществляемой ими деятельности.
Государство должно найти оптимальный вариант сочетания принципа добровольности и обязательности.
При решении данного вопроса необходимо учитывать опыт зарубежных стран (Германия, США, Канада), где государство (в том числе экономическими методами) создает ситуацию, когда проведение экологического аудита либо становится необходимостью с целью дальнейшего продолжения деятельности предпринимателей (командно-административный метод), либо проводится по собственной инициативе в целях извлечения экономической выгоды: например, при размещении акции на международных биржевых площадках для привлечения более широкого круга инвесторов многие компании принимают решение о проведении экологического аудита.
Так, привлечение компаний к ответственности за нанесение ущерба окружающей среде и взимание крупных штрафов обусловило необходимость оценки соответствия осуществляемой ими деятельности нормам права об охране окружающей среды, кроме того, установление обязанности хозяйствующих субъектов страховать экологические риски обуславливает проведение предприятием-страхователем процедуры экоаудита в целях выявления потенциального ущерба. Суровость наказания и его неизбежное влияние на финансовое положение предприятия обуславливает проведение экоаудита и предоставление информации о проведенном аудите широкому кругу потенциальных инвесторов. Заинтересованность бизнеса в продвижении товаров за рубеж и применение экологических требований к производству этих товаров в странах импорта будут также способствовать проведению аудита предприятия на предмет соответствия производственных процессов и выпускаемой продукции международным экологическим стандартам. Все больше предприятий проходит процедуру аудита с целью получения международного экологического сертификата по ISO 14000, получение которого является эффективным инструментом конкурентной борьбы для предприятий, ориентированных на внешние рынки сбыта, позволяет компании рационально использовать ресурсы предприятий (что является одним из постулатов системы экологического менеджмента) и снижать издержки производства.
В России же, ввиду отсутствия единой нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность в области экологического аудита, возникает обратная ситуация. Порой государственные органы совершают действия, прямо противоположные стимулирующим. Так, налоговые органы, пытаясь взыскать с плательщиков НДС как можно больше налогов, ос-
паривают в суде отнесение затрат на проведение экологического аудита на себестоимость продукции (работ, услуг)1. Отсутствие реальных механизмов стимулирования продиктовано прежде всего отсутствием законодательства в области экологического аудита.
Соотношение экологического аудита, процедуры ОВОС и экологической сертификации.
Экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям, установленным техническим регламентам и законодательству в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду2. Данный вид экспертизы — это всегда предварительная проверка на предмет соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую деятельность, нормам действующего экологического законодательства. Субъектом, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, является экспертная комиссия государственной экологической экспертизы, общественную — граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы.
Экоэкспертиза является очень важным и необходимым мероприятием на этапе становления производства. Экологической экспертизой уже давно и успешно занимаются многие компании, а также государственные органы, связанные с вопросами экологической безопасности. Экспертиза представляет собой оценку хозяйственной деятельности с позиций воздействия на окружающую среду, проводимую высококвалифицированными техническими специалистами. Оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23.11.95 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»3.
1 Постановление ФАС Уральского округа от 29 июня 2004 г. № Ф09-2631/04-АК; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01 июля 2005 г. № А29-5503/2004а // СПС «Консультант-Плюс».
С 1 января 2002 г. вступила в силу гл. 25 «Налог на прибыль организаций» Налогового кодекса Российской Федерации. Предусмотренный гл. 25 перечень доходов и расходов является открытым, соответственно к вычету стали приниматься все документально подтвержденные и экономически обоснованные затраты, осуществленные налогоплательщиком в рамках предпринимательской деятельности.
2 Статья 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 18.12.2006) «Об экологической экспертизе» (принят ГД ФС РФ 19.07.1995) // Российская газета. № 232. 30.11.1995.
3 Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.07.2000 № 2302) // Российская газета, № 170,01.09.2000.
Экологический аудит ( 9/1) в отличие от экспертизы проводится в течение всей хозяйственной деятельности. Его предметом является проверка соблюдения предпринимателями требований природоохранного законодательства. Экологический аудит может преследовать цель выявления недоработок в производственном процессе для их последующего устранения аудируемым предприятием и перехода на международные стандарты. Провести такое обследование могут только специалисты, владеющие и финансовыми, и производственными вопросами. В оптимальном варианте — это специалисты аудиторских компаний, аттестованные также и в качестве экологических аудиторов.
Процедура ЭА имеет ту же цель, что и ОВОС — минимизацию воздействия на окружающую среду (ОС) — и общий объект проверки (хозяйственная деятельность — окружающая ее природная и антропогенная среды). Принципиальное различие между ними определяется условиями проведения обеих процедур и не сказывается значительно на последовательности этапов.
Особенности ЭА в основном определяются тем, что в случае ЭА хозяйственная деятельность уже осуществляется или осуществлялась в прошлом, и воздействие на ОС уже проявляется в ее изменениях. Вследствие этого при ЭА (по сравнению с ОВОС) снижается необходимость в прогнозировании. При экологическом аудите информация о воздействии на экосистему может быть получена непосредственно путем исследования реально существующих технологических и производственных процессов, тогда как при ОВОС эти данные можно получить лишь путем моделирования, соответственно применение априорного метода с его недостатками (невозможность идентификации и выявления сокращения тех воздействий, которые реально предсказать при ЭА) превалирует.
Сертификация — форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов сертификации требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров
Экологическая сертификация — это направление сертификации, представляющее собой подтверждение соответствия объектов сертификации требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводам правил в области экологии. Объектом сертификации может быть как выпускаемая предприятием конечная продукция на предмет ее соответствия различным стандартам, так и соответствие механизмов управления на предп-
1 Статья 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2007) «О техническом регулировании» (принят ГД ФС РФ 15.12.2002) // Российская газета, № 245, 31.12.2002.
риятии этим стандартам. Цель экологической сертификации — получение экологического сертификата соответствия, чему предшествует длительная процедура подготовки. Например, в рамках прохождения процедуры сертификации на предмет соответствия требованиям ИСО 14001 предприятию необходимо спроектировать, разработать и внедрить систему экологического менеджмента, пройти процедуры экологических аудитов, в том числе предсертификационных и сертификационных, которые проводят имеющие специальную аккредитацию независимые аудиторы.
Получение экологического сертификата соответствия (который является юридическим документом) во многих странах обеспечивает предоставление налоговых, кредитных, страховых и иных льгот при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект, подтверждает экологическую безопасность продукции
Подводя итог вышесказанному, следует отметить необходимость скорейшего законодательного закрепления положений об экологическом аудите. Разумно принять нормативно-правовой акт в форме отдельного ФЗ «Об экологическом аудите», в котором были бы закреплены основные положения по процедуре проведения, объекте, субъекте ЭА.
В вопросе создания стимулирующих проведение экологического аудита норм необходимо перенять опыт западных стран, где принципы построения рыночной экономики научились соотносить с принципами охраны окружающей среды.
Краева В.Н.,
соискатель МГЮА
О НЕОБХОДИМОСТИ ДОПОЛНИТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ В ДОЛГОСРОЧНОЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ ЖИВОТНОГО МИРА
В России существует законодательно определенный порядок предоставления животного мира в долгосрочное пользование. Заинтересованное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель подают заявку на получение объектов животного мира в пользование в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ направляет заявку вместе с «пакетом» документов в специально уполномочен-
1 Ian W.H. Pany. Are Tradable Emissions Permits a Good Idea? Washington, D.C., 2002. P. 4.
