CC BY
32Раздел 2
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ИННОВАЦИЯМИ И ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
УДК 65.011.8
Для цитирования: Шелудько В. Г., Цветцых А. В. Нормативно-правовая база при формировании и выполнении государственного оборонного заказа: проблемы и пути решения // Менеджмент социальных и экономических систем. 2018. № 4. С. 18-22.
For citations: Sheludko V. G., Tsvettsykh A. V. The main problems in the formation and implementation of state defense order space-rocket industry enterprises // Social and economic systems management. 2018, No. 4, Pp. 18-22. (In Russ., abstr. in Engl.)
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ПРИ ФОРМИРОВАНИИ И ВЫПОЛНЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
В. Г. Шелудько1 , А. В. Цветцых2 1 АО «Прима Телеком»
Российская Федерация, Красноярский край, 660021, г. Железногорск, Ленинградский просп., 3 2Сибирский государственный университет науки и технологий имени академика М. Ф. Решетнева Российская Федерация, 660037, г. Красноярск, просп. им. газ. «Красноярский рабочий», 31
E-mail: [email protected]
Особе место в оборонно-промышленном комплексе (ОПК) занимают предприятия ракетно-космической промышленности (РКП). Предприятия ОПК и РКП формируют ядро создаваемой инновационной экономики в России. Приоритетнъш направлением деятельности предприятий ракетно-космической промышленности, на современном этапе их функционирования, остается выполнение государственного оборонного заказа. В результате рассмотрения нормативно-правовых проблем в формировании и выполнении государственного оборонного заказа (ГОЗ) сформулирован ряд предложений по их решению.
Наиболее острыми проблемами в выполнении ГОЗ остаются низкая исполнительская дисциплина и неэффективность освоения целевого финансирования, недостаточный уровень производственного контроля качества и опережающий рост затрат на создание и производства продукции, несоблюдение сроков производства и сдачи продукции, выполнения работ. Представленные в статье предложения по решению проблем в нормативно-правовой базе призваны улучшить своевременность выполнения ГОЗ предприятиями ракетно-космической отрасли, повысить соответствие тактико-технических характеристик продукции, затрат на ее создание, сроков производства, поставки параметрам ГОЗ, требованиям государственного заказчика.
Ключевые слова: ракетно-космическая промышленность, инновационная деятельность, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, государственный оборонный заказ.
THE MAIN PROBLEMS IN THE FORMATION AND IMPLEMENTATION OF STATE DEFENSE ORDER SPACE-ROCKET INDUSTRY ENTERPRISES
V. G. Sheludko1*, A. V. Tsvettsykh2
1 JSC "Prima Telecom" 3, Leningrad Av, Zheleznogorsk, 660021, Krasnoyarsk region, Russian Federation 2Reshetnev Siberian State University of Science and Technology 31, Krasnoyarsky Rabochy Av., Krasnoyarsk, 660037, Russian Federation E-mail: [email protected]
A special place in the military-industrial complex (MIC) by enterprises of the rocket and space industry (RCP is occupied. Knterprises of the MIC and RCP form the core of the innovation economy in Russia. The priority activity of enterprises of the rocket-space industry is the implementation of the state defense order. The article
deals with the problems offormation and implementation of the state defense order (DFO), formulated proposals for their solution.
The most acute problems in the implementation of the GOZ remain low performance discipline and inefficiency in the development of targeted funding. Insufficient level of production quality control increase in costs for the creation and production of excess products, non-compliance with the terms of production and delivery ofproducts, performance of work.
The article presents proposals for solving the problems of the rocket and space industry. Their implementation is designed to improve the timeliness of the implementation of DFO, to ensure compliance with the tactical and technical characteristics of products, the cost of its creation, production time, delivery parameters of DFO and the requirements of the state customer.
Keywords: rocket-space industry, innovative activity, research and development works, state defense order.
Введение. Повышение роли оборонно-промышленного комплекса (ОПК) в укреплении позиций России в мировой политике и экономике требуют дальнейшего совершенствования нормативно-правовой и методологической базы, регулирующих взаимоотношения «Заказчика» и «Исполнителя», выполняющих научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы Государственного оборонного заказа (ГОЗ).
Опыт работы АО «ИСС» имени академика М. Ф. Решетнева», Госкорпорации «Роскосмос» в рамках действующих федеральных законов ФЗ-44, ФЗ-275 о Госзакупках, конкурсах, ценообразовании, контроле исполнения и отчётности, выявил ряд замечаний и предложений, реализация которые позволит повысить эффективность работы предприятий ОПК.
Порядок внесения изменений в контракт по итогам выпуска конструкторской документации и отработки опытных образцов.
Выполнение договоров научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) в ракетно-космической сфере, осуществлялось в соответствии с порядком, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации (РК-98). При этом Заказчик имел право вносить изменения в технические требования и контракт по результатам изготовления опытных образцов и проведенных испытаний.
Однако по общему правилу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ изменение существующих условий заключенных государственных контрактов не допускается, требуется отдельное решение Правительства РФ.
Предлагается. Для устранения выделенной проблемы предлагается включить в часть I статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ п. 8 следующего содержания: при выполнении научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, порядок выполнения которых установлен нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации, выявилась в соответствии с указанным порядком необходимость уточнения технических требований к результатам работ. При этом государственный или муниципальный заказчик обеспечивает согласование
новых условий контракта, в том числе цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом».
Выполнение и сдача-приемка ОКР в соответствии с действующей практикой у государственных заказчиков предполагает жесткую привязку определенных работ головного исполнителя и соисполнителя к конкретным этапам государственного контракта. При этом в случае, если 99 % работ по этапу госконтракта выполнено, сдать его невозможно пока не будет выполнен оставшийся 1 %. Это приводит или к несоразмерным штрафам к головному исполнителю либо к корректировкам государственных контрактов в части уточнения ведомости исполнения работ, технических заданий, ценовых параметров.
Предлагается. Для решения рассмотренной проблемы предлагается издать нормативный правовой акт Правительства РФ (или отраслевой), предусматривающий следующие принципы заключения и исполнения государственных контрактов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР):
- момент заключения государственного контракта ведомость исполнения должна включать в себя основные этапы создания ракетно-космической техники (по РК-98, ГОСТ);
- при ежегодном формировании ГОЗ должна быть предусмотрена возможность детализации (разбиения) этапов на конкретный год с возможностью корректировки этапов Госзаказчиком и в ходе их исполнения;
- в составе контракта утверждается Перечень составных частей опытного образца и НЭО, и порядок уточнения данного Перечня;
- государственный контракт должен предусматривать право головного исполнителя осуществлять частичную сдачу-приемку выполненных работ, относящихся к разным этапам государственного контракта с привязкой работ к элементам Перечня;
- головной исполнитель должен иметь право досрочного выполнения и сдачи работ, а заказчик должен иметь обязательства по приемке работ. При этом в случае, если стоимость сданных работ в те-
чение календарного года будет превышать лимиты годового финансирования, оплата будет осуществляться за счет лимитов следующего календарного года в следующем году;
- в случае невыполнения этапа в предусмотренные ведомостью исполнения сроки, контракт должен предусматривать штрафные санкции к головному исполнителю от разницы между ценой этапа и стоимостью сданных работ в рамках данного этапа.
Распределение контрольных и надзорных функций в сфере ГОЗ между государственными органами. Регламентация их осуществления.
В 2014 г. контрольные функции непосредственных Заказчиков по исполнению ГОЗ были расширены путём подключения органов государственной власти, включая: Прокуратура РФ, ФСБ РФ, военная прокуратура Министерства обороны РФ (ВП МО), Федеральная антимонопольная служба РФ (ФАС) и Счётная палата РФ. При этом, четкой регламентации проверочных функций, как контрольных, так и надзорных нет. На практике количество проверок, как документальных, так и выездных проводится (на примере АО «ИСС»):
1) Прокуратура РФ - 45 %;
2) ФСБ РФ - 30 %;
3) ГК «Роскосмос» - 10 %;
4) Военная прокуратура МО - 5 %;
5) ФАС РФ - 5 %;
6) Счетная палата РФ - 5 %.
Указанные проверки являются дополнительными к отчетным и контрактным мероприятиям Ген-заказчиков (МО РФ, Госкорпорация «Роскосмос», коммерческие заказчики), при этом по заказам МО РФ проводится ежедневный (!) контроль, по линии ГК «Роскосмос» - еженедельно.
Предлагается. Необходимо создать единый специализированный контрольный орган для ГОЗ или оставить эту функцию только генеральным заказчикам.
Изменение принципов административной ответственности при невыполнении государственного оборонного заказа.
Оформление Гензаказчиком административного правонарушения за срыв срока выполнения промежуточного этапа, не влияющего на выполнение конечного срока по контракту, не стимулирует исполнителя, выпускающего уникальное оборудование.
Предлагается. Представляется необходимым изложить в ч. 1 ст. 14.55 Кодекса об административных нарушениях «Нарушение должностным лицом головного исполнителя условий ... конечного_срока поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. ..»
Формирование цены на продукции предприятий ракетно-космического комплекса, производимой в рамках выполнения государственного оборонного заказа.
Существующий порядок согласования цены по ГОЗ Головного исполнителя и соисполнителей по данному контракту не учитывает получение заключений военных представительств МО РФ на каждом из уровней кооперации. В случае принятия военной приёмкой МО РФ решения о снижении цен контрагентов, убытки несет головной исполнитель ГОЗ, так как нет юридических оснований и практики принуждения контрагентов к возврату средств, ранее принятых головным исполнителем с участием ВП МО РФ.
Предлагается. Нормативно закрепить в Федеральном законе № 275-ФЗ Государственным заказчиком должна приниматься цена исполнителя любого уровня кооперации с учетом заключения военного представительства, аккредитованного при данном исполнителе.
Нормативно-правовые основы технической приемки работ государственным заказчиком.
При сдаче-приемке работ по этапам НИОКР фактически действует следующий порядок:
1. Головной исполнитель ОКР формирует отчетные документы по сдаваемому этапу ОКР, включая собственные работы и работы предприятий коопераций, удостоверенные ВП при них. Сформированный этап предъявляется ВП при головном исполнителе, для получения от ВП заключения ВП о согласовании цены.
2. Оформленные документы представляются в Департамент Министерства обороны Российской Федерации по обеспечению государственного оборонного заказа (ДОГОЗ).
3. После рассмотрения ДОГОЗ передает документы в Департамент аудита государственных заказов (ДАГК).
4. Документы из ДАГК возвращаются в ДОГОЗ согласованные или с замечаниями.
5. В случае замечаний ДАГК (обычно снижение цены) головной исполнитель формирует дополнительные материалы, обосновывающие цену.
6. После данных процедур ДОГОЗ возвращает документы (с ценой) головному исполнителю.
7. Головной исполнитель предъявляет документы ВП при головном исполнителе.
8. ВП оформляет удостоверение на сдаваемый этап.
9. Головной исполнитель предъявляет сдаточные документы на этап и удостоверение ВП в ДОГОЗ.
10. Оформляется Акт приемки этапа, что и является датой исполнения этапа контракта.
Данные этапы не регламентированы по времени и разрыв между фактическим исполнением работ и подписанием Акта сдачи-приемки может составлять от нескольких недель до года и более. Далее государственный заказчик выставляет претензии к исполнителю за срыв выполнения работ по контракту (этапу) с учетом даты Акта сдачи-приемки работ.
Предлагается. Для решения выделенных проблем необходимо фиксировать дату исполнения работ по этапу (контракту) по факту технической приемки работ, путем оформления удостоверения о приемке работ ВП МО РФ при головном исполнителе, после чего начисление неустойки не должно производиться, так как работы фактически выполнены и приняты представителем заказчика. Внедрить порядок путем подписания соответствующих дополнительных соглашений. Нормативно закрепить в Федеральном законе № 275-ФЗ требование о внесении соответствующих изменений в действующие государственные контракты в целях уточнения порядка работы ВП МО РФ при выдаче удостоверений (технической приемке работ).
Об использовании результатов научно-технической деятельности.
Отсутствует механизм использования результатов научно-технической деятельности, полученных при выполнении контрактов с МО РФ в целях выполнения контрактов с ГК «Роскосмос» (и, наоборот) без оформления специального соглашения между МО РФ и ГК «Роскосмос». Заимствование полученных результатов позволит снизить использование бюджетных средств путем исключения двойных затрат на разработку аналогичных приборов и пр.
Предлагается, разработать нормативный правовой акт РФ, или межведомственное соглашение, о безвозмездные использования РНТД в интересах государственных заказчиков.
Внедрение регламента при согласовании и выпуске документов.
Отсутствуют механизм и регламент рассмотрения подразделениями МО РФ технических заданий к государственным контрактам, и договоров, что существенно влияет на их сроки выполнения.
Кроме того, происходит «размножение» количества согласующих организаций или структур внутри организаций (ВКС РЭБ, ЗГТ, ПД ИТР и т. д.) в нарушение перечня организаций с которыми производится согласование документов.
Предлагается нормативно закрепить в Федеральном законе № 275-ФЗ внедрение регламентов согласования документов (технические задания, протоколы цен, заключения на ЭП и т. д.), с установлением сроков рассмотрения документов, всеми ответственными: ГЗ, ВП, отраслевыми институтами, в/ч, головными исполнителями и пр.
Кроме того, должно быть исключено требование выполнения локальных нормативных документов (приказы, OTT и т. п.), распространяющихся на структуры МО РФ. Такие требования, при необходимости, должны быть сформулированы непосредственно в ТТЗ (а не в виде ссылок на другие локальные нормативные документы, с которыми исполнитель в ряде случаев даже не имеет возможности ознакомиться).
Проблемы в сфере подготовки кадров для предприятий ракетно-космической отрасли и установления сроков рассмотрения документов промышленными подразделениями МО РФ.
Эффективность деятельности Государственной корпорации «Роскосмос» напрямую зависит от кадрового потенциала предприятий отрасли и системы его непрерывной подготовки. Основываясь на многолетнем опыте сотрудничества организаций ракетно-космической промышленности с образовательными организациями высшего образования, наиболее результативной формой такой подготовки студентов является обучение на базовых кафедрах, при котором высококвалифицированные специалисты-наставники организации, осуществляющей деятельность по профилю соответствующих образовательных программ, принимают непосредственное участие в теоретической подготовке, по ряду специализированных дисциплин, и в практической подготовке студентов.
В соответствии с Федеральным законом от 03.08.2018 № 337-ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования целевого обучения» с 2019 года, в рамках заключения договора о целевом обучении, на студента (законного представителя студента) возлагается полная материальная ответственность в размере стоимости обучения в случае нарушения условий договора по обучению и трудоустройству в организации работодателя. Следствием данных изменений в законодательстве стал отток желающих проходить обучение по целевому набору.
Одним из вариантов решения проблемы притока квалифицированных специалистов на рынок ЗАТО Железногорск, необходимо упрощения механизма согласования въезда иностранных граждан. Решением данной задачи может быть утверждение постановлением Правительства РФ отдельного Положения о ЗАТО Железногорск, предусматривающего делегирование функций согласования посещений территории ЗАТО территориальному органу ФСБ России и Администрации ЗАТО Железногорск, с последующим уведомлением о предстоящих визитах и операциях ГК «Росатом». Внести в действующие нормативные правовые акты РФ (постановление Правительства РФ № 470 от 04.07.1992 «Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан», № 790 от 14.10.1992 «О порядке приема и передвижения иностранных граждан в Российской Федерации» и № 1493 от 30.12.2012 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 693») изменения, направленные на упрощение механизма согласования въезда на территорию ЗАТО Железногорск иностранных граждан.
Заключение. Рассмотрение основных проблем в деятельности предприятий ракетно-космической промышленности, учет мнения экспертов позволило обосновать несколько наиболее существенных предложений по совершенствованию организационных и нормативных аспектов формирования, выполнения государственного оборонного заказа. Необходима регламентация сроков и порядка рассмотрения документов промышленности подразделениями МО РФ, а также создание «единого окна». Необходимо фиксировать дату исполнения работ по этапу (контракту) по факту технической приемки работ, путем оформления удостоверения о приемке работ ВП МО РФ при головном исполнителе, после чего начисление неустойки не должно производиться, так как работы фактически выполнены и приняты представителем заказчика. Внедрить порядок приемки работ путем подписания соответствующих дополнительных соглашений. Реализация данных мер должна повысить исполнительскую дисциплину, улучшить контроль в сфере выполнения государственного оборонного заказа.
Библиографические ссылки
1. Гособронзаказ 2018 года в цифрах // Военное обозрение. 28.12.2018.
2. Гутенков В. В сфере государственного оборонного заказа есть законодательные проблемы [Электронный ресурс] // Информационный портал «Новый оборонный заказ. Стратегии». URL: https://dfnc.ru/ (дата обращения: 28.12.2018).
3. Государственный оборонный заказ: какие проблемы видит антимонопольная служба [Электронный ресурс]. URL: http://bujet.ru/article/ 331475.php/ (дата обращения: 28.12.2018).
4. Шелудько В. Г. Концептуальные аспекты реформирования ракетно-космической промышленности в условиях сокращения гособронзаказа // Менеджмент социальных и экономических систем. 2017. №4(8). С. 26-30.
5. Шелудько В. Г. Опыт и перспективы развития компаний государственной корпорации «Роскосмос» // Менеджмент социальных и экономических систем. 2017. № 4. С. 11-17.
6. Цветцых А. В., Ерыгин Ю. В., Левчен С. В. Креативное инновационное развитие предприятий оборонно-промышленного комплекса России: необходимость и сущность // Менеджмент соци-
альных и экономических систем. 2017. № 3 (7). С. 34-44.
7. О государственном оборонном заказе [Электронный ресурс] : федер. закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ (с изм. и доп.). URL: https://base.garant. ги/70291366/(дата обращения: 06.12.2018).
8. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс] : федер. закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. URL: https://base.garant.ru/57422952/ (дата обращения: 06.12.2018).
References
1. Gosoboronzakaz 2018 in numbers // Military review. December 28, 2018.
2. Gutenko V. In the sphere of the state defense order there are legal issues [Electronic resource] // Information portal "New defence order. Strategies". Avalible at: https://dfnc.ru/ (accessed: 28.12.2018).
3. State defense order: what problems the Antimonopoly service sees [Electronic resource]. Avalible at: http://bujet.ru/article/331475.php/ (accessed: 28.12.2018).
4. Sheludko V. G. Conceptual aspects of reforming the rocket and space industry in the context of reducing the state order // Management of social and economic systems. 2017, No. 4 (8), Pp. 26-30.
5. Sheludko V. G. Experience and prospects of development of the state Corporation "Roscosmos" // Management of social and economic systems. 2017, No. 4, Pp. 11-17.
6. Zwetzig V. A., Erygin, Y. V., Levchin S. V. Creative and innovative development of enterprises of the military-industrial complex of Russia: necessity and essence of the // Management of social and economic systems. 2017, No. 3 (7), Pp. 34^14.
7. About state defence order [Electronic resource] : Federal law of December 29, 2012 No. 275-FZ (with changes and additions). Avalible at: https://base.garant. ru/70291366/ (accessed: 06.12.2018).
8. On the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs [Electronic resource] : Federal law of April 5, 2013 No. 44-FZ. Avalible at: https://base.garant.ru/ 57422952/ (accessed: 06.12.2018).
О Шелудько В. Г., Цветцых А. В., 2018
