CC BY
39
УДК 340
Е. В. Середа
доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой национальной безопасности
и правоохранительной деятельности юридического факультета МГЛУ; e-maiL: [email protected]
НЕЗАВИСИМЫЙ ПРЕВЕНТИВНЫЙ МЕХАНИЗМ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
В статье сравниваются основные положения Факультативного протокола к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания и Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах лишения свободы».
Ключевые слова: Конвенция ООН; Факультативный протокол; пытки; бесчеловечное обращение; унижающее достоинство обращение; Федеральный закон.
E. V. Sereda
Advanced Doctor (Law), Professor, Head of the National Security and Law Enforcement Department of Law Faculty, MSLU; e-mail: [email protected]
THE INDEPENDENT PREVENTIVE MECHANISM AND THE COMMON SUPERVISING COMMITTEES: UNIVERSAL AND SPECIFIC FEATURES
This articLe draws a paraLLeL between the cases of the UN Convention against torture and other crueL, inhuman or degrading treatment or punishment and the cases of the FederaL Law about the common controL and guarantee of human rights in prisons and custodiaL faciLities, assistance to prisoners, detainees and suspected persons.
Key words: the United Nations Convention; the Optional Protocol; the torture; the inhuman treatment; the crueL or degrading treatment; the federaL Law.
Независимый превентивный механизм мониторинга реализации прав заключенных, находящихся в пенитенциарных учреждениях, относится к одному из ряда международных механизмов, преследующих цель соблюдения прав человека в местах лишения свободы. Добиться его осуществления пытаются многие международные организации, в том числе Организация Объединенных Наций и Совет Европы.
Права заключенных закрепляются во многих документах ООН и Совета Европы. В них, в первую очередь, делается акцент на то, что независимо от наличия судимости, заключенные должны обладать полным объемом прав, которым пользуются и все правопослушные граждане, естественно, за исключением тех из них, которые связаны с ограничением свободы.
Говоря об этом, необходимо обратиться к таким основополагающим документам, как Минимальные стандартные правила обращения с заключенными [4], а также Европейские пенитенциарные правила [1].
Речь идет о подробном определении в этих документах основных принципов содержания заключенных, которые закрепляют необходимость распределения их по категориям; устанавливают критерии для помещений, в которых содержатся заключенные; обязывают обеспечивать заключенных одеждой, спальными принадлежностями, питанием, медицинским обслуживанием, контактами с внешним миром, доступом к информации и образованию, возможностью трудиться, иметь условия для отдыха и отправлению религиозных обрядов и т. д.
Однако все эти прописанные в международных документах права заключенных не будут реализованы без одного, наиболее важного и основного, на наш взгляд, права: на достойное обращение с ними и отсутствие применения к ним какого-либо насилия, будь то психологическое или физическое.
Запрет применения такого насилия установлен в Конвенции Организации Объединенных Наций против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания [3], а также в Европейской Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания [2]. Россия присоединилась к этим документам и ратифицировала их, тем самым взяв на себя обязанность следовать всем закрепленным в них положениям. В соответствии со ст. 1 Европейской Конвенции был учрежден Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Представители России принимают в его работе активное участие, начиная с момента ратификации Конвенции 30 марта 1998 г. 16-30 ноября того же года состоялся первый визит делегации ЕКПП в Россию. Затем ежегодно, как минимум один раз, Российскую Федерацию посещали члены Комитета, а с 2000 г. представители России активно участвуют в его работе.
За прошедшие годы члены ЕКПП побывали практически во всех регионах России. Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, по сути, является не судебным механизмом защиты прав человека, причем наименее защищенной категории граждан, - тех, кто имеет меньше возможностей по защите своих прав и свобод, так как находится в закрытых изолированных от общества учреждениях: тюрьмах, полицейских участках, исправительных центрах для несовершеннолетних, гауптвахтах, центрах временного содержания, психиатрических лечебницах, домах для престарелых и т. д.
Основной формой работы членов Комитета является посещение указанных учреждений и выявление случаев нарушений прав лиц, содержащихся в них.
Рекомендации, которые Комитет давал и дает Правительству Российской Федерации в отношении улучшения ситуации в местах принудительного содержания, во многом способствуют переосмыслению положения в закрытых и, в первую очередь, пенитенциарных учреждениях.
Еще одним, не менее важным международным документом в этой сфере, при этом охватывающим практически все государства, является Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 2002 г. и вступивший в силу 22 июня 2006 г. [5].
Дело в том, что Комитет, образованный в соответствии с Конвенцией Организации Объединенных Наций против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, состоит всего из десяти членов (правда может быть увеличен, но лишь до двадцати пяти), при этом у него нет прав, которыми обладает аналогичный Европейский комитет.
В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного документа, в котором такие же права были бы предоставлены и членам Комитета ООН.
Такой документ был утвержден Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 2002 г. и вступил в силу 22 июня 2006 г. в виде Факультативного протокола к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания.
Присоединение к этому протоколу накладывает на ратифицирующие его государства дополнительные обязательства по созданию независимого государственного контролирующего органа за местами принудительного содержания.
Факультативный протокол был разработан для того, чтобы обеспечить государства всего мира практическим инструментом мониторинга за соблюдением прав заключенных, который поможет им выполнять свои обязательства, предусмотренные обычными международными правами и названной Конвенцией. С этой целью создается Подкомитет, члены которого имеют право на систематические регулярные посещения мест содержания под стражей, что может послужить основой для практического и конструктивного диалога между осуществляющими посещения экспертами и властями на институциональном и национальном уровнях.
Не присоединившись к этому Факультативному протоколу и не создав в соответствии с его положениями независимого контрольного органа за местами содержания по стражей, Россия пошла по другому пути.
Выбирая между созданием еще одного государственного органа в сфере контроля за пенитенциарными и другими закрытыми учреждениями и возможностью отдать этот контроль обществу, Российская Федерация приняла Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах лишения свободы» [6] и превратив всю систему, в которой действуют должностные лица органов полиции, службы безопасности и пенитенциарных учреждений, в более транспарентную систему с точки зрения внешнего контроля.
Работа над законом, регулирующим такой контроль, началась еще в конце прошлого века и лишь по прошествии более чем десяти лет, 10 июня 2008 г. закон был принят и вступил в силу 1 сентября 2008 г.
Федеральный закон устанавливает правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе.
Не ратифицировав Факультативный протокол, Россия, с одной стороны, фактически вышла из-под контроля Комитета против пыток
ООН, а с другой - наладила такой контроль своими силами с привлечением общественности, а не государства, что, несомненно, должно приветствоваться всем международным сообществом. В соответствии с этим законом деятельность по контролю за закрытыми учреждениями осуществляют общественные наблюдательные комиссии.
В этой связи представляется достаточно информативным и перспективным, в целях дальнейшего совершенствования работы наших ОНК, проанализировать права, которыми обладает Подкомитет по предупреждению пыток ООН по выявлению фактов нарушения прав заключенных и других категорий лиц, находящихся в закрытых учреждениях, сравнив их с полномочиями членов российских ОНК.
Итак, в соответствии с Факультативным протоколом его члены могут посетить любое место, находящееся под его юрисдикцией и контролем, где содержатся или могут содержаться лишенные свободы лица, по распоряжению государственного органа или по его указанию, либо с его ведома или молчаливого согласия (далее именуемые местами содержания под стражей). Эти посещения осуществляются с целью усиления, при необходимости, защиты таких лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.
Кроме того, члены подкомитета после посещения таких мест представляют рекомендации государствам-участникам относительно защиты лишенных свободы лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в отношении национальных превентивных механизмов; при необходимости, консультируют государства-участники и оказывают им содействие в создании таких механизмов, поддерживают прямые, при необходимости конфиденциальные, контакты с национальными превентивными механизмами и предлагают им услуги в области профессиональной подготовки и технической помощи в целях укрепления их потенциала; консультируют их и оказывает помощь в деле оценки потребностей и мер, необходимых для усиления защиты лишенных свободы лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; представляют рекомендации и замечания государствам-участникам в целях укрепления возможностей и мандата национальных превентивных механизмов для предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или
унижающих достоинство видов обращения и наказания; сотрудничают в целях предупреждения пыток в целом с соответствующими органами и механизмами Организации Объединенных Наций, а также с международными, региональными и национальными учреждениями или организациями, действующими в интересах усиления защиты всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.
При этом государства-участники обязуются: принимать членов Подкомитета по предупреждению на своей территории и предоставлять им доступ к местам содержания под стражей; предоставлять всю соответствующую информацию, которую Подкомитет по предупреждению может запросить в целях оценки потребностей и мер, которые должны быть приняты для усиления защиты лишенных свободы лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, поощрять и облегчать контакты между Подкомитетом по предупреждению и национальными превентивными механизмами; изучать рекомендации Подкомитета по предупреждению и вступать в диалог с ним относительно возможных мер по осуществлению.
Не позднее, чем через один год, после вступления в силу настоящего Протокола или его ратификации, или присоединения к нему каждое государство-участник обязано создать один или несколько независимых национальных превентивных механизмов для предупреждения пыток на национальном уровне. Государства-участники, ратифицировавшие Факультативный протокол, должны гарантировать функциональную независимость национальных превентивных механизмов и независимость их персонала, а также принимать необходимые меры по обеспечению того, чтобы эксперты национального превентивного механизма обладали необходимым потенциалом и профессиональными знаниями. Кроме того, государства-участники обязаны предоставлять необходимые ресурсы для функционирования национальных превентивных механизмов, что, в конечном итоге, означает полное финансовое и материальное обеспечение этих органов.
С тем чтобы национальные превентивные механизмы могли выполнять свой мандат, государства-участники настоящего Протокола обязуются предоставлять им доступ к любой информации о числе лишенных свободы лиц в местах содержания под стражей, а также
о количестве таких мест и их местонахождении; доступ к любой информации, касающейся обращения с этими лицами, а также условий их содержания под стражей; доступ к любым местам содержания под стражей, их сооружениям и объектам; возможность проводить частные беседы с лишенными свободы лицами без свидетелей, лично, или, при необходимости, через переводчика, а также с любым другим лицом, которое, по мнению национального превентивного механизма, может представить соответствующую информацию; право беспрепятственно выбирать места, которые они желают посетить, и лиц, с которыми они желают побеседовать; право устанавливать контакты с Подкомитетом по предупреждению, направлять ему информацию и встречаться с ним.
Как видно из перечисленных положений Факультативного протокола, члены Подкомитета и национальных превентивных механизмов обладают широкими полномочиями по отношению как к лицам, пребывающим в местах лишения свободы, так и к государственным органам, находящимся в стране, в которой осуществляется контроль. При этом финансирование таких органов полностью лежит на государстве-участнике.
Рассмотрим теперь, какими правами и обязанностями обладают общественные наблюдательные комиссии, созданные и действующие в России в соответствии с Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах лишения свободы».
В Законе четко сказано, что под общественный контроль подпадают: лица, подвергнутые административному задержанию и аресту; военнослужащие, отбывающие дисциплинарный арест; лица, задержанные по подозрению в совершении преступления или обвиненные в совершении преступления, к которым применены меры пресечения в виде заключения под стражу, осужденные к лишению свободы; несовершеннолетние, находящиеся в центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, а также находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа органов управления образования.
Общественный контроль осуществляют общественные наблюдательные комиссии. Они действуют на постоянной основе. В каждом
субъекте Российской Федерации образуется одна общественная наблюдательная комиссия, срок ее полномочий составляет два года.
Задачами наблюдательной комиссии являются:
- осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта;
- подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам общественного контроля;
- содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Российской Федерации полномочий по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
Количественный состав комиссии зависит от решения самих членов этой комиссии.
Основными формами работы общественных наблюдательных комиссий являются:
- посещение мест принудительного содержания;
- рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, и иных лиц, которым стало известно о нарушенных правах лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
- подготовка решений по результатам проведения общественного контроля;
- направление материалов по итогам осуществления общественного контроля Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации, в общественную палату субъекта, общественное объединение, выдвинувшее кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, средства массовой информации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, иные компетентные государственные органы и их должностным лицам и взаимодействие с указанными органами и должностными лицами;
- участие в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие;
- проведение общественных слушаний, обсуждений по вопросам своей деятельности.
Члены общественной наблюдательной комиссии при осуществлении общественного контроля вправе без специального разрешения посещать места принудительного содержания при соблюдении в них правил внутреннего распорядка. Члены общественной наблюдательной комиссии вправе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, столовые, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения личной безопасности осужденных, беседовать с лицами, находящихся в местах принудительного содержания (административно-задержанные, подозреваемые, обвиняемые, осужденные и т. д.), рассматривать их предложения, жалобы, получать необходимые документы для проведения контроля и запрашивать такие документы у администрации.
Обобщая сказанное, можно констатировать, что общественные наблюдательные комиссии обладают чрезвычайно широкими полномочиями по контролю за местами принудительного содержания.
В настоящее время такие комиссии действуют во всех 85 субъектах России. Основную работу по подбору членов ОНК, контролю за их деятельностью, а также их обучению осуществляет Общественная Палата Российской Федерации. Значительную роль в этом деле играет также и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
Сравнивая полномочия членов Подкомитета по предупреждению пыток ООН и права и обязанности членов общественных наблюдательных комиссий, можно выделить и общие черты, и особенности, присущие как первым, так и вторым.
Несомненно, общим является широкий круг полномочий, которыми обладают обе организации. При этом представляется, что члены ОНК имеют закрепленную в Законе возможность посещать все, без исключения «закрытые» учреждения (ст. 2 Закона), чего нельзя сказать о членах Подкомитета. В Факультативном протоколе речь идет лишь о местах лишения свободы (ст. 4 Протокола).
Российские общественные наблюдательные комиссии в своей работе являются более самостоятельными и не зависят не только от
международных организаций, но, в первую очередь, от государственным структур, так как выдвигаются и выбираются общественностью и отчитываются перед ней (ст. 10 Закона).
Что же касается национальных превентивных механизмов, которые образуются государством, ратифицировавшим Факультативный протокол, то они, в соответствии с его частью 4, обязаны отчитываться перед Подкомитетом о своих действиях, контролироваться им и информировать о всех своих намерениях. При этом все материальные и другие издержки по работе таких механизмов лежат на государствах-участниках, так как они обязуются предоставлять необходимые ресурсы для функционирования национальных превентивных механизмов.
Общественные наблюдательные комиссии работают на добровольных началах, не получая никакого вознаграждения, что способствует, на наш взгляд, вовлечению в сферу их деятельности людей не равнодушных, целью которых является не получение какого-либо материального вознаграждения за свою работу, а желание улучшить наше общество. Лишь в некоторых случаях Общественные объединения, выдвинувшие кандидатуру в состав общественной наблюдательной комиссии, возмещают расходы, связанные с осуществлением его полномочий, и могут оказывать содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности общественной наблюдательной комиссии.
Следует еще раз подчеркнуть, что основной чертой российских ОНК, несомненно, является отсутствие какой-либо зависимости в осуществлении своей деятельности не только от международных организаций, но и от российских государственных структур.
Данное обстоятельство, на наш взгляд, играет чрезвычайно важную роль для дальнейшего формирования и укрепления гражданского общества, так как дает возможность все большему количеству граждан принимать непосредственное участие в контроле за такой закрытой до сих пор стороной жизни нашего общества, как места принудительного содержания.
Можно констатировать, что, несмотря на неприсоединение нашего государства к Факультативному протоколу, национальный превентивный механизм в России сложился и активно работает уже более семи лет.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Европейские пенитенциарные правила. - URL : http://docs.cntd.ru/ document/9017328704
2. Европейская Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. - URL : www. cpt.coe.int
3. Конвенции Организации Объединенных Наций против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. - URL : http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/torture.shtml
4. Минимальные стандартные правила обращения с заключенными. -URL : http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/prison
5. Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания. - URL : http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/torture_prot.shtml
6. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах лишения свободы». -URL : http://base.garant.ru/12160914/
