CC BY
12
УДК 340.132
DOI 10.24411/2078-5356-2019-10208
Сухова Надежда Ивановна Nadezhda I. Sukhova
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права
Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Чернышевского, 94)
сandidate of sciences (law), associate professor of department of theory of state and law Saratov State Law Academy (94 Chernyishevskogo st., Saratov, Russian Federation, 410056)
E-mail: [email protected]
Нейтрализация рисков противодействия осуществлению закона* Neutralizing the risks of countering the implementation of the law
В статье на основе теоретических разработок, касающихся феномена риска, автором предпринимается попытка определения риска противодействия осуществлению закона и путей и средств его нейтрализации. Указывается, что названный риск, представляя собой совокупность возможных условий и факторов, вероятно влияющих на эффективность и интенсивность действия закона, сам обусловлен наличием ряда обстоятельств, которые имеют как объективный (например, нестабильность нормативного регулирования, изменение обстановки), так и субъективный характер (возможное неисполнение требований закона адресатами). На протяжении всего процесса правового регулирования риск противодействия осуществлению закона наиболее явно присутствует на стадии его реализации. Однако наличие рисковых ситуаций не исключается на других его стадиях. Поэтому нейтрализация рассматриваемого риска с помощью только известных публично-правовых средств не может быть достаточной.
In the article on the basis of theoretical developments relating to the risk phenomenon, the author attempts to determine the risk of countering the implementation of the law and ways and means of neutralizing it. It is indicated that the said risk, being a combination of possible conditions and factors likely to influence the efficiency and intensity of the law, is itself due to the presence of a number of circumstances that are both objective (for example, regulatory instability, changing environment) and subjective non-fulfillment of the requirements of the law by the addressees). Throughout the process of legal regulation, the risk of countering the implementation of the law is most clearly present at the stage of its implementation. However, the presence of risk situations is not excluded in its other stages. Therefore, neutralization of the considered risk using only known public law means cannot be sufficient.
Ключевые слова: действие закона, стабильность закона, риск противодействия осуществлению закона, нейтрализация рисков, средства нейтрализации противодействия осуществлению закона.
Keywords: the operation of the law, the stability of the law, the risk of countering the implementation of the law, the neutralization of risks, the means of neutralizing the opposition to the implementation of the law.
Бойся опасности, пока ее нет; когда же она пришла — борись с ней.
Древнеиндийская мудрость
В юридической среде в последнее время реже стали говорить о так называемом «правотворческом буме», которым ознаменовалось по-
следнее десятилетие прошлого века и которым сопровождались проводимые в стране преобразования. Упомянутое явление стало истори-
* Понятия «риски противодействия осуществлению закона», «риски противодействия неисполнения закона», «риски противодействия реализации закона» в рамках данной статьи используются как синонимичные и сокращенно обозначаются понятием «риски противодействия».
© Сухова Н.И., 2019
ей, причем для истории юридической практики не очень светлой ее страницей.
В настоящее время в области правотворческой деятельности налицо изменения, которые ведут к повышению качества законодательства как господствующего источника права. О них свидетельствуют и обеспечение комплексности правового регулирования, и «пакетный» характер законодательства, и в большей степени, чем ранее, стремление учесть мнение научного сообщества, и финансовая обеспеченность принимаемых актов законодательства и др. В ушедшем году законодательный орган России принял 576 законопроектов и 233 закона. «...И этим как раз отличается сегодня Государственная Дума, и в целом власть от того, что у нас происходило в 1990-е годы, все законы финансово обеспечены. И поэтому когда мы говорим о решениях, принятых в текущем году, следует понимать, если закон принят, он обязательно будет исполнен» [1], — подчеркнул спикер Государственной Думы Российской Федерации В. Володин.
Действительно, ситуация вокруг вопроса о финансовом обеспечении принимаемых законов изменилась исключительно в положительную сторону благодаря слаженной работе исполнительной и законодательной власти, учету наиболее приоритетных направлений законоре-гулирования, обоснованности применения законодательной формы правовых положений и т. п., иными словами, законопроектная деятельность стала более системной и обоснованной.
Однако высокая исполнимость принимаемых публичной властью актов обусловлена не только материально-финансовой поддержкой и базой, а выполнением целого ряда требований в отношении самого акта, учета особенностей развития объективной и субъективной реальности, в которой закон будет действовать. Самое незначительное нарушение требования социальной адекватности закона может привести к тому, что средства останутся не потраченными, а закон не востребованным, не эффективным, не соответствующим реальному состоянию общественной жизни (например, все законы, сопровождающие пенсионную реформу с 22 августа 2004 г.).
Неслучайно, отмечая положительные тенденции развития современного российского законодательства, называется немало из того, что предстоит сделать в направлении его совершенствования, что позволит преодолеть издержки в правотворческой деятельности предыдущих десятилетий и, действительно, сделает совре-
менную законодательную власть особенной [2], а результаты ее деятельности качественными, своевременными, простыми в применении. Среди прочего можно назвать и решение задачи по выработке алгоритма нейтрализации рисков противодействия осуществлению закона.
Как известно, в литературе сложилось несколько подходов к изучению и определению такого явления, как риск в праве: объективный, субъективный и интегративный. Каждый из названных подходов имеет свой круг сторонников, предлагающих ряд аргументов в пользу отстаиваемой ими позиции. Не имея цели и возможности останавливаться на их критике, укажем, что наиболее предпочтительным выглядит интегра-тивное понимание правового риска. Используя его, автором было сформировано понимание риска, которое наглядно можно выразить так: РИСК = ТР + величина влияния ТР. ТР — тело риска, явления объективной реальности, представленные событиями и деятельностью третьих лиц, потенциально могущие влиять на развитие конкретных правовых отношений и получение желаемого результата по причине наличия связей последних с факторами риска. Риск — особый юридический факт или юридический состав, находящийся в непосредственной или опосредованной связи с отношением, испытывающим возможное и неопределенное влияние от наступления фактических рисковых обстоятельств [3, с. 359]. Величина риска показывает характер и интенсивность связи между риском и отношением, на которое он может оказать влияние. Понятно, что если связь непосредственная, то и величина риска больше, тогда как опосредованная связь снижает величину риска.
Надо сказать, что риск — явление многовариантное и проявляет себя в отношениях как между отдельными индивидами, так и между крупными корпорациями, что подтверждает тезис о наличии оснований для определения современного общества наряду с другой атрибутикой («общество потребления», «информационное общество» и т. п.) «обществом рисков» [4].
Вариативен и правовой риск. Его конструкция в различных проявлениях используется практически во всех отраслях российского права: конституционные риски [5] (риск нарушения конституционной стабильности, риск блокирования функционирования государства, риск нарушения баланса системы сдержек и противовесов, риск подмены народовластия государственным усмотрением [6] и т. д.), риски безопасности, финансовые риски, банковские риски,
гражданско-правовые, риски по использованию персональных данных, правотворческие риски, правоприменительные риски, риски городских конфликтов и др.
Анализ выделенных правовой доктриной правовых рисков показывает, что у них есть одно объединяющее свойство: все они имеют если не источник появления, то связь с риском противодействия реализации закона. Полагаем, что последний, представляя собой сочетание объективных условий и деятельности субъектов правоотношений, способных оказывать негативное влияние на эффективность, интенсивность и динамику действия закона, в большей своей части представлен все же деятельност-ной составляющей. Основная цель такой деятельности состоит в том, чтобы не исполнять требования и положения закона, исключить действие закона в сфере требующих правовой регламентации отношений, либо создать выгодные (упрощенные) условия исполнения закона.
Понятно, что наличие риска противодействия в процессе правовой регламентации или увеличение его вероятности негативным образом сказывается на качестве и состоянии правовой системы общества, уровне правопорядка и законности, обеспечении прав и законных интересов индивидуальных и коллективных субъектов, восприятии самого права и т. д. Указанное требует применения адекватных мер для нейтрализации этого явления в ней.
Понятие «нейтрализация» (от лат. neuter — ни тот, ни другой) — большее распространение получило в естественных науках, но активно используется и в гуманитарном знании. При этом суть понятия остается прежней — такое взаимодействие двух явлений или процессов, при котором один из них либо преобразуется в иное явление, без вредоносных свойств, либо теряет свои функциональные возможности, заложенные в нем первоначально.
На всем продолжительном и не очень времени действия закона, на всех этапах этого процесса могут возникнуть обстоятельства, о существовании которых предполагалось, но в силу вероятностного их характера не было уверенности в их появлении. Естественно, ситуация требует применения соответствующих мер, направленных на минимизацию негативного для действия закона влияния. Достижение эффективности проведения этой деятельности возможно при соблюдении нескольких условий, касающихся ее самой (комплексность, своевременность, объективность, нейтральность, целенаправленность), а также инструменталь-
но-обеспечительного компонента, представленного тесным сотрудничеством науки и практики, способных, с одной стороны, указать на факты, а с другой, выработать и эмпирически проверить «лекарство» от рисков.
Комплекс мероприятий по нейтрализации рисков противодействия и их ранжирование, как нам видится, должен соответствовать этапам действия закона, работать на трех основных стадиях и представлять соединение блоков средств, обеспечивающих:
— прогнозирование рисков;
— оценку рисков;
— защиту от рисков, которая требуется в условиях нарушения или угрозы нарушения, неисполнения закона.
Прогнозирование рисков соответствует этапу разработки и принятия закона. На этом этапе важно полно и объективно изучить сложившиеся общественные отношения, требующие правовой регламентации, их уровень, ознакомиться с прежней практикой регулирования, оценить ее на предмет просчетов и ошибок, наличие рисков в прежних условиях, на основании чего сделать прогнозы предстоящих рисковых ситуаций.
Отметим, что риски противодействия возникают в первую очередь по причине некачественного, неполного и неадекватного правового регулирования, которое затем ведет к несогласованности и непониманию адресатами положений закона, игнорированию его требований из-за их нецелесообразности и принципиальной неисполнимости, к нарушению положений закона. Именно поэтому процесс нейтрализации рисков противодействия начинается с прогнозирования и с обеспечения максимально полного и качественного правового регулирования. В связи с этим представляется весьма полезной практическая реализация идеи о введении в правотворческую сферу норморайтерства [7], обусловленная не столько качественным состоянием актов высшей юридической силы, сколько количественным [8, с. 358].
Минимизация риска противодействия может быть осуществлена рядом специальных средств, обеспечивающих решение задачи обеспечения качества нормативного содержания. Целым рядом нормативных документов предусмотрено проведение технико-юридического, правового, антикоррупционного, лингвистического экспертных исследований [9], а также оценки регулирующего воздействия [10].
Оценка рисковых ситуаций противодействия корреспондирует этапу реализации его положений. Именно он становится лакмусовой
бумажкой результатов всей проведенной работы по прогнозированию: показывает упущения и просчеты в проведенном прогнозировании, реально возникающие риски и их развитие в конкретных отношениях, наиболее часто используемые средства противодействия и др. При этом надо иметь в виду, что средства, субъекты противодействия, причины, условия, формы могут быть самыми разнообразными, а не ограничиваться только противоправными вариантами поведения невластных субъектов.
В настоящее время есть сферы государственно-властной деятельности, в которых нередко происходит правомерное противодействие осуществлению закона. Ярким примером выступает налоговая служба. Вот один из множества примеров такого противодействия.
Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 243-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование» (в ред. от 28 декабря 2017 г.) [11] (далее — Закон) изменился порядок начисления и уплаты юридическими лицами страховых взносов, согласно которому обособленные подразделения юридического лица не могут производить названные операции без предварительного уведомления налоговых органов о том, что такие подразделения имеются и они наделены полномочиями по начислению и уплате страховых взносов. Плательщик страховых взносов на основании подпункта 7 пункта 3.4 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации (ред. от 1 мая 2019 г.) [12] (далее — Кодекс) обязан сообщать в налоговый орган о наделении обособленного подразделения полномочиями (о лишении полномочий) по начислению выплат и вознаграждений физическим лицам в течение одного месяца со дня наделения полномочиями (лишения полномочий). При этом пунктом 2 статьи 5 Закона предусмотрено, что указанные положения Кодекса применяются только в отношении обособленных подразделений, которые наделяются полномочиями по начислению соответствующих выплат и вознаграждений после 1 января 2017 года.
Вроде бы норма вполне ясна. Однако налоговые органы, не обращая внимания на даты и правила, требовали подтверждения описанных выше полномочий от подразделений, созданных до 1 января 2017 года, и отказывали последним в принятии деклараций, выражая
причины своего решения в следующих формулировках: декларация (расчет) содержит ошибки и не принята к обработке; неправильное указание сведений о руководителе организации; представление налогоплательщиком (его представителем) налоговой декларации (расчета) в налоговый орган, в компетенцию которого не входит прием этой налоговой декларации (расчета); обособленное подразделение не наделено полномочиями.
На преодоление неудобств такой практики территориальных налоговых органов Министерство финансов Российской Федерации и Налоговая служба Российской Федерации стали соавторами письма от 23 января 2017 года № БС-4-11/993@ [13], в котором дали разъяснения по сложившейся ситуации.
На этом этапе основными средствами по нейтрализации рисков противодействия могут стать обобщения и обзоры реализации закона, правоприменительной практики. Важное значение при этом имеет введенный не так давно мониторинг правоприменения [14], в осуществлении которого задействованы основные исполнительные, правоохранительные органы и органы правосудия. Конечно, абсолютно все законы подвергнуть мониторинговой деятельности вряд ли удастся, а только органические, комплексные, архиважные при решении проблем правового регулирования отдельной сферы общественных отношений.
Кроме того, полагаем, что для решения задач оценки риска могут пригодиться и быть полезными средства, названные применительно к первому этапу, а именно оценка регулирующего воздействия. На сегодняшний день она проводится только в отношении проектов законов, однако ее природа и смысл не мешает осуществлять ее и на этапе реализации законов.
Однако при условии даже самого качественного и добросовестного выполнения всех указанных выше мероприятий полностью исключить риски нельзя, а продумать защиту от них возможно. В процессе осуществления закона успех нейтрализации рисков противодействия зависит от предусмотренных в нем самом, прежде всего, охранительных средств. Их набор в законах публично-правового характера и частноправового характера, на наш взгляд, должен различаться. В публично-правовом законе доминирующее положение занимают меры юридической ответственности, в частноправовом законе — меры защиты. При этом важно установить параметры распределения рисков противодействия между государством и ины-
ми заинтересованными лицами (субъектами правоотношений, которым делегировано право индивидуально-правового регулирования).
Эффективность применения охранительных средств, нейтрализующих риск противодействия или его последствия, предопределена продуманным механизмом распределения риска. Наиболее актуален и исследован этот механизм в отрасли гражданского права, которое регламентирует отношения частных лиц, построенных на началах самостоятельности и риска. Риск пронизывает все институты гражданского права [15, с. 52] и присущ всем или почти всем гражданско-правовым отношениям. Обеспечение стабильности, справедливости, равенства и гарантированности развития частноправовых отношений требует апробированного, действенного института распределения невыгодных имущественных последствий возникновения рисковых ситуаций.
Названный механизм распределения риска имеет место не только в частном праве, но и в публичном. Так, при распределении социальных рисков в законодательных конструкциях Конституции Российской Федерации устанавливаются основы распределения рисков: одна их часть возлагается на организацию публичной власти (средства защиты социально-обеспечительной природы), другая — на гражданина (средства защиты трудоправовой природы). Исходя из этого, формируется многоуровневая система защиты от рисков, включающая обязательные и факультативные формы [16].
Приведенная идея нейтрализации противодействия осуществлению закона далеко не безупречна, имеет весьма широкий спектр возможностей для критики, но также и потенциал для дальнейшей разработки. Вместе с тем, она ярко демонстрирует, что работа по обеспечению верховенства закона не ограничивается только разработкой качественного и финансово обеспеченного акта высшей юридической силы, а требует систематической и имманентно присущей всему процессу действия закона работе как правотворческих, так и правоприменительных субъектов, находящихся во взаимосвязи и использующих соответствующие средства нейтрализации рисков.
Примечания
1. URL: https://ria.ru/20181227/1548822204.html (дата обращения: 01.02.2019).
2. Синюков В.Н. Законодательство в России: проблемы социальной интеграции // Lex Russica. 2018. № 10. С. 18—29.
3. Сухова Н.И. Конструкция риска в механизме действия закона // Юридическая техника. 2019. № 13. С. 357—361.
4. Афанасьев И.А. Социальный риск: методологические и теоретико-философские аспекты анализа: автореф. дис. ... канд. филос. наук. Саратов, 2004. 22 с.
5. Масловская Т.С. Риски в конституционном праве // Журнал российского права. 2016. № 12. С. 17—25.
6. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 52—58.
7. Баранов В.М. Норморайтер как профессия // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 6 (119). С. 16—29.
8. Давыдова М.Л. Профессия норморайтера: массовость или элитарность? // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 2. С. 358—360.
9. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г № 2134-11 ГД (в ред. от 27 июля 2018 г.); О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации (вместе с Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации): постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г № 389 (в ред. от 16 августа 2018 г); Об обеспечении деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства: указ Президента Российской Федерации от 29 ноября 2003 г № 1267 (в ред. от 18 июля 2008 г.); О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г № 1108 (в ред. от 27 июля 2014 г). Доступ из справочно-правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 01.02.2019).
10. О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. от 7 октября 2017 г.); Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 3 августа 2018 г); Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ (в ред. от 3 августа 2018 г.); Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: приказ Мин-
экономразвития России от 26 марта 2014 г № 159 (в ред. от 26 июля 2016 г). Доступ из справочно-пра-вовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2019).
11. Собрание законодательства РФ. 2016. № 27, ч. 1, ст. 4176; 2018. № 1, ч. 1, ст. 20.
12. Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3824; 2019. № 18, ст. 2225.
13. Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2017. № 5.
14. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации (вместе с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации): указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 (в ред. от 25 июля 2014 г) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21, ст. 2930; 2014. № 30, ч. 2, ст. 4286.
15. Агарков М.М. Ценные бумаги на предъявителя // Очерки кредитного права. М., 1926. С. 39—81.
16. Федорова М.Ю. Конституционная коррекция правового механизма управления социальными рисками (на примере постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 2016 г. № 1-П) // Российский юридический журнал. 2016. № 6. С. 143—154.
References
1. URL: https://ria.ru/20181227/1548822204.html (accessed 01.02.2019). (In Russ.)
2. Sinyukov V.N. Legislation in Russia: problems of social integration. Lex Russica, 2018, no. 10, pp. 18— 29. (In Russ.)
3. Sukhova N.I. Construction of risk in the mechanism of action of the law. Legal technique, 2019, no. 13, pp. 357—361. (In Russ.)
4. Afanasiev I.A. Social risk: methodological and theoretical-philosophical aspects of the analysis: author's abstract... candidate of philosophical sciences. Saratov, 2004. 22 p. (In Russ.)
5. Maslovskaya T.S. Risks in constitutional law. Journal of Russian law, 2016, no. 12, pp. 17—25. (In Russ.)
6. Timofeev N.S. Local self-government as the expectation of new year's eve (the 150th anniversary of the Zemstvo). Constitutional and municipal law, 2014, no. 5, pp. 52—58. (In Russ.)
7. Baranov V.M. Normaliter as a profession. Bulletin of the Saratov state Academy of law, 2017, no. 6 (119), pp. 16—29. (In Russ.)
8. Davydova M.L. Profession normaliter: mass or elite? Legal science and practice: Bulletin of Nizhny Novgorod Academy of the Russian interior Ministry, 2018, no. 2, pp. 358—360. (In Russ.)
9. On Regulation of State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: resolution of the state Duma of the Federal Assembly of the Russian Federa-
tion of 22 January 1998, no. 2134-II GD (as amended on July 27, 2018); About measures on improving legislative activities of the Government of the Russian Federation (together with the regulations on legislative activities of the Government of the Russian Federation): the Russian Federation Government decree of 30 April 2009 no. 389 (as amended on August 16, 2018); About ensuring activities of the presidential Council of the Russian Federation on codification and enhancement of civil legislation: the decree of the President of the Russian Federation of November 29, 2003 no. 1267 (as amended on July 18, 2008); On improvement of the Civil code of the Russian Federation: the decree of the President of the Russian Federation of July 18, 2008 no. 1108 (as amended on July 27, 2014). Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 01.02.2019). (In Russ.)
10. About Regulations of the Government of the Russian Federation and regulations on government office of the Russian Federation: decree of the Government of the Russian Federation of 1 June 2004 no. 260 (as amended by October 7, 2017); About the General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation: federal law of 6 October 1999 no. 184-FZ (as amended on August 3, 2018); About the General principles of organization of local self-government in the Russian Federation: federal law of 6 October 2003 no. 131-FZ (as amended on August 3, 2018); On approval of Methodological recommendations on organization and procedure of regulatory impact assessment of draft normative legal acts of constituent entities of the Russian Federation and examination of normative legal acts of constituent entities of the Russian Federation: the order of Ministry of economic development of Russia from March 26, 2014 no. 159 (as amended on July 26, 2016). Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 01.02.2019). (In Russ.)
11. Сollection of legislative acts of the RF, 2016, no. 27, part 1, art. 4176; 2018, no. 1, part 1, art. 20. (In Russ.)
12. Сollection of legislative acts of the RF, 1998, no. 31, art. 3824; 2019, no. 18, art. 2225. (In Russ.)
13. Economics and life (Accounting application), 2017, no. 5. (In Russ.)
14. On the monitoring of law enforcement in the Russian Federation (together with the regulations on the monitoring of law enforcement in the Russian Federation): the decree of the President of the Russian Federation of 20 May 2011 no. 657 (ed. from 25 July 2014). Election of legislative acts of the RF, 2011, no. 21, art. 2930; 2014, no. 30, part 2, art. 4286. (In Russ.)
15. Agarkov M.M. Bearer Securities. Essays on credit law. Moscow, 1926. Pp. 39—81. (In Russ.)
16. Fedorov M.Yu. The Constitutional correction of legal mechanism of social risk management (for example, decisions of the constitutional Court of the Russian Federation from January 14, 2016 no. 1-P). The Russian legal magazine, 2016, no. 6, pp. 143—154. (In Russ.)
