CC BY
345
УДК 341.1/8(075.8) А. С. Орлов
НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ КАК ФАКТОР МЕЖДУНАРОДНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ КОНФЛИКТОВ.
Рассматривается вопрос влияния международного права на разрешение территориальных споров в аспекте международно-правового регулирования юридического статуса государственной территории. Затрагиваются вопросы признания государств, права народов на самоопределение, возникновения и принадлежности государственной территории, формирования современной политической карты мира.
Ключевые слова: государство, государственная территория, право народов на самоопределение, территориальный спор, признание государств.
Понятие «государства», основного субъекта международного права, на сегодняшний день так и не нашло своего универсального определения, не только включающего в себя всю сложность и многоаспектность данного субъекта, но и способного ответить на вопрос, не представляющий, на первый взгляд, особой сложности - сколько государств существует на данный момент на земном шаре?
Когда заходит вопрос об определении государства, его правовой природе, формулировки теряют свою четкость: «Под государством в международном праве понимается страна со всеми присущими ей признаками суверенного государства» [1. С. 123], «государством является суверенное геополитическое образование, признающее международное право» [2. С. 293].
В вопросе о признаках государства расхождение во мнениях не так значительно. Среди признаков государства выделяют территорию, население и суверенную публичную власть. Субъектом международного права является государство в целом, а не представляющие его органы и должностные лица [3. С. 25].
Территория является не только признаком, но и условием существования государства, составляет наряду с населением его материальную основу, тем самым выступая структурной составляющей государства.
Стабильность развития мирового сообщества на сегодняшний день постоянно подрывается непрекращающейся чередой международных конфликтов, значительное число которых можно отнести к категории территориальных. Причины возникновения территориальных конфликтов отличаются сложностью и многоаспектностью. Решение территориальных проблем должно стать еще одним шагом на пути к цивилизованному мировому сообществу, строящему свои отношения в строгом соответствии с нормами международного
права. При этом нередко само международное право становится фактором, провоцирующим территориальные разногласия.
Решение любого конфликта кроется в идентичности понимания проблемы. Именно разное понимание одного и того же вопроса выступает предпосылкой любого спора и разногласия, когда же предметом спора является государственная территория, непримиримость сторон часто объясняется не только правовыми, но и политическими причинами. Территориальное верховенство государств должно не только однозначно ответить на вопрос - сколько же государств существует на данный момент на политической карте мира единой для всего мирового сообщества, но и в принципе исключить саму возможность территориального конфликта, вместе с тем на сегодняшний день этого не наблюдается. Претензии нескольких субъектов на определенную территорию - основа любого территориального спора. Задача международного права - дать оценку обоснованности подобных претензий, переместив территориальный конфликт из политики в плоскость права. Впрочем, история международных отношений, одновременно являясь историей формирования современной политической карты, вряд ли может претендовать на то, чтобы считаться соответствующей современному международному праву. По большому счету, своим появлением международное право во многом обязано не только идее запрещения войны как средства решения споров, но и необходимости оценки правомерности тех или иных действий государств.
По поводу возникновения возникновении государственной территории в различные периоды существовали разные теории. Но, как окончание раздела мира на рубеже XIX - XX вв. завершило этап главенствования теории «первичного завладения», так и современное международное право, не признающее «право сильного», не позволяет рассматривать как актуальную теорию «эффективной оккупации». Вместе с тем в каждой из этих теорий предлагался более-менее определенный критерий, позволяющий государству обосновывать свои права на государственную территорию. Современное международное право признает правомерное изменение государственной территории, но при этом почти всегда необходимо достижение согласия субъектов по данному вопросу.
При территориальных конфликтах подобное согласие не предполагается, поэтому необходимо обратиться к тем механизмам территориальных изменений, связанных с государствообразовательным процессом, которые предлагает международное право; среди них основным является право народов на самоопределение.
С утверждением принципа самоопределения народов большинство территориальных изменений и разграничений строится именно на его основе - в госу-дарствообразовательный процесс включаются новые субъекты - нации. Лишь нации, борющиеся за свою независимость, признаются субъектами международного права, вместе с тем нации и народы как таковые после образования госу-
дарства не обладают международной правосубъектностью, данный субъект становится ничем иным как одним из признаков государства - населением.
Проблема такого субъекта международного права как нация, борющаяся за свою независимость, в том, что, закрепив право на самоопределение, международное право не установило механизма реализации данного права. Особо остро эта проблема проявляет себя в связи с выделением в доктрине международного права такой формы самоопределения, как создание собственного государства. Не вдаваясь в суть и не оценивая правомерность множества конфликтных ситуаций в мире, можно сделать вывод, что отсутствие механизма самоопределения если не делает невозможным, то, по крайней мере, значительно осложняет положение таких субъектов, как Южная Осетия, Приднестровская республика, Палестина и других. Разумеется, ситуация с каждым из перечисленных субъектов имеет свои особенности, но в основе лежит то же самое право на самоопределение.
На сегодняшний день самоопределение будет неразрывно связано с территориальными изменениями государств, так как свободных территорий, которые могли бы стать территориями государства в силу теории первичного завладения или эффективной оккупации, не осталось.
Как отмечает Б.М. Клименко, «с точки зрения территориального разграничения первостепенное значение имеет внешняя сторона, ибо, решая вопрос о вхождении в состав того или иного государства или образования самостоятельного государства, самоопределяющийся народ тем самым решает и вопрос о принадлежности своей территории к тому или иному государству или, в случае образования самостоятельного государства, вопрос о превращении своей территории в отдельную государственную территорию» [4. С.7]. При этом возникает вопрос о субъекте самоопределения. Когда народ, борющийся за свою независимость, наделяется правом самоопределения, в том числе в форме создания собственного государства, данному субъекту предоставляется право на неизбежные территориальные изменения. Таким образом, право народа противопоставляется праву государства, одной из составляющих которого также является народ, который, впрочем, не признается, по общему мнению, субъектом международного права. Получается, в случае создания собственного государства, его народ теряет свою международную правосубъектность, передав властные полномочия государственным органам.
Тогда в свою очередь возникает вопрос о субъекте, обладающем правом на территорию, - является ли эта территория собственностью государства?
В доктрине международного права можно выделить несколько теорий, определяющих правовую природу государственной территории.
В основу цивилистической теории положена точка зрения о территории как о вещи, объекте (предмете) собственности. Сложившееся исторически в средние века такое понимание государственной территории со временем эволюционировало «в сторону замены территории как dominium, т.е. вещи,
предмета собственности, на dominium publicum - публичной собственности государства» [1. С.446].
Во второй половине XIX в. появилась пространственная теория, в соответствии с которой территория является пространственным пределом власти государства. Следует привести высказывание В.А. Незабитовского: «Территория не вещь, которой владеет государство, но пространство, в пределах которого державная власть государства существует и действует... Государство владычествует в пределах территории, но не над территорией...»[5. С.447]. Определенную сложность может добавить тот факт, что понятие «территория, на которую распространяется национальная юрисдикция» является более широким, чем «государственная территория» (включает также прилежащую зону, континентальный шельф, исключительную экономическую зону) [6. С. 501].
Но, как отмечает Ю.Г. Барсегов, государство властвует над территорией и владеет ею от имени народа, достоянием которого является эта территория, и не может распоряжаться территорией как своей собственностью, вопреки интересам населения [7]. Следовательно, современная концепция территориального верховенства должна исходить из того, что государство является представителем нации и не может распоряжаться территорией без согласия населения.
Анализ действующих актов национального законодательства подтверждает, что многие государства рассматривают свою территорию именно в соответствии с пространственной теорией. Так, согласно ч.1 ст.4 Конституции РФ суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию. В соответствии с ч.3 ст.4 Конституции РФ Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Вместе с тем в ч. 2 раздела 3 Конституции США определяется, что Конгресс вправе распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам. Таким образом, в силу различий во времени создания национальных актов и иных факторов сложно сравнивать теории принадлежности государственной территории, прямо или косвенно закрепленные в актах национального законодательства, тем не менее выбор соответствующей теории важен, так как позволит выявить субъекта территориального спора, который будет обладать правом распоряжения государственной территорией.
При этом никто не оспаривает, что в демократических государствах власть принадлежит народу, таким образом, именно народ - население государства - становится основным образующим элементом государства, а не власть и территория. Так, в Коммюнике Министерства иностранных дел Мексики о признании государств от 27.09.1930 г., в основу которого положена доктрина Эстрады о признании правительств, говорится, что сохранять или заменять свое правительство или власть - это право нации [8. С. 148].
Как власть в государстве, так и территория принадлежит народу, но не означает ли это, что в основе межгосударственных территориальных споров лежит право субъектов, которые не признаются субъектами международного права?
Территория для населения государства - это, прежде всего, место проживания, таким образом, обоснование справедливости принадлежности некоторым государствам ряда территорий, в том числе и незаселенных, на основе современного международного права может вызвать множество контраргументов, в частности, означает ли это, что изменение места проживания народа влечет изменение его территории. Так, в качестве одного наиболее радикального и заведомо утопичного варианта решения палестино-израильского конфликта предлагается перемещение данных народов за пределы их исторического места проживания. Многочисленные войны, навязываемое перемещение народов, все это подтверждает то, что формирование мировой политической карты нельзя признать полностью соответствующим современному международному праву.
Разумеется, отделение во имя отделения - порочный путь, ведущий к разделению мирового сообщества. Есть иные формы самоопределения, как, например, культурная автономия, различные типы федеративного и конфедеративного государственного устройства, варианты национально-территориальных образований, пользующихся разной степенью экономической самостоятельности, межгосударственная интеграция с добровольным делегированием центру части национального суверенитета. Но во всех этих случаях решающими условиями являются высокая степень доверия между государствообразующей нацией и национальным меньшинством. При этом существует множество примеров, когда межнациональные проблемы являются столь непреодолимыми, что отделение национального меньшинства больше соответствует устоявшимся реалиям, чем сохранение непризнанного статус-кво на неопределенное время [9].
Тем не менее, несмотря на вышеизложенное, в доктрине международного права остается главенствующей точка зрения, согласно которой «субъектами территориального спора могут быть только государства». Попытка ответа на заданный ранее вопрос о количестве государств, с помощью которого мы сможем определиться с количеством потенциальных субъектов территориальных споров, заставляет обратить свое внимание на следующие данные.
На конец 2006 года государствами-членами ООН являются 192 государства [10]. Это число не совпадает с числом государств, с которыми у Российской Федерации установлены дипломатические отношения. Более того, публикуемые географические карты содержат до 260 государств, в связи с чем возникает вопрос об источнике информации, на который ссылаются их составители. Этим источником не могут быть данные о членстве государств в международных организациях или данные о количестве стран, с которыми установлены дипломатические отношения у того или иного государства. Таким образом, «официальный источник информации» отсутствует. Сложность
в данный вопрос привносит то, что процесс государствообразования не является оконченным на сегодняшний день.
Государство является не только основным, но и первоначальным и универсальным субъектом международного права. Первоначальный означает, что государство становится субъектом в результате самого факта его образования [3. С. 25]. Универсальной формулировкой, обосновывающей образование государств, может выступить появление государств в результате естественного исторического процесса, но нельзя забывать, что история не предъявляет требования соответствия исторических действий и событий международному праву.
Как и государство, государственная территория возникает в процессе распределения географической среды между исторически сложившимися группировками человеческого общества. Как уже ранее было отмечено, назвать данное распределение справедливым или соответствующим современному международному праву не представляется возможным.
Выделяется множество способов образования новых государств как субъектов международного права: смена государств одного исторического типа другим; возникновение государства в результате достижения колониальным народом своей независимости; территориальные изменения, связанные с объединением нескольких государств в одно государство либо с распадом государства на несколько государств, либо с отделением одного государства от другого. В этих случаях, в свою очередь, встает вопрос о признании новых государств субъектами международного права и об их правопреемстве [6. С. 55,56].
Вопросы признания в доктрине международного права не вносят ясности в определение правовой природы государства и соответственно его территории. Так, главенствующей теорией признания остается декларативная теория, согласно которой признание лишь констатирует возникновение нового субъекта международного права, а не является необходимым условием для его существования, что утверждает, в свою очередь, конститутивная теория. Суть декларативной теории демонстрирует ст.3 Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г.: «Политическое существование государства не зависит от его признания другими государствами. Даже еще не признанное государство имеет право защищать свою целостность...».
Признание правительств, пришедших вновь к власти, во многом представляет собой именно согласие признающего государства на распространение юрисдикции признаваемого правительства на определенную территорию. Так, в ноте Великобритании от 02.02.1924 г. о признании правительства СССР отмечено, что правительство Великобритании признает правительство СССР в пределах территории бывшей Российской империи.
В силу того что акт признания - это суверенный акт государства, отсутствуют общеобязательные международные нормы, предъявляющие обязательные требования к признанию, соответствие какого-либо субъекта кото-
рым объективно обязывало бы оставшиеся государства признать его в качестве государства, при этом данные критерии вполне могли бы стать неким прообразом к критериям, предъявляемым к государствам как субъектам международного права. Попытки обсуждения подобных критериев имеют место, в качестве примера можно привести заявление о критериях Европейского Союза для признания новых государств в Восточной Европе и на территории Советского Союза [11. С. 85].
На первый взгляд, в международном праве существует подобный критерий, в основу которого положен принцип неприменения силы. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., территория государства не должна быть объектом военной оккупации, явившейся результатом применения силы в нарушение положений Устава. Территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения. Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными. В действительности же история образования многих государств является частью «истории войн».
Так, одна из доктрин признания правительств - доктрина Тобара -предполагает непризнание правительств, пришедших к власти в том числе незаконным путем, пока свободно избранное правительство не реорганизует страну в конституционных формах [1. С. 147]. Применение силы в конечном итоге легитимируется, будучи завуалированным, например, под международную ответственность.
Таким образом, признание не может являться юридическим фактом, устанавливающим существование государства, соответственно признание не является юридическим фактом, закрепляющим принадлежность какой-либо территории определенному государству или правительству. Ни одна из теорий признания не отвечает на вопрос о количестве существующих государств. Например, такое государство, как Бутан (член ООН с 1971 г.) имеет дипломатические отношения со считанным числом государств, тем не менее, на политической карте мира есть такие государства как Бутан, Палау, но нет Фрестонии, Великого Герцогства Вестарктики или княжества Себорга, фактически обладающих всеми признаками (составляющими) государства [12].
На данном примере можно проследить, как международное право тесно взаимодействует с политикой, которая во многом определяет цели и задачи, стоящие перед международным правом.
Является ли решение территориальных споров необходимым для государств? С одной стороны, несомненно, с другой - непродуманные действия, в том числе политического характера, могут создать прецедент разрешения территориальных споров, когда территориальные разногласия не будут разрешены по существу, а будутскопированы с ранее разрешенных дел, впро-
чем, в любом случае субъекта, обладающего полномочиями разрешать подобные дела без согласия государств, на данный момент нет.
Если обратиться к практике разрешения территориальных споров Международного суда ООН, то становится ясно, что разрешение спора имеет место лишь тогда, когда стороны согласны на рассмотрение дела, имеют выраженное намерение разрешить территориальный спор. Незначительное число территориальных споров, ставших предметом рассмотрения в Международном суде ООН, свидетельствует о нежелании государств решить территориальные проблемы с помощью реально существующего механизма.
Отсутствие точных критериев для определения принадлежности государственной территории и принудительного механизма для разрешения территориальных споров позволяет говорить, что исход дела определяется с позиций силы и давности владения. Существует опасность, что это приведет к тому, что признание территории, принадлежащей какому-либо субъекту, будет определяться временем ее удержания, подобным образом, действовал Израиль, создавая еврейские поселения на оккупированной территории [13. С. 207].
Предметом доказывания в суде является доказательство обладания суверенитетом над определенной территорией, сторона должна доказать, что осуществляет этот суверенитет в большей или меньшей мере, в прошлом или настоящем. Анализ практики судебных дел в рамках Международного Суда ООН приводит к выводам, что главным критерием выступает именно выполнение каких-либо государственных функций над территорией. Если же обе стороны заявляют о выполнении данных функций, то необходимо выяснить степень влияния этих функций, их юридическую ценность - «в подобных случаях решение спора сводится к оценке относительной юридической ценности действий каждой стороны» [4. С. 18].
Сложность решения проблемы территориальных споров как проблемы всего мирового сообщества состоит в том, что это не проблема «одного дня», кроме того, в связи с излишней политизированностью вопроса приходится закрывать глаза на множество внеправовых средств разрешения территориальных споров.
Возможно ли, чтобы со всеми территориальными притязаниями государств поступили по аналогии с решением проблемы Антарктики в Договоре об Антарктике 1959 г., где была выбрана концепция установления определенного status quo на конкретную дату (дату вступления договора в силу), с сохранением всех заявленных ранее территориальных претензий без фактической возможности их реализации.
Представляется, что распространение данной концепции на весь спектр территориальных споров может быть тогда, когда будет четко определена правовая природа как государства, так и государственной территории, закрепленная в международном договоре. Данный договор позволит определить государственную территорию у всех государств, и, по мере присоединения к
ПРАВОВЕДЕНИЕ 2007. №6
данному договору, каждое государство будет входить в своеобразный клуб субъектов, не имеющих территориальных претензий.
Можно предположить, что косвенно вышеназванная идея закреплена в таких принципах международного права, как принцип территориальной целостности и принцип нерушимости границ. Отдельно зафиксированные лишь в Заключительном акте СБСЕ 1975 г., они фактически исключают территориальные притязания - «государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы. Они будут соответственно воздерживаться также от любых требований или действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории любого государства-участника» [14].
Защита государственной целостности находит свое закрепление во многих международных актах, представляя тем самым попытку создать условия для окончательного разрешения территориальных конфликтов. Одним из основных факторов, лежащих в основе территориальных разногласий, является неопределенность правовой природы государственной территории. Поставлено множество вопросов, на которые пока сложно дать однозначный ответ. Так, затруднительность ответа на вопрос о количестве государств на земном шаре, предполагает невозможность определения, кому принадлежит та или иная территория, а именно принадлежность территории является главным основанием для разрешения территориального спора.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 2005.
2. Цит. по: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: Учебник. М., 1997.
3. Международное право. Общая часть: Учебник для студентов юрид. фак. и вузов / И.И. Лукашук; 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005.
4. Клименко Б.М. Мирное решение территориальных споров. М.: Междунар. отношения, 1982.
5. Цит. по: Международное публичное право: Учебник / Под ред. К. А. Бекяшева. М., 2005.
6. Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред..Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2004.
7. Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М., 1958.
8. Цит. по: Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 2005.
9. Аксененок А.Г. Самоопределение: между правом и политикой// Россия в глобальной политике. 2006. №5.
10. http://www.un.org/russian/basic/members.htm
11. Шинкарецкая Г.Г. Международное право. Практикум. М.: Юристъ, 2003.
12. Ванчугов В.В.Карликовые империи. http://humanities.edu.ru/
13. Блищенко В.И., Солнцева М.М. Региональные конфликты и международное право (вторая половина XX -начало XXI века): Учеб. пособие. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2005.
14. Заключительный акт СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.) // Справочная правовая система «Гарант»
Поступила в редакцию 02.04.07
A.S. Orlov
Legal uncertainty of state territory as factor of international territorial disputes
One of the territorial dispute factors is legal uncertainty of state territory. The analysis of state territorial nature rests on the research of the state recognition, territorial sovereignty and self-determination of peoples.
Орлов Алексей Сергеевич
ГОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»
426034, Россия, г. Ижевск,
ул. Университетская, 1 (корп. 4)
