CC BY
22
УДК 342.951
В. Т. Бшоус
Нащональний ушверситет державно!' податково! служби Украши,
д-р юрид. наук, проф., професор кафедри фшансового права О. М. Буханевич
здобувач 1нституту законодавства Верховно!' Ради Украши,
канд. юрид. наук, доц.
ДЕЯК1 ПИТАННЯ СТАНОВЛЕННЯ 1НСТИТУТУ АДМ1Н1СТРАТИВНИХ ПОСЛУГ В УКРАÏНI НА ПОДЗАКОННОМУ Р1ВН1
© БЫоусВ. Т., Буханевич О. М., 2016
Висвгглено перiодизацiю нормативного регулювання iнституту адмшктративних послуг на п1дзаконному р1вн1. Дослщжено спiввiдношення термiнiв "адмшктративна послуга", "державна послуга " та "управлшська послуга". Окремо розглянуто поняття термiна "послуга" в приватних вщносинах.
Ключовi слова: адмшктративна послуга, адмiнiстративна реформа, управлшська послуга, надання адмiнiстративних послуг, Кабшет Мiнiстрiв Украши.
В. Т. Билоус, О. М. Буханевыч
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНЫХ УСЛУГ В УКРАИНЕ НА ПОДЗАКОННОМ УРОВНЕ
Освещена периодизация нормативного регулирования института административных услуг на подзаконном уровне. Исследовано соотношение терминов "административная услуга", "государственная услуга" и "управленческая услуга". Отдельно рассмотрены понятия термина "услуга" в частных отношениях.
Ключевые слова: административная услуга, административная реформа, управленческая услуга, предоставление административных услуг, Кабинет Министров Украины.
V. T. Belous, A. M. Bukhanevich
SOME QUESTIONS FORMATION OF THE INSTITUTE OF ADMINISTRATIVE SERVICES IN UKRAINE BYLAW LEVEL
In the article investigate the periods regulatory institution of administrative services at the law level. Studied the ratio of the terms "administrative services", "public service" and "management service". Separately, the notion of the term "service" in private relations.
Key words: administrative service, administrative reform, management services, administrative services, the Cabinet of Ministers of Ukraine.
Постановка проблеми. Глибинний сенс ново!' кторично!' парадигми взаемоввдносин мiж державою i людиною полягае в тому, щоб мкце пашвно!' в минулому вдеологи "керування" держави людиною посла протилежна - вдеолопя "служшня" держави людиш. Практичне втшення
зазначено1 ролi держави можливе лише за умови реалiзацii передбаченого Конститущею Украши принципу верховенства права, пiдпорядкування дмльносл державних iнститугiв потребам реалiзацii та захисту прав людини, забезпечення iх прiоритетностi перед усiма iншими цшностями демократичного суспшьства.
У цьому контексп одним з нагальних завдань е запровадження новоi iдеологii функцiонування оргашв публiчноi влади як дiяльностi iз забезпечення реалiзацii прав, свобод i законних iнтересiв фiзичних та юридичних осiб у сферi надання адмтстративних послуг. Держава повинна не лише "управляти" суспшьством, а й надавати йому послуги. Громадяни у ввдносинах з державою е не прохачами, а споживачами послуг. Саме це потребуе переосмислення ролi держави та змши ввдносин мiж владою i громадянами, якi повиннi в повному обсязi користуватися публiчними послугами, адже публiчнi послуги на практицi забезпечують конституцiйнi права та свободи людини i громадянина [1].
Аналiз останшх досл1джень та публiкацiй. 1нститут адмшктративних послуг пiсля прийняття Закону "Про адмтстративш послуги" у 2012 р. став об'ектом активних дискусш практично вшх знаних вiтчизняних фахiвцiв адмтстративюпв, зокрема I. Б. Колiушка, В. П. Тимощука, Т. О. Коломоець, О. В. Кузьменко та шших.
Виклад основного матерiалу. Надання адмтстративних послуг займае ключове мiсце у системi засобiв забезпечення реалiзацii прав, свобод i законних iнтересiв приватних ошб у публiчнiй сферi, на що неодноразово звертали увагу проввдш вiтчизнянi вченi в галузi адмтстративного права [2, с. 80].
Сфера послуг сьогодт - це одна з найперспектившших галузей економiки, яка до того ж швидко розвиваеться. Вона охоплюе торпвлю i транспорт, фшанси i страхування, комунальне господарство, освггш та медичнi установи тощо. Практично всi оргашзацй тiею або шшою мiрою надають послуги. Проте протягом багатьох роюв iнституту послуг не придшяли достатньо!' уваги. Незалежно ввд власного бажання кожен громадянин перюдично вимушений звертатися до публiчноi адмiнiстрацii за отриманням паспорта чи оформленням субсидй, за реестрацiею себе як суб'екта пвдприемницько!' дiяльностi чи для отримання посввдчення водм, дозволу на збертання та носiння вогнепально!' збро!' тощо [3].
Надання послуг становить невщ'емну частину суспшьного виробництва 6удь-яко' краши. Пiд послугою загалом маеться на увазi дiяльнiсть одного суб'екта, що здшснюеться за тщативою iншого з метою задоволення потреб останнього. Вказана дмльшсть стае можливою лише за наявносп двох обов'язкових умов: потреби в отриманш та^ послуги та об'ективноi можливостi й надати. Первiсно послуги належали до сфери цивильно-правового регулювання. Однак, починаючи з 80-х роюв ХХ ст. в багатьох розвинених крашах (Великобританм, США, Канада, Нiдерланди, Швецiя, Фшляндм та iн.) змiнилися прiоритети у сферi вiдносин мiж громадянами цих краш та органами публiчноi влади [4, с. 116]. Останш основним у свош дiяльностi почали вважати саме надання яюсних адмiнiстративних послуг, беручи до уваги те, що людина, й права, свободи та законш iнтереси е найвищою сощальною цiннiстю. Вiдповiдно, громадяни у вщносинах iз владою е не прохачами, а споживачами послуг. При цьому держава в особi публiчних суб'екпв орiентуеться на потреби особи, так само як у приватному секторi надавачi послуг орiентуються на потреби споживача ("кшента"), його запити та очшування. Це фактично i було початком упровадження доктрини "служiння" ("надання послуг"). Отже, основою доктрини адмтстративних послуг е концепцм служiння держави (влади) людиш (суспiльству), тому категорм "послуг" у сво'й основi мае те саме навантаження, що й у приватному сектор^ - це дмльшсть щодо задоволення певних потреб особи, яка здшснюеться за зверненням цiеi особи [5, с. 9].
В Украт питання надання та регламентацй адмшктративних послуг вперше набуло державного рiвня пiсля видання Указу Президента Украши вiд 22 липня 1998 року № 810/98 "Про заходи щодо впровадження Концепцй адмiнiстративноi реформи в Украт". Основною метою реформи було проголошено формування системи державного управлшня, яка стане близькою до
потреб i запита людей, а головним прюритетом 11 дiяльностi буде служшня народовi, нацiональним iнтересам. Вiдповiдно до ще! Концепцii одтею з вихвдних засад реформування центральних органiв виконавчо! влади була переорiентацiя !х дмльносп з суто адмiнiстративно-розпорядчих функцiй на надання державних управлшських послуг громадянам та юридичним особам, а також забезпечення ди принципу верховенства права [6].
Категорiю "управлшсью послуги" небезпвдставно критикували, осюльки пiд нею, як правило, розумтоть обслуговування власне управлшського процесу, зокрема у приватному секторi виробництва. Крiм того, iснуе "широке" розумiння поняття управлiнських послуг, фактично тотожне поняттю "державнi послуги", яке охоплюе також послуги, за надання яких органи державно! влади та мюцевого самоврядування несуть опосередковану ввдповвдальшсть, хоча безпосередньо !х не надають (наприклад, медична допомога) [7, с. 103].
Своею чергою, поняття "державш послуги" наведено у Законi Укра!ни "Про оподаткування прибутку пiдприемств", пвд якими слiд було розумiти будь-яю платнi послуги, обов'язковiсть отримання яких встановлюеться законодавством та якi надаються фiзичним чи юридичним особам органами виконавчо! влади, органами мюцевого самоврядування та створеними ними установами i оргашзацмми, що утримуються за рахунок коштiв вiдповiдних бюджетiв. До термша "державнi послуги" не включалися податки, збори (обов'язковi платежi), визначенi Законом Укра!ни "Про систему оподаткування" [8, п. 7.11.13 ст. 7].
При цьому необхвдно зробити декшька зауважень. По-перше, цей Закон стосуеться фiнансових правоввдносин, тому в ньому зроблено акцент на платности Безумовно, державнi послуги загалом та адмтстративш зокрема можуть бути також i безоплатними. По-друге, поняття "державнi послуги" е ширшим, нiж "адмiнiстративнi послуги", оскшьки ^м останнiх воно мiстить також послуги, яю надають державнi установи та оргашзаци (освiтнi, медичнi послуги тощо). В цьому сенсi, було б коректно розрiзняти категорii' "державних" та "мунщипальних" послуг, залежно вiд джерела фшансування суб'ектiв, що надають таю послуги. Своею чергою, державш та мунщипальш послуги разом можна назвати "публiчними послугами". Адмiнiстративнi послуги - це частина публiчних послуг, яю надаються органами державно! та мюцево! влади [7, с. 104, 105].
Слвд пiдтримати позицiю В. П. Тимощука, згiдно з якою для пвдвищення ефективностi виконання завдань держави та мюцевого самоврядування доцшьно використовувати поняття -"публiчнi послуги", тобто всi послуги, якi надаються публiчним сектором i за надання яких ввдповвдальшсть несе публiчна влада. Але, зважаючи на проблематичшсть перспектив реформування найближчим часом таких сфер публiчного сектора як охорона здоров'я, комунальш послуги тощо, е цшком обгрунтованою пропозицм обмежитися для початку впорядкуванням системи адмiнiстративних послуг, тобто послуг, що надаються органами виконавчо! влади та органами мюцевого самоврядування [4, с. 117].
В. Б. Авер'янов, наголошуючи на недоречносп вживання поняття "управлшсью послуги" акцентуе увагу не на "владно-оргашзацшному" аспектi вiдповiдних дш (оскшьки "управлiння" - це владно-оргашзуючий вплив), а на тiй ознащ, що вони здiйснюються органами публiчноi (державно! й самоврядно!) адмiнiстрацii. Тобто найдоцшьшшим е термiн "адмiнiстративнi послуги" [9, с. 38]. Вчений пропонуе пояснення, що зазначена термшолопчна замша грунтуеться на визнанш того очевидного факту, що державна влада - це реалiзацiя аж нмк не тшьки правомочностей, що зобов'язують громадянина, але й виконання певних обов'язюв держави перед громадянином, за стан чого (виконання) вона цшком ввдповвдальна перед ним. Кшьюсть таких обов'язюв е головною ознакою справжньо! демократично! держави [10, с. 126].
I. Б. Колiушко та В. П. Тимощук стверджують, що визначення "адмтстративш" е бшьш вдалим i тому, що вказуе на суб'екта, який надае таю послуги, - на адмтстращю, адмтстративш органи. Крiм того, прикметник "адмтстративш" характеризуе владно-публiчну (адмiнiстративну) природу дмльносл щодо надання цих послуг [4, с. 117]. Разом з цим саме чггке виокремлення правово! категори адмiнiстративних послуг дае змогу виршувати питання запровадження елементiв госпрозрахунку в дмльносп органiв публiчноi влади, яю цi послуги надають. Не менш важливим, на думку вчених, також е i той факт, що розумшня юридичного змiсту такого явища, як
адмтстративш послуги, дозволяе унiфiковано регулювати ввдповвдш вiдносини та впроваджувати новi оргашзацшш форми надання адмiнiстративних послуг - створювати так зваш "унiверсами послуг" [7, с. 105; 11, с. 29; 12, с. 36].
З огляду на викладене ми цшком тдтримуемо головних iдеологiв запровадження теори послуг в Украiнi - представниюв науки адмiнiстративного права (В. Б. Авер'янов, I. П. Голост-ченко, I. Б. Колiушко, В. П. Тимощук) щодо доцiльностi використання у чинному законодавстш поняття "адмiнiстративнi послуги", а не "державш (управлiнськi) послуги". Для пвдвищення ефективностi державного управлшня необхiдно акцентувати увагу на дмльносл органiв виконавчоi влади та мюцевого самоврядування, саме цьому слугуе категорiя "адмiнiстративнi послуги". Виокремлення вiдносин щодо надання адмтстративних послуг дае змогу змшювати характер вiдносин мiж адмтстративними органами та приватними особами; ввдмежовувати публГчно-службову дiяльнiсть адмiнiстративних оргашв вiд 1'х господар^^ дiяльностi; може використовуватися для розмежування дiяльностi оргашв влади щодо вироблення полггаки (розроблення полiтичних програм, нормативних актiв) та поточного адмтстрування (вирiшення конкретних життевих ситуацiй) [13, с. 50].
Для розвитку положень Концепцй адмiнiстративноi реформи в Украт приймаеться низка нормативних i програмно-органiзацiйних документiв, у яких питання адмтстративних послуг отримують практичний вимiр. У 2001 роцi Президент Украши схвалив заходи щодо реалiзацii основних напрямкiв конкурентноi полiтики на 2002-2004 роки, яю передбачали оптимiзацiю обсягiв господарськоi дiяльностi органiв виконавчоi влади та органiв мiсцевого самоврядування [14]. У 2004 рощ Кабшет МшктрГв Украши затвердив Програму розвитку державноi служби на 2005-2010 роки, яка до заходiв гармошзацй системи державноi служби зараховуе орiентацiю стратепчного планування дiяльностi державних органiв на надання державних послуг [15].
Окремi питання надання адмтстративних послуг врегульовано постановами Кабшету Мiнiстрiв Украши ввд 25 червня 2001 року № 702 "Про порядок використання кошта, отриманих органами державноi влади ввд надання ними послуг ввдповвдно до законодавства, та й розмiри" [16] та ввд 17 травня 2002 року № 659 "Про затвердження перелшу груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо 1'х утворення та напрямiв використання" [17].
Одним з основних документа державноi полггики в частинi реформування сфери надання адмтстративних послуг е схвалена Кабшетом МтстрГв Украши в лютому 2006 року Концепцм розвитку системи надання адмшГстративних послуг органами виконавчоi влади [18]. Завданням цiеi Концепцii е визначення принцитв та напрямiв подальшого реформування дкльносл органiв виконавчоi влади у сферi адмiнiстративних послуг. Незважаючи на те, що ця Концепцм мала у свош назвi основним адресатом органи виконавчоi влади, можна без сумшву стверджувати, що бшьшкть 11 положень е однозначно актуальними Г прийнятними також для оргашв мюцевого самоврядування.
У Концепцй Уряд зафшсував теоретичнГ аспекти доктрини адмГнГстративних послуг (поняття та ознаки, принципи надання адмшГстративних послуг) та визначив основш задачк 1) законодавчоi спрямованостГ (визначення повноважень з надання адмшГстративних послуг виключно на рГвнГ закону; неподрГбнення адмiнiстративноi послуги; обгрунтованГсть плати та й розмГрГв; належнГ термГни надання адмшГстративно! послуги; спрощення порядку надання адмшГстративних послуг тощо); 2) практично! спрямованосп (встановлення зручних графГкГв прийому громадян; належний доступ до шформацй; заборона перекладення обов'язкГв адмГнГстративних оргашв на споживачГв, вимагання додаткових документа; ставлення до споживачГв як до прохачГв тощо) [5, с. 15].
Кабшет МшктрГв Украiни планував серед шшого максимально децентралГзувати надання адмшГстративних послуг з метою 1'х наближення до мешканщв конкретноi адмГнГстративно-територiальноi одиницГ. 1нше важливе завдання, яке ставилося у Концепцй, - запровадити найефектившшГ форми надання адмшГстративних послуг. Зокрема, одшею з таких форм е впровадження ушверсамГв послуг як оргашзацй надання всГх або найбшьш поширених адмГнГстративних послуг певного адмшГстративно-територГального рГвня в одному примГщеннГ (хоча сам термш "унГверсам послуг" у Концепцй Г не вживаеться).
Значну увагу Кабшет Мшгётрш Украши у Концепци придшив визначенню критерив, яю мають входити до стандартiв надання адмтстративних послуг та вiдповiдно до яких буде ощнюватися якiсть !х надання, зокрема: 1) результативностi (цей критерш стосуеться спрямованостi на позитивне виршення справи); 2) своечасностi (надання адмшютративно! послуги у термiни, обумовлет у нормативно-правових актах, та встановлення у законодавстш обгрунтованих термiнiв); 3) доступносл (мiсцезнаходження адмiнiстративного органу; наявшсть транспортно! розв'язки, вказiвних знакiв, шдЧ'зних шляхiв та мiсць для паркування транспортних засобiв; доступ до примщення без будь-яких перепусток; безкоштовний доступ до бланюв тощо); 4) зручносп органiзацii надання адмiнiстративних послуг, що предбачае: можливiсть вибору альтернативного способу звернення за наданням адмшктративно! послуги (поштою, електронною поштою); надання адмтстративних послуг за принципом "единого вшна"; зручний графiк приймання споживачiв; зручний порядок оплати адмтстративних послуг тощо; 5) ввдкритосл iнформацii щодо адмтстративних послуг, що передбачае: вшьний доступ до шформаци щодо порядку надання адмтстративних послуг, необхiдного пакета документа для замовлення адмiнiстративноi послуги, правил заповнення формулярiв, термiнiв розгляду адмтстративно! справи, розмiрiв плати за надання адмтстративно! послуги, можливих пiдстав для ввдмови у видачi адмiнiстративного акта та способiв його оскарження; повноту та актуальшсть шформаци, ii розмщення на iнформацiйних стендах, на сайт органу та у iнших джерелах; надання консультативно1' допомоги, в тому чист за допомогою засобiв телефонного зв'язку, поштового зв'язку, електронноi пошти; 6) ввiчливiсть та повагу до громадянина, що включае: рiвне ставлення до всiх споживачiв послуг; наявшсть належних побутових зручностей у примщенш адмiнiстративного органу тощо; 7) професшшсть, що передбачае наявнiсть у пращвниюв адмiнiстративних органiв вiдповiдних знань та навичок, що виявляеться у точному виконанш обов'язюв, наданнi консультацiй тощо [5, с. 15, 16].
Висновки. Отже, кшцевими результатами ввдповвдного дослвдження е:
- продемонстровано перiодизацiю нормативно-правового регулювання iнституту адмтстра-тивних послуг на подзаконному рiвнi, до прийняття Закону "Про адмiнiстративнi послуги";
- у рамках анашзу становлення шституту адмiнiстративних послуг на пiдзаконному рiвнi, розкрито спiввiдношення термiнiв "адмтстративна послуга", "державна послуга " та "управлшська послуга".
1. Украгна 2020: стратеггя нацюнальног модертзацй [Електронний ресурс]. - Режим доступу :http://www.google. com. ua/url?url=http://old.radakmu. org. ua/file/Strategy%25202020. doc&rct= j&q=&esrc=s &sa=U&ei=epiXVYacLubfyw0hn6a4Cw&ved=0CBMQFjAA &usg=AFQjCNHWmkgxAPf6 ySCuNU6r61gxhJZlmA. 2. Демський Е. Ф. Адм1н1стративн1 послуги та гх юридична природа / Е. Ф. Демський // Юридична Укрспна. - 2010. - № 1 (1). - С. 79-86. 3. Легеза С. О. Характеристика адмтстративних послуг, що надаються мшцгею громадськог безпеки / С. О. Легеза // [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://radnuk.info/pidrychnuku/admin-pravo/493-stetsenko/21477-2012-06-24-12-33-37.html 4. Административна процедура та адмтстративт послуги. Зарубгжний досвгд i пропозицгг для Укрални /автор-упорядник В. П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - 496 с. 5. Тимощук В. Адмтстративт послуги: Потник / [В. Тимощук]; Швейцарсько-украгнський проект "Шдтримка децентралЬзацй в Украгю - DESPRO". - К.: ТОВ "Софiя-A". -2012. - 104 с. 6. Про заходи щодо впровадження Концепци адмЫстративног реформи в УкраШ: Указ Президента Укрални вiд 22 липня 1998 року № 810/98 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/810/98. 7. Колгушко I. Б. Виконавча влада та проблеми адмтстративног реформи в Украгт: Моногр. /1. Б. Колгушко. - К.: Факт, 2002. - 260 с. 8. Про оподаткування прибутку тдприемств: Закон Укрални вгд 28 грудня 1994 року № 334/94-ВР // Вгдомостг Верховног Ради Укрални. - 1995. - № 4. - Ст. 28. 9. Державне управлтня: проблеми адмтстративно-правовог теори та практики / За заг. ред. В. Б. Авер 'янова. - К.: Факт, 2003. -384 с. 10. Авер'янов В. До питання про поняття так званих "управлгнських послуг" /
В. Б. Авер'янов //Право Укрални. - 2002. - № 6. - С. 125-127. 11. АдмШстративна реформа для людини: науково-практичний нарис /1. Б. Кол\ушко, В. Б. Авер 'янов, В. П. Тимощук, Р. О. Куйбiда, I. П. Голостченко. - К.: Факт, 2001. - 72 с. 12. АдмШстративна реформа - iсторiя, очжування та перспективи / Упорядник В. Тимощук. - К.: Факт, 2002. - 100 с. 13. Писаренко Г. М. АдмШстративт послуги в Укра'Ш: органiзацiйно-правовi аспекти: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 /Г. М. Писаренко. - Одеса, 2006. - 196 с. 14. Про Основт напрями конкурентно! полтики на 2002-2004 роки: Указ Президента Укрални вiд 19 листопада 2001 року № 1097/ 2001 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1097/2001 15. Про затвердження Програми розвитку державно! служби на 2005-2010 роки: Постанова Кабтету Мiнiстрiв Укрални вiд 8 червня 2004 року № 746 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/746-2004-п. 16. Про порядок використання коштiв, отриманих органами державно! влади вiд надання ними послуг вiдповiдно до законодавства, та !! розмiри: Постанова Кабтету Мiнiстрiв Укрални вiд 25 червня 2001 року № 702 [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/702-2001-п. 17. Про затвердження перелжу груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо !х утворення та напрямiв використання: Постанова Кабтету Мiнiстрiв Укрални вiд 17 травня 2002 року № 659 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/659-2002-п. 18. Про затвердження перелжу груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо !х утворення та напрямiв використання: Постанова Кабтету Мiнiстрiв Укрални вiд 17 травня 2002 року № 659 [Електроннийресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/659-2002-п.
