CC BY
61
УДК 342.951
Н. М. Мариняк
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального ушверситету '^bBÎBCb^ полггехшка", спецiалiст кафедри адмшютративного та iнформацiйного права
АДМ1Н1СТРАТИВНА ПОСЛУГА ТА ÏÏ СП1ВВ1ДНОШЕННЯ З СУМ1ЖНИМИ ПОНЯТТЯМИ
© Мариняк Н. М. , 2015
Проаналiзовано HayKOBi пiдходи до одного з ключових понять сучасного адмшктративного права - адмшктративна послуга, з'ясовано спiввiдношення цього поняття 3i сyмiжними. Виокремлено ознаки адмшктративних послуг та сформульо-вано авторське визначення цього поняття.
Ключовi слова: aдмiнiстрaтивнi послуги, пyблiчнi послуги, ознаки адмшктра-тивних послуг.
Н. М. Марыняк
АДМИНИСТРАТИВНАЯ УСЛУГА И ЕЕ СООТНОШЕНИЕ СО СМЕЖНЫЕ ПОНЯТИЯМИ
Проанализированы научные подходы к одному из ключевых понятий современного административного права - административная услуга. Определено соотношения этого понятия со смежными. Выделены признаки административных услуг и сформулировано авторское определение этого понятия.
Ключевые слова: административные услуги, публичные услуги, признаки административных услуг.
N. M. Marynjak
ADMINISTRATIVE SERVICES AND ITS RELATIONSHIP WITH RELATED CONCEPT
The article analyzes the scientific approaches to one of the key concepts of modern administrative law - administrative services. A ratio of the concept of the contiguous. Thesis there is determined signs of "administrative services" and formulated the author's definition of this concept.
Key words: administrative services, public services, features administrative services.
Постановка проблеми. У процес европейсько1 штеграци i виконання Угоди про асощащю мiж Украшою та Свропейським Союзом i його державами, одшею з найактуальшших проблем украшського суспшьства е правове регулювання процедурних вщносин оргашв виконавчо1 влади та мюцевого самоврядування з фiзичними i юридичними особами. Одна 3i складових цих правовщносин, зокрема, надання адмшютративних послуг, дос залишаеться малодослщженим та дискусшним в юридичнш науцi.
Передуем слiд звернути увагу на те, що пiд час формування вггчизняно1 теорiï публiчних послуг все ще не розроблений загальноприйнятий понятiйно-категорiальний апарат, який надалi б використовувався i у фаховш лiтературi, i у правотворчш та правозастосовнiй практицi.
Аналiз дослщження проблеми. Питання адмiнiстративних послуг були сферою наукових напрацювань i вiтчизняних, i зарубiжних вчених-адмiнiстративiстiв. Серед науковщв, якi детально дослiджували вказану сферу, слщ назвати В. Авер'янова, О. Григораша, I. Колiушка, Т. Коломоець, В. Колпакова, О. Кузьменко, О. Остапенка, Г. Писаренка, О. Рябченко, Б. Савченка, В. Сороку, В. Тимощука, В. Шамрая та ш.
Метою статт е науково-теоретичне визначення основних ознак адмшютративних послуг, узагальнення поняття "адмшютративш послуги" та його стввщношення зi сумiжними поняттями.
Виклад основних положень. Як вщомо, сфера послуг, що надаються органами державно! влади та органами мюцевого самоврядування, е надзвичайно широкою. Для визначення "послуг з боку оргашв виконавчо! влади, що е необхщною умовою реалiзащ! прав i свобод громадян (реестращя, лiцензування, сертифiкацiя та ш.)" [1], у чинному законодавсга вживаються як синонiми рiзнi термши: "публiчнi послуги", "державнi послуги", "мунщипальш послуги", "управлiнськi послуги", "адмiнiстративнi послуги", "громадсью послуги" та "платнi послуги". Так, наприклад, у Концепци адмшютративно! реформи в Укра!ш (далi - Концепщя) вживаються термiни "публiчнi послуги" та "управлшсью послуги", причому вони використовуються поряд i значно! межi мiж ними не проводиться. Щодо цього чiтко та справедливо зазначають вченi: "...якщо ми не знаемо, що таке адмшютративна послуга, як вона в^^зняеться взагалi вiд державно! послуги, вщ соцiально! послуги, вщ iнших послуг, то ми потрапляемо в дуже небезпечну ситуащю" [2, с. 63]. Враховуючи таку неоднозначнють, доцiльно розглянути питання спiввiдношення цих категорш.
Для вiдокремлення поняття "публiчнi послуги" вiд сумiжних, О. Григораш видiляе декiлька пiдходiв до визначення цього поняття:
1) поняття "публiчна послуга" використовуеться для характеристики управлшсько! дiяль-ностi органiв публiчно! влади (а також державних i мюцевих службовцiв), пов'язано! з !х роботою iз громадянами, пiдприемствами, установами, оргашзащями;
2) за допомогою публiчних послуг визначаються дi! публiчних суб'ектiв з оргашзаци обслуговування населення, пiдприемств, установ, оргашзацш, надання !м життево необхщних благ. Ця управлiнська дiяльнiсть мае дещо iнший характер, анiж у попередньому випадку: йдеться про оргашзащю дiяльностi тих господарюючих суб'ектiв, яю займаються наданням послуг населенню;
3) публiчнi послуги, що надаються населенню у режимi цившьно-правового регулювання, але мають масовий характер, вщповщальнють за органiзацiю яких несе орган публiчно! влади [3, с. 74].
Варто зазначити, що публiчнi послуги в першому й другому випадках врегульованi переважно нормами публiчного права, третiй вид послуг надаеться громадянам у режимi цившьно-правових вщносин, а це е принципово iншим видом органiзацiйно! дiяльностi публiчних суб'ектiв.
Натомiсть Л. Мiцкевич пропонуе поняття "публiчнi послуги" розумiти як: 1) дiяльнiсть державного апарату, що служить платникам податюв; 2) послуги, що характеризують лише ту сферу дiяльностi держави, в якш оргашзовуеться життезабезпечення населення (мiстобудування, транспортне сполучення, каналiзацiя, водопостачання, освiта, охорона здоров'я тощо); 3) послуги, що уособлюють позитивне державне управлшня. У цьому випадку будуть важливi наслiдки, на досягнення яких спрямований адресат надання послуги - суб'ект, що отримуе полшшення власного становища тсля споживання очшувано! послуги, а не той, хто звертаеться за послугою; 4) функци державних оргашв. Суб'ектом надання цих послуг е лише органи виконавчо! влади, органи мюцевого самоврядування, державш та мунщипальш установи; 5) спошб обслуговування громадян (маеться на увазi безпосередня взаемодiя з громадянами при !х зверненш та прийом^ [4, с. 32].
Група вчених-адiмiнстративiстiв (I. Колiушко, В.Тимощук, Б. Савченко, В. Сорока, О. Григораш) вважають, що публiчними е вш послуги, яю надаються публiчним сектором, за рахунок публiчних коштiв та за надання яких вщповщальшсть несе публiчна влада [5, с. 117]. Вони повинш виступати загальним поняттям та розрiзняються за ознакою суб'ектностi на:
- державш послуги - це послуги, що надаються органами державно! влади та державними шдприемствами, установами та оргашзащями. До державних послуг також належать послуги, яю надаються недержавними оргашзащями в порядку виконання делегованих повноважень. У цьому випадку на перше мюце для визначення природи послуги ставиться не безпосереднш суб'ект И надання, а суб'ект, який несе вщповщальнють за надання ще! послуги, та джерело фшансування надання цього виду послуг, тобто вид бюджету;
- управлшсью послуги - змют функщонально! дiяльностi державного органу стосовно вироблення i реалiзащ! державно! полггики з регулювання певного сектору економши чи соцiального життя;
- мунщипальш послуги - послуги, що надаються органами мюцевого самоврядування, комунальними шдприемствами, установами та оргашзащями [5, с. 118]. I хоча термш "мунщипальш" не вживаеться у вггчизняному законодавсга (в Конститущ! Укра!ни та Закош Укра!ни "Про мiсцеве самоврядування в Укра!ш" для характеристики дiяльностi самоврядних iнституцiй використовуеться термiн "комунальш"), вiн е бiльш вдалим, оскшьки охоплюе не лише сферу "комунальних послуг", що асоцiюються з послугами водо- та теплозабезпечення, але й стосуеться таких аспекпв дiяльностi оргашв мiсцевого самоврядування, як розгляд звернень громадян, управлшня об'ектами комунально! власносп та iнфраструктури тощо.
- сощальш послуги - комплекс правових, економiчних, психологiчних, освiтнiх, медичних, реабiлiтацiйних та шших заходiв, спрямованих на окремi соцiальнi групи чи iндивiдiв, як пере-бувають у складних життевих ситуацiях та потребують сторонньо! допомоги з метою полшшення або вщтворення !х життедiяльностi, соцiально! адаптацi! та повернення до повнощнного життя;
- адмшютративш послуги - дiя органу чи його апарату iз забезпечення штерешв i свобод фiзичних та юридичних осiб у контекстi законодавчо визначених порядюв реалiзацi! сво!х повноважень, що конкретизоваш нормативно-правовими актами, зареестрованими в законодавчо визначеному порядку.
Повертаючись до предмета дослщження проблеми, визначення поняття адмшютративно! послуги, доцiльно звернути увагу на пщхщ I. Котюка, який за результатами узагальнення науково! думки щодо визначення адмiнiстративно! послуги вирiзняе декшька пiдходiв: 1) як характеристика дiяльностi органiв державно! влади щодо громадян, шдприемств, органiзацiй; 2) як дiяльнiсть органiв державно! влади щодо обслуговування населення, шдприемств, оргашзацш; 3) як послуги, що регулюються цившьним правом, а вщповщальнють за належну оргашзащю несе орган виконавчо! влади. Дослщник також обгрунтовуе необхiднiсть уведення '"нтегрального" поняття "публiчнi послуги", що надаються державними структурами, органами мюцевого самоврядування або шшими суб'ектами на рахунок публiчних кошив. При цьому адмшютративш послуги розглядаються як рiзновид публiчних послуг, поряд iз державними, мунщипальними (комунальними) та управлiнськими. Змiст адмшютративних послуг запропоновано розглядати в контекст Концепцi! розвитку системи надання адмшютративних послуг та обмежитись у визначенш суб'ектного складу органами виконавчо! влади. Так, I. Котюк формулюе поняття адмшютративно! послуги як категорда адмшютративного права, що породжуе адмшютративш правовщносини в реалiзацi! суб'ективних прав фiзично! або юридично! особи (за !хньою заявою) у процесi публiчно-владно! дiяльностi адмiнiстративного органу для отримання певного результату [6, с. 106-107]. Однак, змют сформульованого визначення не дозволяе вказати на те, що певна дiяльнiсть е адмшютративною послугою.
3* а ' ' '
огляду на викладене вище, зосередимось на понятп адмшютративш послуги , вживання якого, на нашу думку, е бшьш дощльним i коректним. Це зумовлено тим, що при використанш цього термша вказують на суб'екта, який надае таю послуги, - на адмшютращю (адмшютративш органи) та владно-публiчну (адмшютративну) природу дiяльностi щодо надання цих послуг.
На думку К. Афанасьева, адмшютративними послугами е публiчнi (тобто державнi та мунiципальнi) послуги, що надаються органами виконавчо! влади, виконавчими органами мюцевого самоврядування й шшими уповноваженими суб'ектами, i надання яких пов'язане з реалiзацiею владних повноважень [7, с. 28].
Своею чергою, Е. Демський пропонуе таке визначення: адмшютративна послуга - це визначена на законодавчому рiвнi дiяльнiсть оргашв (посадових ошб) владних повноважень щодо створення умов для реалiзацi! i захисту прав i законних штереив або виконання обов'язкiв фiзичними чи юридичними особами за !х зверненням з метою отримання визначеного законом корисного ефекту [8, с. 84].
У Закош Укра!ни "Про адмшютративш послуги" [9] (далi - Закон) адмшютративш послуги визначено як результат здшснення владних повноважень суб'ектом надання адмшютративних послуг за заявою фiзично! або юридично! особи, спрямований на набуття, змшу чи припинення прав та/або обов'язюв тако! особи вщповщно до закону.
У Концепцп розвитку системи надання адмiнiстративних послуг органами виконавчо! влади [10] зазначено, що адмшютративна послуга - це результат здшснення владних повноважень уповноваженим суб'ектом, що вщповщно до закону забезпечуе юридичне оформлення умов реалiзацi! фiзичними та юридичними особами прав, свобод i законних штерешв за !х заявою (видача дозволiв (лщензш), сертифiкатiв, посвiдчень, проведення реестрацi! тощо). Уповноваженим суб'ектом у таких правовщносинах е орган виконавчо! влади, орган мюцевого самоврядування, державне тдприемство, установа, оргашзащя, що на виконання закону надае адмшютративну послугу.
Таю концептуальш положення знаходять свое продовження також у низщ нормативно-правових акпв, що регулюють вiдносини мiж органами публiчно! влади та суб'ектами звернення до них з рiзного роду заявами. Так, у Закош Укра!ни "Про доступ до публiчно! шформащ!" встановлено порядок надання шформацшних послуг i визначено, що розпорядником шформащ! е суб'екти владних повноважень: органи державно! влади, iншi державш органи, органи мiсцевого самоврядування, iншi суб'екти, що здiйснюють владнi управлшсью функцi! вiдповiдно до законодавства та ршення яких е обов'язковими для виконання [11]. Цей самий Закон урегульовуе вщносини мiж розпорядником шформащ! та суб'ектом звернення до нього, яким може бути i фiзична, i юридична особа, на запит яко! розпорядник iнформацi! зобов'язаний визначати спещальш мiсця для роботи запитувачiв з документами чи !х котями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, котювати, сканувати !х, записувати на будь-якi носi! iнформацi! тощо. Подiбнi норми мiстяться i в шших нормативно-правових актах, що свщчить про розвиток та удосконалення системи адмшютративно-правових вiдносин мiж органами публiчно! влади та пiдвладними суб'ектами.
Для повного розумшня та науково обгрунтованого визначення поняття "адмiнiстративнi послуги" вважаемо за доцшьне визначити основнi ознаки, притаманш цим послугам:
1) адмшютративна послуга надаеться за заявою (зверненням) фiзично! або юридично! особи;
2) надання адмшютративних послуг пов'язано iз забезпеченням умов для реалiзацi! суб'ективних прав конкретно! особи;
3) адмшютративш послуги надаються адмшютративними органами i обов'язково через реалiзацiю владних повноважень. Тобто отримати конкретну адмшютративну послугу можна лише у вщповщному (як правило, тшьки одному) адмшютративному оргаш. Органом також буде вважатися будь-який суб'ект (у т.ч. установа, оргашзащя, тдприемство незалежно вщ форми власносп), який на виконання закону чи в порядку делегування здшснюе функци державного управлшня або мiсцевого самоврядування;
4) для отримання адмшютративних послуг фiзичним та юридичним особам необхщно виконати певш вимоги, визначенi законом (тобто мае бути дотриманий встановлений порядок одержання вщповщно! послуги);
5) право на отримання особою конкретно! адмшютративно! послуги та вщповщне повно-важення адмшютративного органу мае бути безпосередньо передбачено чинним законодавством;
6) результатом адмшютративно! послуги в процедурному значенш е адмшютративний акт, що мае шдивщуальний характер (дозвш, лiцензiя, сертифiкат та iн. рiшення або дiя адмiнiст-ративного органу, яким задовольняеться заява особи) та мае конкретного адресата - одержувача адмiнiстративно! послуги, тобто особу, яка звернулася за щею послугою.
В. Тимощук зазначае, що поряд з обов'язковими ознаками адмшютративних послуг юнуе i другорядна ознака, проте не менш назрша - типовiсть або ординарнють. Ця ознака особливо актуальна для адмшютративних послуг, яю можуть надаватися через "ушверсами послуг", де спшкування мiж адмiнiстративним органом i особою фактично е "документальним" ^ як правило, не вимагае особистого контакту з особою [5, с. 84].
Висновок. Щцсумовуючи викладене вище, можемо зробити висновок про те, що поняття адмшютративно! послуги з !х ознаками та тдходами до розумшня - надзвичайно складнi та багатогранш категорi!. Дослiдження проблематики адмшютративних послуг мае бути спрямоване на вироблення единого теоретичного поняття, яке б вдало тдтверджувалось практичною дiяльнiстю державних виконавчих оргашв з реалiзацi! владних повноважень, здшснюваних ними за вимогою тдвладного суб'екта. Саме тому, враховуючи науковi та законодавчi тдходи визначення адмiнiстративних послуг, можна стверджувати, що тд поняттям "адмiнiстративнi послуги" варто розумгги публiчнi послуги, що надаються органами виконавчо! влади, виконавчими органами мюцевого самоврядування та шшими уповноваженими суб'ектами, i надання яких пов'язане з реалiзацiею владних повноважень щодо ухвалення згiдно з нормативно-правовими актами на звернення юридично! або фiзично! особи адмiнiстративного акта, спрямованого на реалiзацiю та захист !! прав i законних штереив та/або на виконання особою визначених законом обов'язюв отримання дозволу (лщензи), сертифiката, посвiдчення та iнших документа, реестраци тощо.
1. Концепщя административно! реформи в Украт в1д 17 вересня 2004 р. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/810/98. 2. Административна реформа - ¡стор1я, очтування та перспектива. /упор. В. П. Тимощук. - К.: Факт, 2002. - 100 с. 3. Григораш О. I. Публ^чш послуги у сфер1 державного управл1ння: поняття та зм1ст // Науковий в1сник Чермвецького университету: Правознавство. - 2007. - № 385. 4. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. - М. : Волтерс Клувер, 2007. - с. 32. 5. Административна процедура та адм1н1стративн1 послуги. Заруб1жний досв1д / пропозицп для Укра!ни /1. Б. Кол1ушко (в1дп.ред.), В. П. Тимощук (авт.-упоряд.) - К. 2003. -496 с. 6. Котюк I. Адм1н1стративн1 послуги як категор1я адм1тстративного права /1. Котюк // В1сник Ки!вського нащонального университету 1мен1 Тараса Шевченка. - 2010. - № 84/2010. -С. 104-107. 7. Афанасьев К.К. Адм1н1стративн1 послуги: навчальний поабник / К. К. Афанасьев. -Луганськ: РВВЛДУВС, 2010. - 175 с. 8. Демський Е. Ф. Адм1н1стративн1 послуги та !х юридична природа / Е. Ф. Демський // Юридична наука : наук. юрид. журн. - 2011. - № 1(1) - С. 79-86. 9. Закон Укра!ни "Про адм1н1стративн1 послуги" в1д 06.09.2012 № 5203-У1 - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5203-17. 10. Концепщя розвитку системи надання адм^тст-ративних послуг органами виконавчо! влади, схвалена розпорядженням Каб1нету М1тстр1в Укра!ни в1д 15 лютого 2006 р. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/90-2006-%Б1%80. 11. Закон Укра!ни "Про доступ до публ1чно! ¡нформацп" http://zakon4.rada.gov. ua/laws/show/2939-17.
