CC BY
49УДК 340.130.53; 340.130.55; 340.130.563; 342.52
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО И ПОДЗАКОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Жанузакова Лейла Тельмановна
Главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, заместитель директора НИИ права университета «Туран»,доктор юридических наук, профессор, Республика Казахстан, г. Алматы; e-mail: zhanleila@mail.ru
Нургазинов Багдат Кабылкадырович
Руководитель отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, кандидат юридических наук, Республика Казахстан, г Нур-Султан; e-mail: nurgazinov@list.ru
Караев Алипаша Агаханович
Главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, профессор Каспийского университета, кандидат юридических наук, Республика Казахстан, г. Алматы, e-mail: ali_agahan@mail.ru
Ключевые слова: Конституция, закон, законодательный акт, иерархия правовых ак-^ тов, подзаконный акт, законодательная компетенция, делегированное законодательство. ™ Аннотация. Законодательная компетенция Парламента и его палат имеет важней-S шее значение для формирования правовых основ казахстанской государственности, защи-^ ты национального суверенитета прав и свобод личности и проведении социально-экономи-1 ческих и политических преобразований в обществе.
В настоящей статье авторы обращают внимание на некоторые пробелы в законо-
1 дательном регулировании компетенции Парламента и его палат, актуализируют необ-< ходимость разграничения законодательного и подзаконного регулирования, официального g толкования отдельных конституционных норм, а также необходимость корректировки £ понятий, содержащихся в Конституции и Законе «О правовых актах».
По мнению авторов статьи, изучение юридической природы законодательных полночи мочий Парламента, закрепленных в Конституции, а также концепции рационального
2 парламентаризма, утвержденной в Казахстане в результате конституционной реформы £ 1995 года, требуют научного анализа понятий «компетенция», «наиболее важные сферы s общественных отношений», «законодательный акт», «подзаконный акт», «во - исполне-<§ ние» и других понятий, имеющих отношение к сфере законодательного и подзаконного 5 регулирования.
ш В статье авторы обращают внимание, что содержание норм Конституции $ Республики Казахстан, а также Конституционного закона «О Парламенте Республики I Казахстан и статусе его депутатов» ограничивают пределы законодательного регули-§ рования и не позволяют Парламенту и его палатам расширить свою законодательную компетенцию.
На основе изучения некоторых вопросов разграничения законодательного и подзаконно-р го регулирования, авторы обращают внимание на необходимость критического осмысле-х ния института делегированного законодательства и возможной реализации на практике ^ с временной передачей этих функций Правительству в условиях действия режима чрезвы-I чайной или иной кризисной ситуации.
Ь Закрепление за Правительством делегированного нормотворчества, и временное рас-m ширение его компетенции позволит активизировать и ускорить процессы принятия государственных решений в кризисных ситуациях.
ЗАЦНАМАЛЬЩ ЖЭНЕ ЗАЦГА ТЭУЕЛД1 РЕТТЕУДЩ АРАЖ1Г1Н АЖЫРАТУДЬЩ КЕЙБ1Р МЭСЕЛЕЛЕР1
Лейла Тельманкызы Жан^закова
Цазацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институты, конституциялыц эюмштк зацнама жэне мемлекеттж басцару белгмгшц бас гылыми щызметкер1, «Туран» университетшщ цуцыц F3H профессоры, зац гылымдарыныц докторы, профессор Цазацстан Республикасы, Алматы ц. e-mail: zhanleila@mail.ru
БаFдат ^абылкадыр^лы Н¥рFазинов
Цазацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институтыныц конституциялыц, эюмшШк зацнама жэне мемлекеттж басцару бвлiмiнiц басшысы, зац гылымдарыныц кандидаты, Цазацстан Республикасы, Нур-Султан ц. e-mail: nurgazinov@list.ru
Элипаша АFахан¥лы Караев
Цазацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институты, конституциялыц, эюмшШк зацнама жэне мемлекеттж басцару бвлiмiнiц бас гылыми цызметкерi, зац гылымдарыныц кандидаты, Цазацстан Республикасы, Алматы ц. e-mail: ali_agahan@mail.ru
Ty^h свздер. Конституция, зацнамалыц акт, цуцыцтыц актыердщ иерархиясы, зац, зацга тэуелд1 акт, зацнамалыц цузыреттшк, зацнамалыц екшеттттер.
Аннотация. Парламент пен оныц Палаталарыныц зацнамалыц цузырет1 цазацстан-дыц мемлекеттшктщ цуцыцтыц нег1здер1н цалыптастыру, жеке адамныц цуцыцтары мен бостандыцтарыныц улттыц егемендтн цоргау жэне цогамда элеуметтгк-экономи-калыц жэне саяси езгер1стер жург1зу Yшiн аса мацызды мэнге ие.
Осы мацалада авторлар Парламент пен оныц Палаталары цузыретт зацнамалыцрет-теудег1 кейб1р олцылыцтарга назар аударады, зацнамалыц жэне зацга тэуелд1 реттеудщ
аражтн ажырату, жекелеген конституциялыц нормаларды ресми тYсiндiру цажеттш- Е
гт, сондай-ац Конституция мен «Цуцыцтыц акттер туралы» зацда цамтылган угымдар- Н ды тYзету цажеттшгт езектендiредi.
Мацала авторларыныц птртше, Парламенттщ зацнамалыц екшеттттертщ зацды С
табигатын, сондай - ац Конституцияда беютыген 1995 жылгы конституциялыц реформа Т
нэтижестде Цазацстанда беютшген утымды парламентаризм тужырымдамасын зер- ^
делеу «цузыреттшк», «цогамдыц цатынастардыц аса мацызды салалары», «зацнамалыц ы
акт», «зацга тэуелдi акт», «орындау Yшiн» угымдарын жэне зацнамалыц жэне зацга тэу- о
елдiреттеу саласына цатысы бар басца да угымдарды гылыми талдауды талап етедi. о
Мацалада Цазацстан Республикасы Конституциясы, сондай-ац «Цазацстан Республи- Е
касыныц Парламентi жэне оныц депутаттарыныц мэртебеЫ туралы» Цазацстан Респу- Ь
бликасы Конституциялыц Зацы нормаларыныц мазмуны зацнамалыц реттеу шектерт В
шектейтШне, Парламент пен оныц палаталарына езтщ зацнамалыц цузыретт кецейту- S
ге мYмкiндiк бермейтшне назар аударылады. А
Зацнамалыц жэне зацга тэуелдi реттеудi ажыратудыц кейбiр мэселелерт зерделеу О
негiзiнде авторлар бершген зацнамалыц екшеттт институтын сыни тургыдан тYсiну о
цажеттшгте жэне тетенше немесе басца дагдарыс жагдайында Yкiметке осы функ- н
цияларды уацытша бере отырып, w жузтде ЖYзеге асырылуы мYмкiн екендтне назар О
аударады. А
Yкiметке тапсырылган нормашыгармашылыцты бекту жэне оныц цузыретт уацыт- И
ша кецейту дагдарыс жагдайларында мемлекеттт шешiмдер цабылдау процестерт к
жандандыруга жэне жеделдетуге мYмкiндiк бередi. №
6
) 2
IN O IN
CL
<
CL
O
X
<
CERTAIN QUESTIONS OF DEFINITION OF LEGISLATIVE AND SUBLEGAL REGULATION
Zhanuzakova Leila Telmanovna
Chief researcher of the Department of constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan, Deputy Director of the research Institute of law of the University «Turan», doctor of law, professor Republic of Kazakhstan, Almaty; e-mail: zhanleila@mail.ru
Nurgazinov Bagdad Eabylkadyrovich
Head of the Department of constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan, candidate of law, Republic of Kazakhstan, Nur-Sultan, e-mail: nurgazinov@list.ru
Karaev Alipasha Agakhanovkh
Chief researcher of the Department of constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan, candidate of law, Republic of Kazakhstan, Almaty, e-mail: ali_agahan@mail.ru
Keywords: Constitution, law, legislative act, hierarchy of legal acts, law, by-law, legislative competence, delegated legislation.
Abstract. The legislative competence of the Parliament and its chambers is of paramount importance for the formation of the legal foundations of Kazakhstani statehood, the protection of the national sovereignty of individual rights and freedoms and the implementation of socioeconomic and political transformations in society.
In this article, the authors draw attention to some gaps in the legislative regulation of the competence of the Parliament and its chambers, actualize the need to distinguish between legislative and subordinate regulation, the official interpretation of certain constitutional norms, as well as the need to adjust the concepts contained in the Constitution and the Law «On Legal Acts».
According to the authors of the article, the study of the legal nature of the legislative powers of the Parliament, enshrined in the Constitution, as well as the concept of rational parliamentarism, approved in Kazakhstan as a result of the constitutional reform of 1995, requires a scientific analysis of the concepts of «competence», «the most important spheres of public relations», «Legislative act», «subordinate act», «pursuant to» and other concepts related to the sphere of
e legislative and subordinate regulation.
In the article, the authors draw attention to the fact that the content of the norms of the o Constitution of the Republic of Kazakhstan, as well as the Constitutional Law
S «On the Parliament of the Republic of Kazakhstan and the status of its deputies» limits the
scope of legislative regulation and does not allow the Parliament and its chambers to expand their ^ legislative competence.
¡3 Based on the study of some issues of differentiation of legislative and subordinate regulation, £ the authors draw attention to the needfor a critical understanding of the institution of delegated legislation and possible implementation in practice with the temporary transfer of these functions to the Government under conditions of an emergency or other crisis situation.
Assigning delegated rule-making to the Government, and temporarily expanding its competence will make it possible to intensify and speed up the processes of making government decisions in ^ crisis situations.
DOI: 10.52026/1994-408Х 2021 64 1 22
Введение. В Казахстане, с принятием Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года произошел переход к концепции рационального парламентаризма, согласной которой Парламент наделён строго определённой компетенцией в сфере законодательной деятельности.
Данная практика нашла своё конституционное оформление в разделе 4 «Парламент»,1 а также в Конституционном законе Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»2.
В юридической литературе под законом понимается «принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни» [1, с.19]. Объектами законодательной регуляции ... являются наиболее важные и существенные общественные отношения, имеющие основополагающее значение для жизни общества и устанавливаемого в нём правопорядка» [2, с.404].
Однако в силу того, что не все общественные отношения регламентируются законами, встает вопрос о разграничении законодательного и подзаконного регулирования.
Основная часть. По мнению Э.Э. Дуй-сенова, «критериями разграничения предметов законодательного и подзаконного регулирования в контексте положений пункта 3 статьи 61 являются: во-первых, определение предмета закона, где исходным является положение о регулировании им наиболее важных для развития государства, общества и личности общественных отношений; во-вторых, предмет закона выражает нормативную тему акта, отражающую объективно существующие процессы, явления и отношения. Предмет закона - это нормативный
выбор объекта воздействия, то есть подлежащий регулированию аспект экономических, политических, социальных и иных явлений и отношений. Кроме того, содержание предмета закона выявляется, прежде всего, как осознание общественной потребности и возможностей ее удовлетворения путем принятия и реализации закона» [3, с.36].
Нормативное определение понятия «закон» дано в Законе Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-У «О правовых актах». Так, согласно подпункту 4) статьи 1 «закон - нормативный правовой акт, который регулирует важнейшие общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные Конституцией Республики Казахстан»3.
Как видим, оно схоже с теоретическим определением закона, но не указывает на его юридическую силу.
В Конституции Республики Казахстан, Конституционном законе Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», Законе Республики Казахстан «О правовых актах» используется собирательное понятие «законодательный акт», включающее все виды законов и постановления Парламента и его Палат. Под это понятие подпадают: закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, конституционный закон, кодекс, консолидированный закон, закон, постановление Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и Мажи-лиса Парламента Республики Казахстан4.
Именно такого подхода придерживается ряд российских и казахстанских авторов [4; 5; 6, с.15].
В то же время «законодательный акт» как отдельный вид нормативного правового акта в его иерархию не включён.
Конституция Республики Казахстан. Принята 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме. С изменениями и дополнениями, внесенными законами РК от 7 октября 1998 г., от 21 мая 2007 г., от 2 февраля 2011 г., от 10 марта 2017 г., от 23 марта 2019 г. //Ведомости Парламента РК. - 1996. - № 4. - Ст. 217; 1998. - № 20. - Ст.245; 2007. - № 10. -Ст.68; 2011. - № 3.- Ст.29; 2017. - № 5. - Ст.9; 2019. - № 5-6. - Ст.28
2 Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте и статусе его депутатов» //Ведомости Верховного Совета РК. - 1995. - № 21. - Ст.124
3 Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-У «О правовых актах» //Ведомости Парламента РК. - 2016. - № 7-1. - Ст. 46
4 Конституция Республики Казахстан (пункт 1 статьи 62); Конституционный закон Республики «О Парламенте и статусе его депутатов» (пункт 1 статьи 13); Закон Республики Казахстан «О правовых актах» (подпункт 7) статьи 1)
Н
X
ы А
о х о Д А
сг
В
СП А
>
го О го О
X
е о
"О
2 А
П.
гм о гм
IX
< IX
о в х
о
со О
СП <
< СП
ь .0
ш £
ч О X
0 <
т
1
По мнению К.Б. Сафинова, термин «законодательный акт» должен иметь обобщающее значение для всех видов законов и актов, имеющих силу таковых. При таком подходе не возникает противоречий в смысловом содержании различных нормативных правовых актов и установлении соотношения их юридической силы [7, с.431].
Данная точка зрения представляется более правильной, о чем нами указывалось в других научных работах, поскольку «данный термин призван объединить все виды законов и иных актов Парламента как органа законодательной власти». Но в текущем законодательстве этот термин используется в узком смысле, то есть подразумевает собой только законы. Соответственно, это вызывает неоднозначную трактовку его использования в законодательстве и правоприменительной практике [8, с.97].
В частности, при наличии бланкетных норм в тех или иных законах, они могут отсылать непосредственно и к законам, и к законодательным актам. Тем самым, фактически допускается возможность регулирования того или иного вопроса, подпадающего именно под сферу законодательного регулирования, постановлением высшего представительного органа или его Палаты.
Причем в определении понятия «законодательный акт» даже нет уточнения о том, что постановления Парламента и его Палат должны носить нормативный характер. В советский период постановлениями Верховного Совета могли вводиться в действие законы. Однако в настоящее время постановления Сената и Мажилиса Парламента такой функции не несут. Нормы о введении в действие законов содержатся в самих законах. Нормативные постановления Парламента и его Палат принимаются по вопросам, входящим в их компетенцию и не требуют регулирования в форме закона. Они принимаются на основе закона и не должны им противоречить, что подразумевает их подзаконный характер. В иерархии нормативных правовых актов нормативные постановления Парламента Республики Казахстан и его Палат располагаются ниже закона5. Именно поэтому термин «законодательный акт» имеет
просто терминологическое значение, но не рассматривается как отдельный вид нормативного правового акта. Именно поэтому он не может быть представлен в иерархии нормативных правовых актов, поскольку включает в себя два противоположных по юридической силе актов - законы и подзаконные акты.
Таким образом, в случае сохранения понятия «законодательный акт» в правовом поле Казахстана полагаем, что оно требует корректировки в части исключения из него постановлений Парламента Республики Казахстан, постановлений Сената и Мажилиса.
Парламент принимает свои законы самостоятельно в рамках своей компетенции, но в большинстве своём при активном участии Правительства и Президента, которые, наряду с депутатами Парламента, обладают правом законодательной инициативы.
Данный вопрос в некоторой степени имеет отношение к проблеме содержания понятия «законодательство», которое в самом Законе «О правовых актах» определяется как «совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном по-рядке»6, то есть употребляется широко и обобщает все нормативные правовые акты, издаваемые государственными органами и должностными лицами, в том числе местного уровня.
Широкая трактовка понятия «законодательство» критиковалась в юридической литературе, исходя из того, что формы правотворчества обусловлены принципом разделения власти на ветви. Законы принимаются Парламентом, поэтому законодательство - это результат его деятельности. На этой основе предлагалось исключить из него не только ведомственные и местные акты, но и другие акты подзаконного характера [9, с.328; 10, с.6].
Не вдаваясь в подробную дискуссию по этой проблеме, скажем, что указанные точки зрения все же имеют под собой серьезные обоснования в силу имеющихся противоречий, неточностей и пробелов в самом Законе «О правовых актах», о которых было сказано выше и о которых также пойдет речь ниже.
Закон Республики Казахстан «О правовых актах» (подпункт 5) статьи 10)
Закон Республики Казахстан «О правовых актах» (подпункт 16) статьи 1)
5
Из Конституции следует, что Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, предусмотренные вышеуказанным пунктом, а все иные отношения регулируются подзаконными актами7.
Таким образом, законодательное регулирование представляет собой важнейшую функцию законодательной ветви власти, процесс волевого и целенаправленного воздействия Парламента на важнейшие сферы общественных отношений, в целях их упорядочивания и придания нормативного характера.
Компетенция Парламента исчерпывающим образом определена в Конституции, реализуется на совместных и раздельных заседаниях Палат, а также составляет исключительную компетенцию Сената и Мажилиса8.
Из содержания норм Конституции Республики Казахстан, а также Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» следует, что законодательство не содержит прямых или отсылочных норм, позволяющих Парламенту и его Палатам расширять свою законодательную компетенцию.
В законах также отсутствуют нормы о полновластии высшего представительного органа власти, способного принять к своему рассмотрению иные вопросы, относящиеся к сфере законодательной деятельности. Такая практика, как известно, сложилась в парламентских странах (Великобритания, Испания, Япония и др.), в которых парламенты обладают весьма широкими полномочиями и вправе принять к своему рассмотрению практически любой вопрос, в том числе и в сфере законодательного регулирования.
Законодательная деятельность Парламента, строго ограничена пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, а ука-
занный в нём перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.
Такой подход отмечен в нормативном постановлении Конституционного Совета «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» от 15 октября 1997 № 17/2.
По вопросу о возможности или невозможности расширения полномочий Парламента и наделения Парламента функцией по толкованию законов Республики, в том числе - конституционных, в своём решении Конституционный Совет установил, что «Конституция Республики Казахстан устанавливает исчерпывающий перечень полномочий Парламента и не предусматривает изменение объема полномочий Парламента путём принятия обычного или конституционного закона. Процедура расширения или сужения полномочий Парламента возможна только путём внесения изменений, дополнений или поправок в Основной Закон Республики в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан»9.
В другом Постановлении Конституционного Совета «Об официальном толковании пунктов 1 и 2 статьи 14, пункта 2 статьи 24, подпункта 5) пункта 3 статьи 77 Конституции Республики Казахстан» от 10 марта 1999 года № 2/2, разъяснено, что в соответствии с пунктом 3 статьи 61 Конституции, Парламент обладает правом устанавливать новые юридические нормы исходя из сложившихся обстоятельств и целесообразности, в том числе устранять недостатки правового регулирования постоянно изменяющихся и динамичных общественных от-ношений10.
В законах устанавливаются функции и полномочия государственных органов, которые составляют основу их организации и деятельности, а также функции, реализация
Конституция Республики Казахстан (пункт 3 статьи 61)
8 Конституция Республики Казахстан (статьи 53-57).
9 Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 1997 года № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» //Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Эдыет» - adilet.zan.kz.
10 Постановление Конституционного Совета от 10 марта 1999 года № 22 «Об официальном толковании пунктов 1 и 2 статьи 14, пункта 2 статьи 24, подпункта 5) пункта 3 статьи 77Конституции Республики Казахстан» //Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Эдыет» - adilet.zan.kz
Н
X
ы А
о х о
Д А
сг
В
СП А
> СП
О
СП
О
X
е о
"О
2 А
С
"О
гм о гм
IX
< IX
о в х
о
со О
СП <
< СП
ь .0
ш £
ч О X
0 <
т
1
которых затрагивает важнейшие общественные отношения, указанные в пункте 3 статьи 61 Конституции страны. Это касается, например, вопросов правосубъектности физических и юридических лиц, мер правоогра-ничительного характера, взаимоотношений государственных органов с негосударственными организациями и физическими лицами, включая установление правоохранительных, контрольно-надзорных функций и разрешительного порядка осуществления отдельных видов деятельности.
На подзаконном уровне устанавливаются функции, осуществление которых не затрагивает общественные отношения, перечисленные в пункте 3 статьи 61 Конституции. Это может касаться определения механизма реализации закрепленных в законе функций, внутренней организации и деятельности государственных органов, принятия (издания) технических и технологических норм.
Вместе с тем, вопросы реализации законодательной функции Парламента, из-за расплывчатости формулировки «важнейшие общественные отношения», остаются достаточно спорными и нуждаются в дополнительном официальном толковании.
Известно, что сфера законодательного регулирования четко ограничена вопросами, указанными в пункте 3 статьи 61, по которым Парламент вправе издавать законы, регулирующие важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы. Такой подход вполне вписывается в концепцию рационального парламентаризма, не допускающей расширение сферы законодательного регулирования.
Недопустимы также и пределы ее сужения за счет регулирования важнейших общественных отношений актами подзаконного характера, что может привести к росту указного права и установлению тотального контроля исполнительной власти над важнейшими сферами общественных отношений.
Заметим, что законодательное регулирование важнейших общественных отношений является составной частью принципа разделения власти и конституционной гарантией от административно-управленческого произвола исполнительной власти, стремящейся к расширению своей компетенции.
Как показывает законодательная практика, этот перечень не охватывает иные сферы законодательного регулирования, которые можно отнести к области «важнейших общественных отношений» Скажем, в Конституции указание на сферы науки, научно-технического прогресса, культуры, физической культуры и спорта, таможни, средств массовой информации, информатизации, безопасности граждан и многие другие отсутствуют. Несмотря на это, по этим вопросам приняты соответствующие законы. Получается, что они находятся вне конституционного поля. Нами ранее высказывалось мнение о том, что надо расширять рамки перечня общественных отношений, подпадающих под сферу законодательного регулирования Парламента, либо вообще не устанавливать такой перечень [11, с.92].
К примеру, Парламент, опираясь на норму Конституции, позволяющей Парламенту принимать законы, касающиеся «правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц», вправе расширять свою законодательную компетенцию, толкуя данную норму весьма расширительно.
Правосубьектность как особое юридическое свойство любого субъекта права, а именно - признанная законодателем общая способность иметь конкретные субъективные права и нести конкретные субъективные обязанности, не является чем-то застывшим. Объем данного понятия может меняться, охватывая своим содержанием более широкий круг вопросов, относящийся к компетенции органа власти.
В связи с этим полагаем, что нормы пункта 3 статьи 61 Конституции, определяющие условные границы (пределы) законодательного регулирования, могут быть расширены в рамках законодательной деятельности. Очевидно, что норма в силу динамичности правовой системы не может охватить, перечислить и урегулировать абсолютно все важнейшие общественные отношения. Но рассмотрение иных вопросов законодательного регулирования в системной связи с нормами Конституции позволяют Парламенту и его Палатам расширять свою законодательную деятельность.
Вместе с тем, отсутствие в законодательстве четкого разъяснения понятия «важнейшие общественные отношения» и его содержания актуализирует проблему компетенции Парламента и его Палат. Данная категория нуждается в толковании со стороны Конституционного Совета с последующим юридическим его определением в Законе «О правовых актах» в целях уточнения исключительной компетенции Парламента в сфере законодательства.
На наш взгляд, под важнейшими общественными отношениями следует понимать отношения, возникающие в процессе установления правового статуса личности, а также порядка организации и деятельности высших и местных органов власти, направленные на защиту основ конституционного (общественного) строя, обеспечения национального суверенитета и безопасности государства и реализацию наиболее значимых публичных интересов.
Такой подход позволяет обозначить критерии или признаки, характеризующие такие отношения.
1. Они возникают по поводу регулирования и закрепления формы государства, правового статуса высших и местных органов власти, а также конституционных прав и свобод личности.
2. В основе их реализации лежит публичный интерес.
3. Их реализация направлена на обеспечение конституционных прав и свобод личности, а также других конституционных ценностей.
4. Они имеют конституционную природу и урегулированы нормами Конституции.
5. Имеют системный характер и взаимосвязаны с динамикой общественных процессов.
К важнейшим общественным отношениям, кроме перечисленных в пункте 3 статьи 61 Конституции, необходимо относить и отношения, которые затрагивают внешнюю политику, международные обязательства, вопросы языковой политики, национальных, конфессиональных и иных отношений, о которых говорилось в данном исследовании.
По нашему мнению, имеются два варианта решения вышеуказанной проблемы.
1. Сфера «важнейших общественных отношений» должна быть детализирована и определена в Конституции с учётом высказанных предложений.
2. Более приемлемым представляется второй вариант решения данной проблемы - путем исключения перечня вопросов, которые должны регулироваться только законами. Такая позиция обосновывается динамичностью развития общественных отношений, возникновения новых сфер, требующих правового регулирования, причем именно на уровне закона, в силу их важности для государства и самих граждан.
При рассмотрении компетенции Парламента возникает вопрос и о трактовке понятия «основополагающие принципы и нормы», которая дана в нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 г. «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления».
Конституционный Совет разъяснил, что «основополагающими принципами законодательной деятельности следует считать, прежде всего, идеи преамбулы Конституции, а также основополагающие принципы деятельности Республики Казахстан, провозглашённые пунктом 2 статьи 1 Конституции (общественное согласие и политическая стабильность; экономическое развитие на благо всего народа; казахстанский патриотизм; решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте)»11.
По мнению Совета, «основополагающими положениями Конституции в законодательной деятельности Парламента являются также нормы об утверждении Казахстана демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его
Н
X
ы А
о х о Д А
сг
В
СП А
А
СП
О
СП
О
X
е о
"О
2 А
С
"О
11 Нормативное постановление Конституционного Совета Республик Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции
Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» нормативных правовых актов Республики Казахстан «Эдтет» - adilet.zan.kz
' Информационно-правовая система
гм о гм
IX
< IX
о в х
о
со О
СП <
< СП
ь .0
ш £
ч О X
0 <
т
1
жизнь, права и свободы; об унитарном государстве с президентской формой правления; о соотношении народного и государственного суверенитетов; о единстве государственной власти и ее разделении на ветви; о действующем праве; принципы построения системы государственных органов, виды государственных органов, порядок их формирования, функции и полномочия государственных органов, издаваемые (принимаемые) ими акты, основы взаимоотношений и соподчинения»12.
В дополнительном постановлении от 16 мая 2013 года № 2 «Об истолковании Нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» Конституционный Совет уточнил, что под «основами организации и деятельности государственных органов», установленными в подпункте 3) пункта 3 статьи 61 Конституции, следует понимать основополагающие принципы и нормы, определяющие основные подходы к содержанию правового статуса (сферы руководства, миссии, основные задачи, функции и полномочия), порядку образования, упразднения, реорганизации и организации деятельности государственных органов13.
С учётом правовых позиций Конституционного Совета Республики Казахстан предлагается следующая редакция пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан: «3. Парламент обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам, устанавливающим основополагающие принципы и нормы в сфере важнейших общественные отношений. Все иные вопросы регулируются подзаконными актами».
Необходимость законодательного урегулирования основных сфер общественных отношений законами базируется на основе принципа разделения властей, характер-
ной для абсолютного большинства современных государств. Вместе с тем, закон в силу объективных факторов не способен охватить все сферы регулируемых отношений, поэтому законодательство предусматривает возможность принятия подзаконных актов в целях оптимизации процесса правоприменения.
В теории права понятие «подзаконный нормативный правовой акт» рассматривается как «акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий», обеспечивающий «конкретизированное нормативное регулирование» [9, с.333; 12, с.190].
Развернутое определение этого понятия предложил А.В. Злобин: «Подзаконный нормативный правовой акт - это вид нормативного правового акта, обладающий особой, специфической юридической силой, производной от силы закона, принимаемый (или издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции, направленный на конкретизацию, детализацию и развитие закона, или содержащий первичные нормативные предписания, впервые устанавливаемые им самостоятельно [13, с.9].
Закон Республики Казахстан «О правовых актах» определяет подзаконные нормативные правовые акты как иные, не являющиеся законодательными актами, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и (или) во исполнение и (или) для дальнейшей реализации законодательных и иных вышестоящих по иерархии нормативных правовых актов.14 В зависимости от органов, принявших подзаконный нормативный акт, они могут быть классифицированы на общие, ведомственные, местные, локальные, по органам, их издающим, - на указы, постановления, приказы, решения и другие.
Как справедливо отмечает С.А. Иванов, предметная сфера подзаконного нормативного правового акта, издающегося на основании и во исполнение закона, определяется главным образом предметной сферой закона, тесно с ней связана [14, с.26].
12
Там же
Дополнительное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 16 мая 2013 года № 2 «Об истолковании Нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Эдыет» - adilet.zan.kz
14 Закон Республики Казахстан «О правовых актах» (подпункт5) статьи 1)
На тесную связь подзаконных актов с законами указывают и другие авторы. Такие акты, - считают они, - «являются незаменимым средством обеспечения исполнения законов. В механизме реализации законодательных норм подзаконным актам принадлежит наряду с процессуальными законами основополагающее значение в качестве юридической основы всей правореализиру-ющей деятельности» [15, с.19].
Таким образом, подзаконные нормативные правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему нормативных правовых актов государства, поэтому недопустимо их противопоставление друг другу, автономность их функционирования.
Необходимо подчеркнуть, что всем подзаконным актам присуща общая черта - они издаются в пределах компетенции соответствующего государственного органа, не должны противоречить закону, но могут их развивать и конкретизировать.
По мнению Ж.У. Тлембаевой, в силу этого между законами и подзаконными нормативными правовыми актами возникает иерархическая (вертикальная) связь, укрепление которой может проявляться в разных формах, в частности, путём: установления определенной иерархии в массиве нормативных правовых актов; укрепления верховенства закона; решения задачи выявления круга вопросов, подлежащих регламентации в актах разных уровней, определения четких критериев предмета регулирования законов и подзаконных актов [16].
Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах, как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» [17, с.32]. Именно в соответствии с этой формулировкой подзаконный акт не может существенно расходиться с законом, в нем не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права [18, с.15]. Подзаконный акт занимает подчинённое положение по отношению к закону и в большей степени осуществляет вторичное регулирование,
направленное на исполнение норм закона. Даже в тех сферах, которые не относятся к «важнейшим» и в которых первичное регулирование осуществляется подзаконными актами, устанавливаемые нормы не должны противоречить нормам закона.
К подзаконным нормативным правовым актам относятся нормативные правовые указы Президента, нормативные правовые постановления Правительства и центральных государственных органов, нормативные правовые приказы министров и иных руководителей центральных государственных органов, нормативные правовые решения маслихатов и акимов, нормативные правовые постановления акиматов и ревизионных комиссий15.
Посредством издания указов осуществляются конституционные полномочия Президента. При этом указы охватывают ту сферу правового регулирования, которые не входят в компетенцию Парламента и других органов государства.
Заметное место среди подзаконных актов занимают акты исполнительных органов власти, которые в пределах своей компетенции осуществляют нормотворческую деятельность, поэтому их акты тесно переплетаются с нормами законов и указов Президента и принимаются «во исполнение» последних.
Вместе с тем, содержание термина «во исполнение» весьма расплывчато. Оно может означать либо что-то буквальное, то есть собственно исполнение либо издание на основе закона подзаконного акта, развивающего или конкретизирующего нормативный смысл закона.
Возможно, что и в этом вопросе потребуется обращение в Конституционный Совет, который мог бы сформулировать свою правовую позицию по данной проблеме, ориентировав законодателя на восполнение пробелов и упущений в этой сфере.
Полагаем, что неопределённость понятий «во исполнение» и «важнейшие общественные отношения» сдерживают нормотворче-скую активность Правительства, деятельность которого связана с необходимостью принятия оперативных решений, с учетом объективных общественных потребностей
Н
X
ы А
о х о
Д А
сг
В
СП А
> СП
О
СП
О
X
е о
"О
2 А
С
"О
Закон Республики Казахстан «О правовых актах» (пункт 2 статьи 10)
15
гм о гм
IX
< IX
о в х
о
со О
СП <
< СП
ь .0
ш £
ч О X
0 <
т
1
и меняющейся социально-экономическом обстановки.
На практике акты Правительства обычно издаются в тех случаях, когда в законе имеется прямое указания на это или в указе Президента даются конкретные поручения для исполнительной ветви власти. В ином случае необходимо вначале внести соответствующие изменения в закон или указ, прямо предписывающие его компетенцию, и только после этого Правительство «во исполнение» последних вправе принимать свой акт. Данное обстоятельство в определённой степени не лучшим образом влияет на процесс оперативного принятия решений со стороны исполнительной ветви власти, а также бюрократизирует процедуры и лишают их инициативности и самостоятельности.
В то же время разграничение законодательного и подзаконного правового регулирования требуется во избежание слишком сильного детализирования норм законов, превращения их в инструкции, а также для оперативного решения вопросов, не нуждающихся в законодательном регулировании. Ведь даже, исходя из прямой трактовки конституционной нормы, можно сделать вывод о том, что законы устанавливают только «основополагающие принципы и нормы», но не должны регламентировать полностью ту или иную сферу важнейших общественных отношений.
Определённые вопросы вызывает иерархия нормативных правовых актов, определённая Законом «О правовых актах». В частности, нормативные постановления Парламента и его Палат стоят выше нормативных правовых указов Президента16, несмотря на свой подзаконный характер. Вместе с тем, сама Конституция не даёт повода для такого соотношения. Так, согласно конституционной норме, «Президент Республики Казахстан на основе и во исполнение Конституции и законов издаёт указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики»17. Нормативную природу имеют нормативные правовые указы Главы государства. При этом они принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов, но никак во ис-
полнение постановлений Парламента и его Палат.
Кроме того, полномочия Президента Республики Казахстан, по которым издаются его нормативные указы, полномочия Парламента, Сената и Мажилиса Республики Казахстан, по которым принимаются их нормативные постановления, каждым из перечисленных субъектов осуществляются самостоятельно, без вмешательства со стороны других субъектов. Таким образом, совершенно необоснованной представляется их разная юридическая сила.
Целесообразно также изучить возможность реализации на практике института делегированного законодательства, с временной передачей этих функций Правительству в условиях действия режима чрезвычайной или иной кризисной ситуации. Придание конституционного статуса делегированному нормотворчеству, как первичному источнику права, и временное расширение его компетенции позволит активизировать исполнительную ветвь власти и ускорить процесс принятия государственных решений в кризисных ситуациях. Одновременно с этим, следует предусмотреть механизмы контроля и ответственности за правительственным нормотворчеством. В этом случае Премьер-Министр, министр или иное должностное лицо, принимающее подзаконный нормативный акт, будет нести полную юридическую и политическую ответственность за свои действия.
Одной из форм контроля за законностью актов Правительства и его должностных лиц может стать и институт административной юстиции, функционирование которого позволит минимизировать риски делегированного нормотворчества.
Заключение. На основании изложенного, предлагается:
1. Исключить из понятия «законодательный акт» постановлений Парламента Республики Казахстан, постановлений Сената и Мажилиса.
2. В пункте 2 статьи 10 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» объединить подпункты 5) и 6), тем самым придав одинаковую юридическую силу нормативным
16
Закон Республики Казахстан «О правовых актах» (подпункты 5), 6) пункта 2 статьи 10) Конституция Республики Казахстан (пункт 1 статьи 45)
постановлениям Парламента и его Палат и нормативным правовым указам Президента Республики Казахстан.
3. На основе уточнения указанных категорий и понятий, разумной корректировки законодательной компетенции Парламента и его Палат потребуется внести соответствующие поправки в конституционные законы «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правительстве Республики Казахстан», в другие законы, в том числе расширяющие нормотворческие функции исполнительной власти в сфере общей и отраслевой компетенции.
4. Закрепить конституционный статус института делегированного законодательства, с временной передачей этих функций Правительству в условиях действия режима чрезвычайной или иной кризисной ситуации.
На наш взгляд, все указанные новеллы должны быть отражены в проекте Концеп-
ции правовой политики на 2021-2030 годы.
Разграничение сферы предметного регулирования между законом и подзаконным нормативным правовым актом должно исходить из установленного Конституцией положения о том, что законы устанавливают основополагающие принципы и нормы в соответствующих сферах общественной жизни, так как именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений.
Таким образом, проблема разграничения законодательного и подзаконного регулирования требует дальнейшего теоретического осмысления и принятия практических шагов по оптимальному её разрешению для обеспечения единообразного применения законодательства, соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
ЛИТЕРАТУРА
1. ЛазаревВ.В. Общая теория права и государства: Учебник/3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2001. — 520 с.
2. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА—ИНФРА - М, 1999. - 552 с. Е
3. Дуйсенов Э.Э. К вопросу о соотношении законов и подзаконных правовых актов в q Республике Казахстан (конституционно-правовой аспект) //Вестник Министерства И юстиции РК. - 2020. - № 2. - С. 34-41. Н
4. Платонов В.М. Виды законодательных актов в Российской Федерации // http://www. q jourclub.ru
5. Самалдыкова З. Об актах Республики Казахстан, делегированном законодательстве А и субъектах права законодательной инициативы //http://kazgua.co.kz А
6. Комментарий к Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» / О Под общей редакцией Имашева Б.М. - Астана: ГУ «Институт законодательства Респу- о блики Казахстан», 2014. - 340 с. q
7. Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе. - Алма- Ь ты: Юрист, 2002. - 547 с. q
8. Жанузакова Л.Т. О развитии парламентаризма и совершенствовании законотворче- > ской деятельности в Республике Казахстан в свете конституционной реформы // Мат. П МНПК в рамках Сапаргалиевских чтений на тему «Конституционная реформа и модерни- g зация общественного сознания» 16 марта 2018. Алматы: Евразийская юридическая акаде- g мия, Фонд Первого Президента РК - Елбасы, 2018. - С.92-97. >
9. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. - М.: Юристъ, 1999.
i
582 с. 8
10. Сапаргалиев Г.С. Проблемы развития законотворчества в Республике Казахстан: А
тенденции и факторы // Вестник Института законодательства РК. - 2006. - № 3. С. 5-10.
11. Жанузакова Л.Т. Проблемы разграничения функций и полномочий органов власти в Республике Казахстан в рамках реализации принципа разделения власти // Актуальные проблемы современной науки. Мат. МНПК, посв. 75-летию д.ю.н., профессора Жалаири О.Ш. и 25-летию Евразийской юридической академии имени Д.А. Кунаева. - Алматы, 2017. - С. 90-96.
"U
NJ
о
12. Теория государства и права: Учебник / Под ред. A.y. Бейсеновой. - Aлматы: Лтаму-ра, 200б. - 392 с.
13. Злобин A.B. Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства (вопросы теории). Aвтоpеф. дисс.канд.юрид.наук, -Саратов, 2013. - 33 с.
14. Иванов СЛ. Основные аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта // Государство и право. - 2004. - № 8. - С. 23-29.
15. Конституция Республики Казахстан. Научно-практический комментарий. Aлматы: Раритет, 2015. - 53б с.
16. Тлембаева Ж.У. Некоторые вопросы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта //online.zakon.kz/Document/7doc_ id=309б5880 #pos=14;270
17. Д.Г. Морозов. Закон и подзаконный нормативно-правовой акт: проблемы соотношения //Вестник Пермского университета. - 2011. - № 4. - С.29-33.
18. Иванов QA. Соотношение закона и подзаконного акта: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - 23 с.
REFERENCES
1. Lazarev V.V. Obshhaja teorija prava i gosudarstva: Uchebnik / 3-e izd., pererab. i dop. — M.: Jurist#, 2001. — 520 s.
2. Nersesjanc V.S. Obshhaja teorija prava i gosudarstva. Uchebnik dlja juridicheskih vuzov i fakul'tetov. - M.: NORMA—INFRA - M, 1999. - 552 s.
3. Dujsenov Je.Je. K voprosu o sootnoshenii zakonov i podzakonnyh pravovyh aktov v Respublike Kazahstan (konstitucionno-pravovoj aspekt) //VestnikMinisterstva justicii RK. - 2020. - № 2. - S.34-41.
4. Platonov V.M. Vidy zakonodatel'nyh aktov v Rossijskoj Federacii // http://www.jourclub.ru
5. Samaldykova Z. Ob aktah Respubliki Kazahstan, delegirovannom zakonodatel'stve i sub"ektahprava zakonodatel'noj iniciativy //http://kazgua.co.kz
6. Kommentarij k Zakonu Respubliki Kazahstan «O normativnyh pravovyh aktah» / Pod obshchej redakciej Imasheva B.M. - Astana: GU «Institut zakonodatel 'stva Respubliki Kazahstan», 2014. - 340 s.
™ 7. Safinov K.B. Pravitel 'stvo Respubliki Kazahstan na perekhodnom etape. - Almaty: YUrist, X 2002. - 547 s.
8. Zhanuzakova L.T. O razvitii parlamentarizma i sovershenstvovanii zakonotvorcheskoj ^ dejatel'nosti v Respublike Kazahstan v svete konstitucionnoj reformy // Mat. MNPK v ramkah ^ Sapargalievskih chtenij na temu «Konstitucionnaja reforma i modernizacija obshhestvennogo CL soznanija» 1б marta 2018. Almaty: Evrazijskaja juridicheskaja akademija, Fond Pervogo § Prezidenta RK-Elbasy, 2018. - S.92-97
9. Teorija gosudarstva i prava: Uchebnik /Pod red. V.K. Babaeva. - M.: Jurist#, 1999. - 582 s.
10. Sapargaliev G.S. Problemy razvitiya zakonotvorchestva v Respublike Kazahstan: tendencii i i faktory //Vestnik Instituta zakonodatel 'stva RK. - 200б. - № 3. - S.5-10
>s 11. Zhanuzakova L.T. Problemy razgranichenija funkcij i polnomochij organov vlasti v g Respublike Kazahstan v ramkah realizacii principa razdelenija vlasti // Aktual'nye problemy
< sovremennoj nauki. Mat. MNPK, posvjashhjonnye 75-letiju d.ju.n., professora Zhalairi O.Sh. i с 25-letiju Evrazijskojjuridicheskoj akademii imeni D.A. Kunaeva. - Almaty, 2017. - S.90-96.
< 12. Teorija gosudarstva i prava: Uchebnik /Pod red. A.U Bejsenovoj. - Almaty: Atamura, g 200б. - 392 s.
£ 13. Zlobin A.V. Podzakonnye normativnye pravovye akty kak forma sovremennogo rossijskogo h! zakonodatel 'stva (voprosy teorii). Avtoref. diss.kand.jurid.nauk, - Saratov, 2013. - 33 s.
14. Ivanov S.A. Osnovnye aspekty sootnoshenija zakona i podzakonnogo normativnogo o pravovogo akta //Gosudarstvo i pravo. - 2004. - № 8. - S. 23-29.
< 15. Konstitucija Respubliki Kazahstan. Nauchno-prakticheskij kommentarij. - Almaty: Raritet, Í 2015. - 53б s.
P 1б. Tlembaeva Zh.U. Nekotorye voprosy sootnoshenija zakona i podzakonnogo normativnogo ¡5 pravovogo akta //online.zakon.kz/Document/7doc_id=309б5880 #pos=14;270
17. D.G. Morozov. Zakon i podzakonnyj normativno-pravovoj akt: problemy sootnoshenija // s Vestnik Permskogo universiteta. - 2011. - № 4. - S.29-33.
Ë 18. Ivanov S.A. Sootnoshenie zakona i podzakonnogo akta: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. -ïï M., 2001. - 23 s.
