CC BY
34~52 7 № 4 (16) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
М.А.КАБЫЛБАЕВА,
начальник управления законотворческой деятельности Института законодательства РК
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Согласно пункту 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:
1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;
2) режима собственности и иных вещных прав;
3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;
4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;
5) республиканского бюджета;
6) вопросов судоустройства и судопроизводства;
7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;
8) приватизации предприятий и их имущества;
9) охраны окружающей среды;
10) административно-территориального устройства Республики;
11) обеспечения обороны и безопасности государства [1].
Из буквального толкования вышеуказанной нормы полагаем, что законы, во-первых, должны регулировать важнейшие общественные отношения, во вторых, устанавливать основополагающие принципы и нормы, указанные в подпунктах 1)-11) пункта 3 статьи 61 Конституции вопросов.
В данном случае необходимо определиться, устанавливает ли вышеуказанная норма Конституции в качестве важнейших общественных отношений вопросы, указанные в подпунктах 1)-11) пункта 3 статьи 61 Конституции или имеются в виду все важнейшие общественные отношения либо данный перечень определяет важнейшие общественные отношения, основополагающие принципы и нормы которых необходимо установить на уровне закона.
В Комментарии к Конституции сказано следующее: «Парламент издает законы, регулирующие важнейшие общественные отношения». Ни в самой Конституции, ни в других нормативных правовых актах не разъяснено, что такое «важнейшие общественные отношения». Можно предположить, что это те отношения, которые касаются вопросов, перечисленных в данном пункте. Можно ли считать, что данный перечень исчерпывает все важнейшие общественные отношения? На наш взгляд, нет. Например, отношения в сфере науки и научно-технического прогресса не указаны в числе важнейших, хотя не нужно доказывать их чрезвычайно важное
значение для общества, государства. Можно найти и другие, не упомянутые в Конституции, сферы важнейших общественных отношений.» [2].
Разделяя вышеуказанное мнение, отмечаем, что данный перечень не охватывает все важнейшие отношения. А также считаем, что вышеуказанный перечень устанавливает лишь те сферы, основополагающие принципы и нормы которых должны регламентироваться на уровне закона.
К тому же, в случаях, когда прямо указаны в Конституции Республики Казахстан, также принимаются законы. То есть, например, согласно Конституции, субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом (ст. 6), Республика Казахстан имеет государственные символы - Флаг, Герб и Гимн, описание и порядок официального использования которых устанавливаются Конституционным законом (ст. 9), перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом (ст. 20), деятельность общественных объединений регулируется законом (ст. 23) и т.д. [1].
А также согласно пункту 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
То есть меры, направленные на ограничение прав и свобод человека и гражданина, в случаях, указанных в статье 39 Конституции, также должны быть регламентированы на уровне Закона [1].
Таким образом, согласно вышеуказанным положениям Конституции, считаем, что на уровне закона должны быть все важнейшие общественные отношения, включая отношения, прямо указанные в Конституции РК, а также основополагающие принципы и нормы, касающиеся:
1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;
2) режима собственности и иных вещных прав;
3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;
4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;
5) республиканского бюджета;
Конституционное и административное право
ГИЛ
6) вопросов судоустройства и судопроизводства;
7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;
8) приватизации предприятий и их имущества;
9) охраны окружающей среды;
10) административно-территориального устройства Республики;
11) обеспечения обороны и безопасности государства.
Вместе с тем остается открытым вопрос о важнейших общественных отношениях. Любсй субъект, обладающий правом законодательной инициативы (по своему субъективному мнению) может отнести поднимаемый им вопрос к важнейшим общественным отношениям и в целях его урегулирования инициировать разработку законопроекта, поскольку в действующем законодательстве нет конкретного определения либо перечня важнейших общественных отношений.
В силу отсутствия указанного приняты нгкото-рые законы, которые по нашему мнению не регулируют «важнейшие общественные отношения».
К примеру: Закон Республики Казахстан от 7 мая 1997 года N 101-1 «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан» [4], который регулирует организацию деятельности комитетов и комиссии Парламента Республики Казахстан, тогда как указанное можно было урегулировать на уровне Положения либо Регламента. Поскольку согласно пункту 3 статьи 3 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» нормативным правовым актом, регулирующим внутренний порядок деятельности какого-либо государственного органа и его структурных подразделений, является Регламент. Также нормативным правовым актом, определяющим статус и полномочия какого-либо государственного органа или его структурного подразделения является Положение [3].
На основании изложенного считаем необходимым установить критерий определения важности общественного отношения.
Относительно предмета подзаконного нормативного правового акта отмечаем, что основа данного вопроса также заложена в Конституции Республики Казахстан. Так, согласно пункту 3 статьи 61 Конституции РК, Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:
1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;
2) режима собственности и иных вещных прав;
3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправлг-ния, государственной и воинской службы;
4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;
5) республиканского бюджета;
6) вопросов судоустройства и судопроизводства;
7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;
8) приватизации предприятий и их имущества;
9) охраны окружающей среды;
10) административно-территориального устройства Республики;
11) обеспечения обороны и безопасности государства.
Все иные отношения регулируются подзаконными актами [1].
Также, как было отмечено выше, на уровне законодательного акта должны быть урегулированы нормы, исходящие из статьи 39 Конституции, и в случаях, когда это прямо предусмотрено в Конституции.
Таким образом, все иные отношения, за исключением вышеуказанных случаев, должны быть на уровне подзаконного нормативного правового акта. Согласно Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», подзаконные нормативные правовые акты - иные, не являющиеся законодательными, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение Конституции и законодательных актов Республики Казахстан, законодательный акт - Конституционный закон, указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Конституционного закона, кодекс, закон, указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, постановление Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и Мажилиса (подпункты 2) и 3) статьи 1) [3] .
Вместе с тем в данном случае также не установлены четкие критерии разграничения предметов законодательного и подзаконного регулирования нормативных правовых актов. Указанная проблема поднималась и в Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года , где отмечается, что «сегодня законодательные акты содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. В нормотворческой практике государственных органов не изжит узкоотраслевой, ведомственный подход, в результате чего имеют место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод человека и законных интересов граждан и организаций. К тому же такая ситуация приводит к фактической подмене законов подзаконными актами. В связи с этим процесс разработки законодательных актов должен характеризоваться решительным уменьшением количества отсылочных норм и оптимально возможной конкретизацией законов» [5].
Во исполнение данного положения Концепции правовой политики Институтом законодательства Республики Казахстан разработан проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты
~54 7 Ns 4 (16) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Республики Казахстан по вопросам минимизации бланкетных (отсылочных) норм».
Законопроектом предполагался исключение ряда бланкетных (отсылочных) норм.
При разработке данного законопроекта разработчики исходили из следующих критериев определения бланкетных (отсылочных) норм.
Так, существуют следующие способы изложения правовых норм в статьях нормативных правовых актов:
1. Прямой способ изложения.
Прямой способ изложения означает изложение, формулирование всех элементов правовой нормы непосредственно в статье закона, закрепляющей эту норму.
2. Отсылочный (бланкетный) способ изложения.
Имеются следующие способы изложения отсылочных (бланкетных) норм:
1-способ: отсылка к другим статьям этого же нормативного правового акта, где находятся недостающие сведения. То есть, элементы правовой нормы не раскрываются полностью в одной статье, а дается ссылка на другие статьи.
2-способ: отсылка к конкретной статье закона не дается, а недостающие сведения об элементах правовой нормы следует искать в других нормативных правовых актах. То есть указывается определенная сфера (отрасль) законодательства либо даются полномочия на установление правил регулирования в рассматриваемой области (к примеру, указывается, что данная норма регулируется в порядке, определенном соответствующим уполномоченным органом, Правительством и т.д.).
Наличие отсылочных норм вполне обоснованно, поскольку законодательство не может охватить одновременно все реалии жизни и варианты поведения субъектов. Определенное количество отсылочных норм придает законодательству гибкость и универсальность, то есть детализирует.
Даннсе обстоятельство необходимо иметь в виду всем, кто занимается законотворческой деятельностью или применяет их в юридической практике.
На основании изложенного отмечаем, что подзаконные нормативные правовые акты должны существовать, поскольку призваны обеспечить полноту и детальность правового регулирования, при этом должны быть ограничены вопросами, детализирующими определенные вопросы, основы которых установлены на уровне законодательного акта, а также подзаконные акты не должны противоречить законодательным актам, чему свидетельствует пункт 1 статьи 6 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», где сказано, что при наличии противоречий в нормах нормативных актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня [3] .
Таким образом, законодательная регламентация вопросов разграничения предметов регулирования законодательных и подзаконных нормативных правовых актов будет способствовать уменьшению возможностей принятия узковедомственных актов, ограничивающих права и свободы граждан и юридических лиц, а также возложения на них обязанностей, не предусмотренных законодательными актами, кроме того, будет значительным шагом на пути совершенствования законотворческой деятельности.
Список использованной литературы
1. Конституция Республики Казахстан 30 августа 1995 год;
2. Научно-правовой комментарий к Конституции Республики Казахстан (Руководитель авторского коллектива - член-корреспондент Академии наук Республики Казахстан, доктор юридических наук Г.С. Сапаргалиев);
3. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года N 213;
4. Закон Республики Казахстан «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан» от 7 мая 1997 года N 101-1;
5. Концепция правовой политики Республики Казахстан, одобренная Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года N 949.
Осы гылыми мацалада Казацстан Республикасыныц Конституциясы негЬзтде нормативтт цуцыцтыц акттерд1 реттеу мэш аражтнщ кейб1р мэселелер1 царалган, атап айтцанда цогам-дыц цатынастарды цуцыцтыц реттеу (зацнамалыц жэне зацга тэуелд1) децгешн айцындау мэшне зацнамага талдау жургЬзЫген.
В данной научной статье рассмотрены некоторые вопросы разграничения предметов регулирования нормативных правовых актов на основе Конституции Республики Казахстан, в частности, проведен анализ законодательства на предмет определения уровня правового регулирования (законодательного и подзаконного) общественных отношений.
In this scientific article considered some issues of delimitation of the regulation of normative and legal acts on the basis of the Constitution of the Republic of Kazakhstan, particulary the analysis of the legislation to determine the level of legal regulation (legislative and regulatory) of public relations.
