CC BY
53
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА
Ю.А. ЛЯЛЯКИН,
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
Некоторые вопросы правового обеспечения миграционной безопасности в Российской Федерации
В статье рассматриваются первоочередные задачи правового обеспечения миграционной безопасности в Российской Федерации.
Миграционная безопасность, международная миграция, трудовая миграция, незаконная миграция, стратегия национальной безопасности, концепция государственной миграционной политики.
Y.A. LYALYAKIN,
lecturer of the chair of the state and law disciplines, candidate of legal sciences (Academy of Management of the Interior Ministry of Russia)
Legal Issues of migration security in Russian Federation
The article considers the priorities necessary to ensure legal security migration in Russian Federation. Migration security, international migration, labor migration, illegal migration, strategy of national security, state conception of migration policy.
Определение стратегии миграционной безопасности во взаимосвязи с другими ее видами (военной, экономической и т. д.)1 [14, с. 204], уже вошедшими в Стратегию национальной безопасности России до 2020 г. на нормативном правовом уровне [5], предполагает помимо установления юридических понятий и их взаимной обусловленности формирование конкретных мер, направленных на всестороннее выполнение намеченных ориентиров [9].
Не теряют актуальности вопросы, связанные с регулированием миграционных процессов на территории Российской Федерации.
Современные миграционные процессы — это больше, чем просто перемещение трудовых ресурсов. Несовершенство действующей системы управления ими предопределяет тенденции к увеличению количества незаконных мигрантов. Так, ежегодно в России насчитывается
1 Безопасность - совокупность общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения, в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от всевозможных угроз.
от 3 до 5 млн иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части россиян.
Проводимые исследования миграционных процессов свидетельствуют о том, что значительная часть проблем, относимых к негативным последствиям миграции, носят криминогенный характер.
Вместе с тем многие эксперты полагают, что и само явление миграции часто выступает в качестве «фонового сопровождения преступности». Подобные выводы позволяют рассматривать миграционную безопасность как предмет криминологических исследований [12].
В этой связи среди вопросов, требующих оперативного вмешательства, особенно важными являются оптимизация и совершенствование механизмов государственно-правового регулирования миграционных процессов и противодействие нелегальной миграции.
<
а s н
S
<
0 с
к
<
1 X
о S
э
<
а
I—
S
112
Наличие нерешенных вопросов предполагает корректировку реализуемой миграционной политики страны, требует совершенствования миграционного законодательства, которое по-прежнему изобилует правовыми коллизиями и «белыми пятнами».
Принятие в 2012 г. ряда концептуальных и стратегических нормативных правовых актов [7, 8], регулирующих сферу миграционных отношений, способствует развитию законодательной базы и, следовательно — решению актуальных проблем эффективного использования миграционного потенциала России и государств, участвующих в миграционном взаимообмене.
До недавнего времени в сфере внешней миграции наблюдалась относительная нестабильность государственно-правового регулирования, и это потребовало определения места, роли миграционной политики и ее стратегического курса.
Претворение в жизнь основных направлений миграционной политики необходимо рассматривать в тесной связи с национальной политикой. Рассмотрение вопросов разработки государственной миграционной политики и в целом отношение россиян к исследуемой проблеме позволяет выделить три последовательных и одинаково важных этапа.
Первый этап (2012—2015 гг.). Характеризуется разработкой и принятием нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики страны, определение и апробацию программ в намеченных рамках, создание механизмов и инфраструктуры содействия иммиграции в Российской Федерации, интеграции и адаптации трудовых мигрантов.
Второй этап (2016—2020 гг.). Предполагает проведение всестороннего обобщения и глубокого анализа правоприменительной практики, нормативных правовых актов Российской Федерации, принятых на первом этапе в ходе чего предполагается реализация и мониторинг уже принятых целевых программ в рамках осуществления основных направлений государственной миграционной политики. По итогам реализации второго этапа предполагается приостановить иммиграционный поток на территорию России к 2021 г., тем самым установить полный контроль над внешней миграцией, исключив темпы роста ее нелегальной составляющей и значительно сократить миграционный отток населения из районов Сибири и Дальнего Востока.
Третий этап (2021—2025 гг.). Характеризуется определением результатов, оценкой эффективности принятых программ, уточнением основных стратегических ориентиров, приоритетов и основных направлений реализации го-
сударственной миграционной политики Российской Федерации, а также — корректировкой реализуемых программ. По итогам реализации третьего этапа предполагается к 2026 г. обеспечить полное сокращение нелегальной миграции, и, при относительной стабильности и плотности внешней миграции в Российской Федерации, миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего Востока [7].
В настоящее время четвертый этап — этап разработки нормативного правового обеспечения и принятия необходимых нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации, только начинается.
В результате долгих научных дискуссий появилось мнение о том, что в федеральные законы «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3, «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ [4, 3, 1] требуется внесение изменений, которые позволят закрепить обязательную сдачу экзаменов по русскому языку, истории России и основам законодательства РФ для иностранных граждан и лиц без гражданства.
На основании результатов деятельности и многочисленных предложений от государственных органов, функционирующих в сфере миграции, были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Существует мнение, что идеология действий государства в отношении регулирования миграционных процессов должна постоянно обновляться в зависимости от «потребности государства и отдельных его частей в населении (в том числе трудовых ресурсах) и разности социально-экономических потенциалов между странами и внутри государства, в зависимости от региональных различий» [10, с. 17], что в свою очередь влечет необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ [2]. Такие изменения могут быть направлены на введение ускоренного (упрощенного) порядка получения гражданства России лицами, имеющими вид на жительство и являющимися предпринимателями, инвесторами, квалифицированными специалистами и членами их семей, а также — выпускниками российских образовательных учреждений профессионального образования.
Учитывая проведенные ранее исследования [13, с. 90; 9] и принимая во внимание то, что об-
щая численность населения России за период 2005-2009 гг. сократилась на 2,8 млн человек, в частности, доля молодежи за эти годы сократилась на 4,7 млн человек (с 27,8 млн до 23,1 млн), приходится констатировать, что существует вероятность абсолютного сокращения численности трудоспособного населения; общие потери населения за период 2010-2015 гг. оцениваются экспертами в 7,4 млн человек [6].
С учетом этого полагаем, что, проходя первый этап создания нормативной правовой базы, необходимо оперативно внести некоторые изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Эти изменения должны быть направлены на совершенствование порядка определения потребности Российской Федерации в иностранных работниках и привлечения их к трудовой деятельности; трудоустройство иностранцев на рабочие места, на которые невозможно подобрать работников - граждан России; подготовку программ сезонной миграции работников и организованное привлечение иностранных работников; совершенствование механизма осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на основании патентов; привлечение в страну высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, дефицитным и востребованным в России; совершенствование порядка выдачи разрешительных документов иностранным гражданам и лицам без гражданства для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации; предоставление иностранным студентам, обучающимся в России, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским студентам; подготовку программ каникулярной трудовой миграции иностранных студентов; предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности в Российской Федерации непосредственно после завершения обучения в российских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования; разработку минимально необходимого перечня услуг по медицинскому страхованию для иностранных граждан, обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации.
В контексте проводимого исследования особенно интересна общая тенденция российского государства к усилению санкций в уголовном и административном законодательстве. Внесение изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации позволяет сохранить направленность на ужесточение уголовной ответственности за организацию незаконной миграции в части отнесения деяния, предусмот-ренного ч. 1 ст. 322.1,
к категории преступлений средней тяжести, а деяния, предусмотренного ч. 2 данной статьи, к тяжким преступлениям.
На фоне усиления контроля за нелегальной миграцией и ужесточения санкций особое место занимает выработка единых подходов по вопросу реадмиссии2 граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций, и в этой связи заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (реадмиссии).
Современная система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании. Непозволительно долго осуществляется формирование механизмов набора иностранцев, дифференцирующих специалистов в соответствии с профессионально-квалификационными запросами российских работодателей. Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, не обеспечивает привлечение иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей.
В этой связи требует особого внимания проблема повышения эффективности организации международного сотрудничества, которое согласно нормативным установлениям реализуется в направлении заключения двусторонних и многосторонних соглашений между Российской Федерации и государствами-участниками СНГ об организованном наборе иностранных работников для осуществления трудовой деятельности, в том числе предусматривающих отдельные преференции для квалифицированных иностранных специалистов, желающих длительное время осуществлять трудовую деятельность на территории России, членов их семей, а также о взаимном признании медицинских документов, представляемых иностранными работниками.
Наличие представленной информации позволяет с уверенностью рассуждать о том, что российское государство обладает не только желанием, но и достаточным политическим и законодательным потенциалом эффективного регулирования миграционных процессов, протекающих на территории Российской Федерации и в странах, участвующих с Россией в миграционном обмене [11].
113
2 Реадмиссия - согласие государства на прием обратно на свою территорию своих граждан (а также в некоторых случаях иностранцев, прежде находившихся или проживавших в этом государстве), которые подлежат депортации с территории другого государства.
С точки зрения организационного, информационного и научного обеспечения обращает на себя внимание: во-первых, выработка и принятие предложений по четкому правовому регулированию системы научного обеспечения сопровождения государственной миграционной политики, а также подготовки кадров, участвующих в ее реализации, и, во-вторых, введение в опытную эксплуатацию автоматизированной системы получения, формирования, хранения и использования дактилоскопической информации об иностранных гражданах в правоохранительных целях.
Таким образом, нами была предпринята попытка анализа сформированной концепции современной российской государственной миграционной политики до 2025 г., которая и должна представлять собой наиболее эффективную форму реализации принятых организационных и правовых направлений с учетом всех социально-экономических, политических, демографических и других изменений происходящих миграционных процессов, а также — предполагаемый вектор их постоянного развития и необходимые меры воздействия на него.
<
S н
S
<
0 с
к
<
X
1
о
S
э
<
а
I—
S
Список литературы
1. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон РФ от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
2. О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
4. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. ст. 2444.
6. Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 // СЗ РФ. 2007. № 42.ст. 5009.
7. Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012—2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2012 г. № 1502-р // СЗ РФ. 2012. № 35. Ст. 4858.
8. Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года: утв. Президентом РФ. URL: www.kremlin.ru. (дата обращения: 23.10.2013).
9. Анисимов А.А, Тихонова О.Б. Актуальные проблемы совершенствования государственной миграционной политики в России // Миграционное право. 2011. № 4.
10. Воробьева О. Надо выстраивать новую систему // Миграция в России. 2001. № 34. С. 17.
11. Горохов Д.Ю. Актуальные правовые аспекты совершенствования миграционной политики России // Административное и муниципальное право. 2011. № 3.
12. Никитенко И.В. Институциональные признаки миграционной безопасности как нормативно-правовой категории и перспективного предмета криминологического исследования // Российский следователь. 2012. № 21.
13. Регент Т. Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации // Проблемы прогнозирования. 1999. № 1. С. 90.
14. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 204.
E-mail: yuran1965@mail.ru
114
