CC BY
35Г.С. САПАРГАЛИЕВ,
главный научный сотрудник Института законодательства РК академик НАНРК,доктор юридических наук,профессор
НЕКОТОРЫЕ СООБРАЖЕНИЯ О ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПРОЕКТЕ ЗАКОНА РК «О ЛОББИРОВАНИИ»
Вопрос о лоббировании, о лоббистской деятельности общественностью Казахстана обсуждается с Конца ХХ века. Было даже разработано несколько вариантов закона о лоббировании. Однако ни один из них не подвергался серьезному обсуждению.
В настоящее время Институтом законодательства разработаны Концепция закона о лоббировании и новый проект закона о лоббировании. Проделана большая работа по изучению законодательства ряда европейских государств, посвященного лоббистской деятельности. К проектам приложена пояснительная записка от имени Правительства Республики Казахстан. Перед разработчиками стояла труднейшая задача: разработка правовых рычагов неизвестного для Республики Казахстана института, имеющего отношение к законодательной деятельности Парламента. Поэтому вполне объяснимо наличие в представленных материалах серьезных недостатков, упущений. Именно на первой стадии необходимо всестороннее обсуждение, анализ каждого положения с точки зрения соответствия конституционным нормам, необходимости для совершенствования законодательной деятельности Парламента, для становления правового, демократического государства и т.д.
Первый вопрос: нужен ли для Республики Казахстан институт лоббирования? Я поддерживаю мнение разработчиков названных проектов: нужен!
Второй вопрос: в каких ветвях государственной власти следует допустить лоббирования? По мнению разработчиков, лоббирование допустимо в рамках и пределах Парламента Республики Казахстан. С такой позицией также следует согласиться.
Теперь попытаюсь проанализировать подготовленные материалы.
I. В «Пояснительной записке» указывается, что необходимым элементом демократизации является расширение влияния общества на государство. Одной из форм этого влияния признается лоббирование проектов законов в Парламенте. Составители «записки» считают, что формирование законодательства о лоббировании развивает положения Конституции Республики Казахстан о праве граждан участвовать в управлении делами государства. Отмечается, что лоббирование
направлено на воздействие на законодательный орган с целью принятия законодательных актов, соответствующих интересам представляемых групп. В пояснительной записке подчеркивается, что лоббисты «представляют депутатам информационные, статистические и иные материалы, докладные записки с обоснованием точки зрения данной организации на тот или иной законопроект, в публичных выступлениях перед комиссиями Парламента РК». В Концепции утверждается, что она не противоречит Конституции и другим законодательным актам.
Однако «Пояснительная записка» содержит ряд положений, которые вызывают возражения и сомнения.
1. Под лозунгом «расширения влияния общества на государство» не протаскивается ли «влияние групповых и частных интересов» на законодательную деятельность Парламента? Ведь Парламент Республики Казахстан - это орган представительства всего народа, а не орган представительства отдельных групп, общественных объединений и коммерческих организаций. И соответственно законы, принимаемые Парламентом, должны выражать волю и интересы всего народа, а не отдельных групп, общественных объединений и коммерческих организаций.
2. Лоббисты допускаются в Парламент, они будут общаться с депутатами непосредственно. К чему может привести такое общение лоббистов с депутатами? Во-первых, общаясь с депутатами, выступая при обсуждении законопроектов, лоббисты будут добиваться принятия законов, которые будут выражать интересы представляемых групп, объединений и коммерческих организаций. Во-вторых, когда продвигаются групповые, а не народные интересы, оплачиваемые клиентами лоббистов, тогда групповые интересы возьмут верх, победят интересы народа. Парламент из органа народного представительства превратится в коммерческую лавочку, где законы будут продаваться и покупаться, а депутатов превратят в торгачей, слуг лоббистов, а не народа.
3. Лоббизм в представленном виде противоречит Конституции Республики Казахстан. В пункте 3 статьи 60 Конституции записано: «Парламент
вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы»...
Если будет принят Закон о лоббировании, то указанное конституционное положение летит в тартарары. Почему? Потому, что частные интересы, интересы отдельных групп, объединений, даже коммерческих организаций будут признаны важнейшими, основополагающими. А ведь это противоречит не только Конституции, но и объективному закону конкуренции, то есть закону рынка. Кто же победит, притом на основании закона, принятого при активном воздействии лоббиста? Разумеется, сильнейшая группа, сильнейшая коммерческая организация. В этом сомневаться не приходится. Будет господствовать капитал, притом под флагом закона. Это будет окончательная победа коррупции, притом над Парламентом, над его социально-политическим назначением.
4. В «Пояснительной записке» указывается, что «в практике зарубежных стран институт лоббирования давно считается общепризнанным и необходимым элементом общественного воздействия на государственную власть». Такое утверждение, мягко говоря, не соответствует действительности. Есть страны, где лоббистов привлекают к юридической ответственности. А в тех государствах, где лоббизм разрешается, они лоббисты, не допускаются к прямому общению с депутатами Парламентов. Это страны, где парламенты существуют столетиями.
5. В «Пояснительной записке» допущена правовая неточность. Что значит «публичные выступления перед комиссиями Парламента»? Во-первых, Парламент не публичный орган, а законодательный орган. Во-вторых, рабочими органами, выбираемыми депутатами Сената и Ма-жилиса, являются постоянные комитеты, где предполагаются выступления лоббистов, поскольку в этих комитетах обсуждаются проекты законов. Комиссии создаются как временные органы.
6. Зачем при Мажилисе создана «Общественная Палата»? «Положение об общественной палате» наделил ее широкими функциями - рассмотрение и оценка поступающих в Мажилис предложений по совершенствованию законодательства, по оказанию консультативной помощи в разработке проектов законов, вносимых депутатами, она запрашивает и получает информацию по законопроектам, направляет представителей Палаты, для участия в заседаниях рабочих групп и т.д. (Казахстанская правда, 22 ноября 2007).
II. Мнение на Концепцию проекта Закона «О лоббировании».
1. Необходимость разработки законопроекта о лоббировании в Концепции объясняется тремя положениями Конституции. Первое со ссылкой на пункт 1 статьи 33, где говорится о праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. Однако данное конституционное положение не подтверждает правоту составителей Концепции. Во-первых, в Конституции речь идет об индивидуальных или коллективных обращениях непосредственно, без каких-либо посредников. А лоббисты - это посредники. В первом случае речь идет о демократическом институте. Во-вторых, в Конституции идет речь о разовом коллективном обращении. А лоббизм предполагает постоянное представительство с получением лицензии.
Вторая ссылка на пункт 1 статьи 23 Конституции также не обоснованна. В этом пункте говорится об общественных объединениях, создаваемых в целях реализации и защиты прав и свобод граждан. Именно так. Общественные объединения сами реализуют права и свободы объединившихся граждан, а не через посредников. Так что из положения Конституции никак не вытекает идея о создании лоббистов, которые будут функционировать на началах предпринимательства.
Третью ссылку на пункт 1 статьи 13 Конституции тоже нельзя признать обоснованной. Этот пункт никак не позволяет допускать лоббистские методы. Если следовать логике Концепции каждый самостоятельный гражданин может нанимать себе лоббиста для представления его интересов в Парламенте. Что тогда произойдет с Парламентом Республики Казахстан не трудно себе представить.
Невозможно согласиться с утверждением разработчиков Концепции в том, что указанные положения Конституции создают конституционные гарантии для лоббистской деятельности.
2. Концепция предусматривает, что лоббисты будут «влиять на инициирование, обсуждение и принятие либо непринятие Парламентом законов». Проект закона о лоббировании разработан в соответствии с указанными идеями Концепции. Итак, лоббист наделяется следующими правами:
1) Правом влияния на инициирование законопроектов, даже разработкой проекта закона. Значит, лоббист наделяется правом контактировать с субъектами, наделенными правом законодательной инициативы: а) Президентом Республики Казахстан, б) депутатами Парламента, в) Правительством. Значит, Концепцией и проектом закона о лоббировании предлагается по существу
наделить лоббистов правом законодательной инициативы.
2) Правом участия в обсуждении законопроектов на заседаниях постоянных комитетов, комиссиях Парламента: Мажилиса и Сената. Лоббист не просто участвует в обсуждении законопроектов, а будет оказывать «влияние» на депутатов, говоря более понятным языком, «давление». Ведь слово «влияние», содержащееся в законе, весьма опасное слово, недопустимо в отношении Президента, Правительства, депутатов Парламента. Можно задать вопрос разработчикам Концепции и законопроекта о лоббировании:
Разве Президент, Правительство, депутаты Парламента, представляющие законопроект, нуждаются в оказании «влияния» со стороны лоббиста? Если допускать, что лоббист будет влиять на указанные субъекты права законодательной инициативы, то в каком направлении будет влиять? Чьи интересы будет проводить? Как не удивительно, и в Концепции, и в проекте закона есть ответы на эти вопросы: в интересах предпринимательских структур, то есть в частных интересах. «... по различным причинам закон до сих пор не принят, что существенно осложняет работу предпринимательских структур с государственными органами, вынуждая использовать нецивилизованные лоббистские методы, способствующие коррупции»,- говорится в Концепции.
3) Право участия в обсуждении законопроектов лоббиста также влияет на депутатов Парламента. Разве депутаты не самостоятельны в высказывании своих мнений? Почему закон допускает, что на мнение депутатов должны влиять не депутаты? Лоббисты непременно воспользуются законным правом «влиять» на мнение депутатов, подкрепляя такое влияние неотразимым инструментом - взяткой. Вот тогда будет настоящая, узаконенная Коррупция!
4) Право участвовать лоббиста в принятии или не принятии закона - это уже торжество лоббиста, - это коррупция. Как представляют себе разработчики Концепции и проекта закона «О лоббировании» влияние лоббистов на принятие депутатами закона или непринятие? Хорошо, что не додумались в документах указывать, что участвуют лоббисты в голосовании. Но ведь влияние на голосование означает подсказку или требование голосовать «за» или «против». А как можно иначе влиять на принятие или непринятие?
Все отмеченное показывает, что хозяином Парламента становятся лоббисты. Самостоятельность, независимость депутатов сводится на нет.
Если Правительство и депутаты умудрялись
лоббировать законы при отсутствии закона о лоббировании, то с принятием закона, предлагаемого теперь, лоббирование частных, коммерческих структур будет узаконен и никакие механизмы не будут в состоянии исключать коррупционные схемы продвижения корпоративных интересов в ущерб интересам общества и государства.
В Концепции указывается, что лоббирование допускается только в Парламенте. С этим следует согласиться. Но это полдела. Исходя из опыта других стран, где допускается лоббирование, надо установить, что лоббист не допускается к общению с депутатами, а имеют дело только с руководством Мажилиса, при этом нужно усилить ответственность руководства Мажилиса. Надо разработать механизм общения лоббистов с руководством Мажилиса.
Лоббирование, как сказано в Концепции, не допускается в органах исполнительной и судебной власти. В Законе необходимо разработать меры ответственности руководителей исполнительной власти за допущение лоббирования. Не понятно, в чем проявляется лоббирование в судебной власти. Причем суд? Ведь Верховный Суд не имеет право законодательной инициативы. Упоминание судебной власти в Концепции и проекте закона о лоббировании не уместно.
В проекте говорится о непосредственном общении лоббистов с депутатами. Под непосредственным общением понимаются 1) обращения, адресованные депутатам Парламента, 2) публикации в СМИ. Такие методы, по моему мнению, не считаются непосредственным общением. Такими методами с депутатами может «общаться» любой гражданин. Непосредственное общение происходит путем установления личного контакта, который проявляется в различных формах: в беседах, выступлениях на заседаниях и т.д.
Концепция предлагает установить определенные ограничительные меры, в частности, запрет на лоббирование корпоративных интересов в ущерб интересам общества и государства. Кто и как установит, какие корпоративные интересы наносят ущерб интересам общества и государства, каковы критерии определения ущерба? Ни Концепция, ни законопроект не дают ответа этим вопросам.
Не понятно предложение об ограничении депутатского запроса под предлогом запрещения лоббирования. Ведь депутатский запрос - это конституционное право депутата, и ни под каким соусом его нельзя ограничивать. Ведь закон о лоббировании, как обычный закон, не может устанавливать ограничения конституционных прав. К тому же депутатский запрос не относится к зако-
нодательной деятельности. А лоббистская деятельность касается только законодательного процесса. Запрещая в определенных случаях депутатский запрос, Концепция очень «тонко» выводит лоббизм за пределы законодательного процесса: лоббирование возможно, мол, при других формах деятельности депутатов, кроме законотворчества.
Вообще не уместна фраза Концепции о том, что намеченные ею «меры позволят придать процессу взаимодействия общества и власти современный, демократичный и правовой характер».
Получается, что до сих пор Парламент, плодотворно действующий более десяти лет, не придал процессу взаимодействия общества и власти «современный, демократичный и правовой характер». Вся надежда теперь на закон о лоббировании?
В «Пояснительной записке», в Концепции указывается о влиянии коммерческих организаций на Парламент через лоббистов. А в разделе «3 цели принятия законопроекта» говорится о взаимодействии с властью групп граждан, в том числе некоммерческих объединений.
Не понятно, что имеется в виду под «группой граждан». Такого понятия нет в Конституции, в законодательстве РК. Это формальное или неформальное явление? Какой правовой статус такой группы? Это случайное, неформальное объединение людей. Например, несколько человек создает религиозную группу и, пользуясь указанием в законе «о группе людей», будут нанимать лоббиста, который будет представлять, защищать их интересы в Парламенте и т.д. Из всего текста Концепции вытекает, что лоббизм - единственная, наконец найденная форма связи общества и власти. В пункте 6 Концепции написано, что закон о лоббировании придаст «процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер».
Оказывается, что в течение 18 лет, с момента провозглашения независимости Казахстана отношение общества и власти было нецивилизованным и незаконным. Это недосмотр или нечто другое? В Концепции все время говорится о «взаимодействии общества и власти». Ведь речь идет не о всей системе государственной власти, а только о Парламенте. Значит, Концепция внутренне противоречива, непоследовательна.
Глава первая называется «Общие положения». В статье первой даются основные понятия, используемые в законе. Лоббирование /лоббистская деятельность/ определяется как «взаимодействие граждан и негосударственных юридических лиц РК. направленное на оказание содействия в реализации конституционного права граждан на
участие в управлении . посредством законного влияния на инициирование, обсуждение и принятие, либо непринятие законов».
Такое определение лоббирования существенно противоречит Конституции, статусу Парламента, положению Правительства. Во-первых, отрицается, что Парламент высший представительный орган народа. Оказывается, что депутатов Парламента народ выбирает не для представления его интересов в органе, принимающем законы. Депутаты Парламента принимают законы, исходя неизвестно из каких соображений. Для того чтобы депутаты Парламента понимали, что они представители народа, его интересов оказывается нужен посредник, который связывает граждан и т.д. с депутатами. Во-вторых, лоббиста могут нанимать и отдельные граждане, а не только негосударственные юридические лица. Значит, интересы отдельного гражданина - клиента могут быть выше интересов народа, общества, иначе зачем гражданину-клиенту нанимать лоббиста, платить ему деньги и т.д. Значит, лоббист будет участвовать в законодательном процессе в интересах отдельного человека, разумеется, богатого, что противоречит конституционному положению о том, что мы строим социальное государство.
В-третьих, лоббист оказывает законное влияние на инициирование, обсуждение и принятие, либо не принятие законов. Кто инициирует законы?! Президент Республики Казахстан обладает правом законодательной инициативы. Значит, лоббист будет предлагать Президенту инициировать закон. Не только будет предлагать инициировать закон, но и предлагать готовый проект закона. Лоббист будет участвовать в обсуждении проекта закона, предложенного им Президенту не только в Администрации Президента, но и в Парламенте: в его постоянных комитетах и комиссиях, на пленарных заседаниях. Лоббист будет обладать более широкими правами, чем сам Президент и депутаты Парламента. Это еще одно существенное нарушение Конституции. По Конституции Президент определяет внутреннюю и внешнюю политику государства и одним из средств реализации этой политики является его право участия в законодательном процессе. Хозяином этого процесса станет лоббист. Все лоббисты устремятся воздействовать на Президента, ибо для законопроекта, вносимого Президентом в Мажилис Парламента, не требуется заключения Правительства.
Поскольку Правительство является также субъектом права законодательной инициативы, лоббисты уже на ранней стадии начнут влиять на инициирование законов и полностью оккупируют его.
Что же касается депутатов Парламента, то лоббисты подкупят депутатов и депутаты забудут,
что они являются представителями народа.
Пункт первый статьи 3-й полностью противоречит подпункту 1) статьи 1-й. В пункте 1 статьи 3 проекта написано, что закон распространяется на лоббистскую деятельность только в Парламенте. «Осуществление лоббистской деятельности в отношении государственных органов исполнительной и судебной ветви власти не допускается». В этом пункте две ошибки. Первая состоит в том, что инициирование законопроекта означает его подготовку: Президентом, Правительством и депутатами. Подпункт 1) статьи 1 проекта имеет в виду именно этот процесс. Инициирование означает подготовку законопроекта, а не только внесение в Мажилис. Если это так, то лоббист участвует и в деятельности Президента и Правительства и в работе депутата по подготовке законопроекта. Если лоббист начнет свою деятельность после того как законопроект разработан, то сомнительно, что он сможет влиять на него, защищая интересы клиента.
Выходит лоббист влияет на исполнительную ветвь власти и на Президента.
Вторая ошибка состоит в том, что к законодательному процессу приобщена судебная власть, которая не имеет к нему никакого отношения.
В статье 4 излагаются принципы лоббистской деятельности, которые вызывают большие сомнения в правильности. Если в предыдущих статьях содержатся противоречия с Конституцией, то как можно говорить о законности? Если лоббист будет продвигать и защищать интересы корпораций, то можно ли говорить о соблюдении прав и свобод граждан. Без лоббистов мы видим картину несовпадения интересов бизнеса с интересами лишенных собственности. А если еще лоббисты будут защищать интересы бизнеса на уровне законодательного органа, кто будет защищать интересы малоимущих, безработных и т.д.?
Транспарентность тоже несовместима с лоббизмом, ибо лоббист никогда не будет говорить об истинных намерениях своих клиентов. Принцип гласности тоже вызывает сомнение, ибо лоббист
не любит гласности. Он никогда не скажет, сколько получает от клиента и т.д.
Подпункт 4) статьи 4 составлен небрежно.
Статья 10-я проекта о правах и обязанностях лоббистов превращает его в хозяина законодательного процесса. Лоббисту предоставляется право вносить в Парламент Республики «Предложения по разработке и принятию либо непринятию проектов законов, а также представлять в Парламент Р.К. информацию, документы и проекты законов».
Во-первых, проекты законов вносятся в соответствии с Конституцией не в Парламент, а в Мажилис Парламента. Во-вторых, если лоббисту предоставляется право вносить в Парламент «проекты законов», значит лоббисту предоставляется право законодательной инициативы. Что это такое? Дополнение Конституции?
В подпункте 7 статьи 10 проекта записано: лоббист вправе «привлекать на платной основе к разработке проектов и поправок к ним квалифицированных специалистов». Итак, лоббист сам разрабатывает проекты законов и еще привлекает специалистов. В проекте закона «О лоббировании» составлен полный перечень прав, предоставленных Конституцией субъектам права законодательной инициативы: Президенту, депутатам Парламента, Правительству.
Последний абзац пункта 3 статьи 11 уже закладывает лазейку для коррупции. «В случае несоответствия предмета лоббирования, указанного в договоре о лоббировании, нормам настоящего закона, уполномоченный орган вправе отказать в регистрации контракта».
Что значит «вправе»? Это означает, что уполномоченный орган имеет право совершать предусмотренное законом действие, в данном случае регистрировать контракт несоответствующий закону, а может и не регистрировать. Таким образом, уполномоченный орган наделяется правом поступать по своему усмотрению. Это уже зависит от «взаимопонимания» уполномоченного органа и лоббиста.
Автор мацалада «Мудделж цолдау туралы» зацыньщ жобасына, осы зацнаманьщ Концепциясына жэне де зацнаманыц Tyc^ipMe хатына тусшктеме бередг
Автор статьи дает комментарии к проекту Закона «О лоббировании», Концепции к данному законопроекту, а также к Пояснительной записке к законопроекту.
The author of the article gives comments to the law draft "On lobbying activity", to the Concept of the law draft and to the Explanatory note of the law draft.
