CC BY
75
по штатам 1822 г. городничие в Томске, Барнауле, Кузнецке, Бийске получали по 450 руб. в год, земский исправник - 375 руб., заседатели и секретари - 300 руб. На канцелярские расходы в городах тратилось 250 руб.
По проектам штатов и окладов губернское руководство Западной Сибири предлагало увеличить жалованье городничим до 1200 руб., секретарям - до 500 руб., суммы на канцелярские потребности - до 1000 руб., земским исправникам - до 1000 руб., заседателям и секретарям - до 600 руб. в год.
Эти и подобные предложения в полном объеме государство принять не могло. Однако по мере улучшения международной и экономической ситуации, поступления в Казначейство доходов от торговли и питейных округов царь согласился на введение временных штатов, и бюджет МВД в 1835 г. был увеличен до 2 млн. 500 тыс. руб. Это ассигнование дало возможность увеличить оклады служащих в губернских правлениях и канцеляриях, врачебных управах, помогло укрепить штаты и саму работу полиции. Пользуясь новыми финансовыми средствами, МВД назначило полициям 350 уездных городов содержание от казны, лишь в городах, располагавших достаточными доходами, содержание полиции оставалось по-прежнему отнесенным на городской бюджет.
Правительство заботилось о престиже полиции. Повышению авторитета полицейских чинов способствовало распространение на служащих МВД Табеля о рангах, регулировавшего с 1722 г. систему гражданских и военных чинов. Для оказания государственной помощи служащим полиции было принято ряд законов: в 1822 г. -Устав о пенсиях и единовременных пособиях, а в 1832 г. -Положение о пенсиях всех чиновников в губерниях по ведомству МВД. Помощь предусматривалась тем, кто оставлял службу по возрасту и болезни, вдовам, сиротским семьям чиновников.
Для офицеров вводилась доплата за выслугу лет, выдавались деньги на квартиру и отопление, квартальным надзирателям, унтер-офицерам предоставлялась возможность сдать экзамены и получить первый классный чин, что способствовало повышению жалованья два раза в год (для столичной полиции). Для нижних чинов полиции, кроме жалованья, вводились так называемые "наградные" за усердие в службе и примерное поведение, которые выдавались из штрафных сумм, взимаемых с населения за нарушение общественного порядка, санитарных правил, противопожарной безопасности. Вводились новые образцы форменной одежды и др.
Таким образом, можно утверждать, что уже в первой трети XIX в. органы государственной власти уделяли внимание совершенствованию административного управления, организационно-штатному укреплению полицейских структур. В результате заметно усилилась управленческая функция МВД за счет устранения коллегиального начала и сокращения компетенции губернского управления, возросла его роль в формировании городской полиции, ее финансового и материального обеспечения. В целом этот процесс в значительной степени соответствовал воззрениям верховной власти на роль полиции в государстве, переходящем от деспотического к истинно монархическому, необходимой для сохранения закона в его непрерывности, для чего полиция должна иметь в своем ведении всех, кто выполнять эти законы обязан.
1 Подсчеты наши (М.К) по: Дулов A.B. Указ. соч. - С. 3.
НЕКОТОРЫЕ РАЗМЫШЛЕНИЯ ПО ПОВОДУ СОХРАНЕНИЯ КАДРОВ В МВД РОССИИ
Канд. ист. наук, докторант МЛ. Кожевина
Академия управления МВД России, г. Москва
Проблема сохранения кадрового ядра правоохранительных органов, обозначенная A.B. Дуловым в статье "Текучесть кадров выпускников образовательных учреждений МВД России" (1) значима, и ее качественное решение обусловлено прежде всего современными идеологическими, политическими, экономическими и иными трансформациями, происходящими в российском обществе, а также возрастающей потребностью совершенствования деятельности всех государственных органов, не исключая и правоохранительные. Их эффективная деятельность зависит от многих факторов, наиболее важным среди которых является наличие "высокопрофессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового корпуса". Трудно не согласиться с автором работы, что "одним из главных источников преодоления кадрового голода в сложившихся социально-экономических условиях являются образовательные учреждения МВД России" (1,3).
В Министерстве внутренних дел Российской Федерации функционирует развитая система учебных заведений: 25 высших, 11 специальных средних заведений и более 50 их филиалов, 116 учебных центров, ведется подготовка по 11 специальностям (4, 5). Ежегодно диплом специалиста высшего и среднего специального образования получают около 33 тыс. выпускников. Система профессиональной подготовки ориентирована на принцип преемственности образования. Коллегией МВД России разработаны и утверждены Концепция подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов внутренних дел Российской Федерации, а также Концепция кадровой политики.
Однако в кадровой системе протекают противоречивые процессы, происходит "... ощутимое размывание профессионального кадрового ядра, снижение престижа службы, отток наиболее квалифицированных кадров", "... продолжает отставать от запросов правоохранительной практики работа образовательных учреждений МВД России... Доля юристов с высшим образованием среди начальствующего состава органов внутренних дел в 1999 г. составляла только 16,3% (в 1993 г. -20,4%)... недооцениваются возможности науки в проведении всестороннего анализа и прогнозирования кадровой ситуации в органах внутренних дел и поиске путей ее оптимизации" (3).
Статистические данные о движении личного состава в органах внутренних дел, приведенные A.B. Дуловым, убеждают в том, что нестабильность кадровой ситу ации, возникшая в 90-е годы, сохраняется и в настоящее время. Наряду с постоянным некомплектом личного состава (примерно 5,0%х) ежегодно из органов внутрен-
них дел увольняются 9,0-12,5% сотрудников различных категорий, в некоторых регионах - более 16,0% (например, в Московской области). Особенно тревожно, что немалое число среди увольняющихся составляют молодые специалисты. Со стажем до одного года их доля составляет 6,0% (3,9% - выпускники образовательных учреждений МВД России), среди имеющих стаж работы
после окончания учебного заведения до 3 лет - 9,6% по стране, а в некоторых регионах - до 40,0% (например, УВД Таймырского АО). Уровень текучести кадров молодых специалистов в некоторых регионах превышает уровень текучести кадров начсостава основных служб (например, в Самарской области - 28,0%, что выше уровня текучести кадров начсостава основных служб ГУВД в два раза).
Комплектование высших учебных заведений МВД СССР, %
Таблица 1
Параметры 1981 1983 1984 1985 1986
Поступило материалов 111,6 108,5 106,0 104,4 Нет сведений
Сдавали экзамены из прибывших 91,0 94,7 Нет сведений 98,3 97,8
Выдержали экзамены 59,9 61,2 68,4 67,3 68,2
Зачислены 52,6 53,9 61,4 60,4 57,8
сотрудники ОВД 85,0 87,7 91,4 91,4 89,4
по направлениям партийных и
комсомольских организаций — 12,0 7,6 7,6 8,4
Примечание. Таблица составлена по данным Центрального архива МВД России (далее — ЦА МВД РФ). См.: Ф. 76. - Оп. 1. - Д. 228. -Л. 238; Д. 293. - Л. 45; Д. 340,- Л. 2, 19; Д. 346.- Л. 36, 37, 127.
Таблица 2
Комплектование средних специальных учебных заведений МВД СССР, %
Параметры 1981 1983 1984 1985 1986
Поступило материалов 148,2 111,9 102,0 94,3 Нет сведений
Сдавали экзамены из прибывших 88,2 96,2 Нет сведений 95,2 95,5
Выдержали экзамены 31,8 70,9 75,8 122 75,1
Зачислены 26,4 55,3 69,9 66,6 70,2
сотрудники ОВД 47,3 75,1 82,9 82,9 80,6
по направлениям партийных и
комсомольских организаций . и- •• 22,6 15,8 15,8 16,6
Примечание. Таблица составлена по данным ЦА МВД РФ. См.: Ф. 76. - Оп. 1. - Д. 228. - Л 238; Д. 293. - Л 45; Д. 340,-Л. 2, 19; Д 346,- Л. 36, 37, 127.
Таблица 3
Количество отчисленных из вузов МВД СССР, %
Параметры 1981 1983 1984 1985 1986
Отчислены
очно 10,6 10,8 9,8 8,6 9,9
заочно 29,5 212 21,5 24,0 27,6
За неуспеваемость
очно 10,9 9,3 10,6 11,2 10,5
заочно 26,9 27,0 21,4 25,5 23,7
Задисциплину
очно 31,9 40,6 47,5 44,5 38,9
заочно - 0,4 0,6 1,5 0,4
За нежелание учиться
очно Нет сведений - 8,0 11,2 7,5
заочно 1,5 2,3 3,0 2,8
Уволены из ОВД 1,1
очно - - - -
заочно 17,4 18,3 20,7 20,9 22,7
Примечание. Таблица составлена по данным ЦА МВД РФ. См.: Ф. 76. - Оп. 1. - Д. 228. - Л. 242; Д. 293. - Л 92; Д. 340. -Л 10; Д. 346. - Л. 38, 128.
Таблица 4
Количество отчисленных из ссузов МВД СССР, %
■ tl)
Параметры 1981 1983 1984 1985 1986
Отчислены очно заочно 12,0 25,4 11.5 20.6 11,4 20,6 10,4 20,4 10,5 19,9
За неуспеваемость очно заочно 3,6 12,9 5,8 12,3 4,3 15,4 5,8 14,9 4,9 19,9
За дисциплину очно заочно 38,4 39,8 1,2 44,5 1,6 38,3 6,7 40,8 1,3
За нежелание учиться очно заочно Нет сведений 22,9 15,1 20,8 11,6 23,1 15,4 21,5 15,1
Уволены из ОВД очно заочно 25,3 31,8 45,5 31,1 32,0
Примечание. Примечание. Таблица составлена по данным ЦА МВД РФ. См.: Ф. 76. - Оп. 1. - Д. 228. - Л. 242; Д. 293. - Л. 92; Д. 340. - Л. 10; Д. 346. - Л. 38, 128.
Таблица 5
Количественные и качественные показатели выпусков учебных заведений МВД СССР, %
Параметры 1981 1983 1984 1985 1986 1990 1991
Пришли работать в милицию 9,8 тыс. 7,0 тыс. 7,5 тыс. 9,2 тыс. 10,5 тыс. Hei сведений Нет сведений
Качество обучения ("4" и "5" на выпускных экзаменах) Вузы очно заочно 85,6 69,8 67,8 Нет сведений 83,8 85,7 82,8 85,0 58.7 83.8 от 32,0 до 40,7 Hei сведений от 61,9 до 642 77,8
Ссузы очно заочно 83,7 71,0 70,5 Her сведений 72.7 72.8 68,5 71,1 31.6 70.7 Нет сведений Нет сведений
Примечание. Таблица составлена по ЦА МВД РФ. См.: Ф. 76. - Оп. 1,- Д. 228. - Л. 213, 234; Д. 293. - Л. 44, 53; Д. 340. -Л. 9, 19; Д. 346. - Л. 2, 8, 120, 127; Ф. 67. - Оп. 2. - Д. 150. - Л. 60. 63, 90, 97; Д. 151. - Л. 10.
Возникает вопрос о том, почему же специалисты, подготовленные в ведомственной системе профессионального образования, а значит, быстрее адаптирующиеся к условиям службы, не остаются в системе МВД. A.B. Дулов дает этому объяснение, выделяя факторы социально-экономического, социально-психологическо-го и организационно-кадрового характера. Среди них низкий уровень материального обеспечения сотрудников органов внутренних дел, ненормированный рабочий день, непрестижность службы в ОВД, нерешенный жилищный вопрос, неудовлетворительный морально-психологический климат в коллективе (1,6). Частично можно согласиться с автором статьи, но ведь данные проблемы возникли не вдруг, они существуют давно, и курсантам, будущим сотрудникам ОВД, о них известно.
Следовательно, причины данного явления имеют и другое происхождение. По-видимому, сама система профессиональной подготовки не столь эффективна, как хотелось бы. Одна из таких причин указывается в статье:
"...из значительных недостатков комплектующих органов является отсутствие реального конкурса кандидатов на учебу". Учебные заведения, не имея возможности выбирать, снижают профессионально-психологические требования к абитуриентам, т.е. принимают на учебу всех, кто подал документы для поступления. "Кандидаты 3-й группы пригодности к обучению (условно пригодные) обладают низкой мотивацией на дальнейшую служебную деятельность и чаще увольняются из ОВД" (1,5). В унисон данном}' мнению звучит требование ГУК МВД России "кардинального пересмотра системы взаимодействия образовательных учреждений с комплектующими органами" (5, 34).
Как показывает ретроспективный анализ деятельности учебных заведений системы МВД России, данная проблема также не нова, она существует столько, сколько существует сама система.
С созданием кадровой милиции в 1918 г вопрос профессиональной подготовки кадров для нее становится
актуальным, не требующим отлагательства. Его решение связывалось с поиском приемлемых для условий гражданской войны и экономического кризиса форм обучения милицейскому делу. Первые школы и курсы появляются по инициативе практических органов. Они выполняют функции первоначальной профессиональной подготовки и одновременно реализуют государственную общеобразовательную программу по ликвидации неграмотности среди сотрудников милиции. Процесс возникновения первых учебных заведений такого профиля был стихийным и бессистемным, так как мало кто из организаторов этого направления в деятельности милиции имел соответствующий опыт, а сами курсанты -соответствующее образование.
В последующие периоды истории милицейской школы приоритетным направлением становится выявление действенных методов повышения эффективности и качества подготовки сотрудников органов внутренних дел. Если в довоенный период это была попытка создать сеть единых школ, объединяющих в учебном процессе несколько уровней подготовки, в современном сознании она понимается как попытка введения принципа преемственности образования и развития многоуровневой системы обучения. В послевоенный период происходит отказ от узковедомственных технологий подготовки кадров и активизируется интеграция в государственную систему высшего и среднего специального юридического образования. Вводятся государственные стандарты обучения и разрабатывается соответствующая правовая база, регулирующая процесс адаптации системы к новым условиям. Это все приносит свои позитивные результаты.
Однако в 70-е и особенно в 80-е годы наблюдается тенденция к снижению эффективности функционирования самой системы профессиональной подготовки кадров для милиции и органов внутренних дел в целом. В годовом отчете Управления учебных заведений и научно-исследовательских учреждений МВД СССР за 1986 г. отмечалось, что "... в Министерстве отсутствует эффективная система профессионального отбора... Приемные комиссии допускают неправомерные отступления от нормативных требований. Отсутствует должная преемственность в подготовке кадров высшей и средней квалификации... Несовершенны условия приема на заочные отделения учебных заведений. В последнее время вызывает тревогу трудоустройство выпускников... и т.д." (8, Л. 121).
Такая критика имела под собой почву. Ярким тому подтверждением могут служить статистические данные, характеризующие отдельные направления работы учебных заведений того времени: комплектование переменного состава, выпуск специалистов, отсев слушателей из учебных заведений, успеваемость обучающихся. Попробуем проследить динамику развития каждого направления работы высших и средних специальных учебных заведений МВД СССР за несколько лет путем подсчетов в соответствии с данными министерства (табл. 1 -5).
Престиж каждого учебного заведения определяется, на наш взгляд, количеством желающих поступить в это учебное заведение и, соответственно, образующимся в связи с этим конкурсом на одно учебное место. Еще в середине 70-х годов УУЗ МВД СССР обращал внимание комплектующих органов на снижение эффективности
конкурсного отбора в учебные заведения министерства. Как видно из таблиц, в 80-х годах ситуация не изменилась и в целом ухудшилась. Число поданных документов незначительно превышает количество выделенных мест, фактически конкурс составляет один с небольшим человека на одно место, т.е. молодые люди не особенно стремились учиться в милицейских учебных заведениях. И, как свидетельствуют показатели, выбору приемных комиссий был небогатый. Из тех, кто подал документы после многочисленных комиссий, доходили до экзаменов в меньшем количестве, примерно на 5-10%, значит конкурса не получалось. Приходилось снижать планку на вступительных экзаменах. Испытание выдерживали далеко не все, и после экзаменов учебные заведения теряли примерно треть абитуриентов. В результате в учебное заведение поступали немногим больше половины из тех, кто стоял на "стартовой линии".
Большинство имели опыт работы в ОВД, т.е. со знанием дела выбирали будущую профессию. Однако этого условия для эффективной подготовки сотрудников явно недостаточно, качественные характеристики учащихся оставляют желать лучшего. Ежегодно высшие и средние специальные учебные заведения отчисляли примерно десятую часть слушателей очных отделений и четвертую, а иногда и третью, часть слушателей заочных отделений. Это значит, что в том и другом случаях такая же часть выделенных средств на обучение специалиста потрачена впустую. Отчисляемые с дневных отделений - в большинстве своем нарушители дисциплины и значительно меньшая часть (примерно в 4 раза) - неуспевающие. Немалое число и тех, кто разочаровался в выборе профессии и не желал продолжать учебу. В средних специальных учебных заведениях такие учащиеся составляют пятую часть от отчисляемых.
И еще один показатель, который мы приводим, - это отчисленные в связи с увольнением из органов внутренних дел. Таких немало - 20-30%, в основном слушатели заочных отделений. По каким причинам люди уходили из ОВД, это второй вопрос, главное же, именно по этой причине они не смогли окончить учебное заведение и получить соответствующее образование, так как в учебных заведениях МВД СССР гражданские лица не обучались.
Но есть и другая сторона дела. Принимая на учебу этих людей в свои учебные заведения, МВД рассчитывало через определенный срок получить квалифицированных специалистов. Выходит, и силы, и средства и той и другой стороной потрачены впустую - одни не получили образования, другие - квалифицированных кадров. В то же время далеко не все выпускники качественно овладевали профессией. Например, в 1980 г. 53,0% выпускников Горьковской высшей школы получили отрицательную оценку своих руководителей по части практических навыков и умений, в 1983 г., после принятых школой мер, число таких лиц снизилось в два раза и составил 23,0%, что тоже, прямо скажем, немало (2,33). Третья часть всех выпускников учебных заведений МВД СССР завершали обучение с посредственными результатами. Средний балл на выпускных экзаменах в 1991 г в вузах составлял 3,75-3,8 балла (6, Л. 10).
В чем же причина? На наш взгляд, проблема преимущественно решается за счет количественных мер,
а не качественных показателей. В 70-е годы особенно обострилась проблема квалифицированных кадров со специальной подготовкой для ОВД. Принимались решения, повлекшие за собой создание новых ведомственных учебных заведений и увеличение количества мест в старых. Однако к началу 80-х годов проблема не исчезает. Для ее решения сохраняется сложившаяся традиция количественного увеличения возможностей системы профессиональной подготовки МВД СССР. Число выпускников, направляемых в милицию, с каждым годом возрастало, но при этом росло и количество мест для абитуриентов, которые надо заполнять. В то же время молодой человек, учитывая сложность происходящих событий в стране (в середине - второй половине 80-х годов), стремился максимально использовать возможности государственной образовательной системы, однако не каждого устраивало ведомственное образование, и в результате учебные заведения МВД теряли значительное число способных абитуриентов. Здесь и возникает "эффект предельной производительности"2 - сколько ни расширяй систему, ситуация к лучшему не изменится.
В 90-е годы качественных изменений не произошло. Если в конце 80-х годов в системе МВД было 11 высших учебных заведений, то в конце 90-х годов их количество увеличилось до 25. Практически сохранились прежние правила приема и требования к абитуриентам. Главным отличием, пожалуй, является возраст поступающих, они стали значительно моложе. Ранее лишь две высшие школы милиции принимали на обучение сразу по окончании средней общеобразовательной школы, другие осуществляли набор за счет сотрудников ОВД и демобилизованных из Советской Армии. Современные высшие учебные заведения принимают на учебу все категории молодежи, в том числе женщин. Но качественный состав обучающихся значительно не изменился. Ежегодно по различным причинам отчисляется 1800-1900 курсантов и слушателей. Только в 2001 г. вследствие некачественного набора "вхолостую израсходованы 43 миллиона рублей" (5,34).
Таким образом, проблема эффективности подготовки профессиональных кадров для органов милиции сформировалась еще на заре советской власти и существует до сих пор. Причина, на наш взгляд, заключается в том, что специалист, готовящийся для противостояния преступной среде, заключен в узковедомственные рамки, а знания специализированы настолько, что не всегда помогают адекватно реагировать на меняющиеся экономические, политические и социокультурные условия, влияющие на изменения направлений преступности. Другой немаловажной причиной является то, как верно заметил A.B. Дулов, что "95% выпускников образовательных учреждений МВД России - молодые люди в возрасте 20-22 лет. Хотя они уже носят лейтенантские пого-
ны, у них нет не только опыта практической работы, но и жизненного опыта" (1,5).
В этой связи, как нам кажется, система профессиональной подготовки кадров ОВД требует технологической реконструкции. В настоящее время в России сложилась разветвленная система среднего и высшего юридического образования, имеющая хорошо организованную учебную и научную базу, ее можно было бы использовать как первую ступень профессиональной подготовки кадров для ОВД. Для этого необходимо систему образовательных учреждений МВД России сделать открытой, доступной, уменьшить ведомственные барьеры, осуществить широкую интеграцию в систему гражданского образования. Ориентиром в данном направлении может служить опыт высших курсов по подготовке специалистов для аппаратов уголовного розыска и БХСС, созданных в 1983-1985 гг в Ленинграде, Саратове, Харькове, Свердловске и Перми (8, J1.1,7). При создании курсов -учебных заведений нового типа в системе МВД -использовался опыт подготовки кадров КГБ СССР, где специальную подготовку получали лица, уже имеющие высшее или среднее специальное образование (7, Л. 45). Такой подход позволил бы привлечь в систему МВД кадры, уже имеющие юридическое образование и жизненный опыт, желающие работать в органах внутренних дел, которые, получив специальную подготовку в учебных заведениях МВД, быстрее адаптировались бы к условиям практической службы и с большей осознанностью и ответственностью выполняли свой служебный долг.
Система подготовки профессионалов не может быть чрезмерно объемной, она должна быть независимой, универсальной, гибкой и способной к быстрому реформированию. Безусловно, это долгий и сложный процесс, и это новая страница истории милицейского образования в России.
ЛИТТЖГУВ\
1. Дулов A.B. Текучесть кадров выпускников образовательных учреждений МВД России // Психопедагогика в правоохранительных органах. -2003. -№ 1(19). - С. 3-7.
2. Нижегородский юридический: годы, события, люди. -Н. Новгород, 1997.
3. Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6 км/1 "О состоянии работы с кадрами и кадровой политике в системе МВД России" // Приказ МВД России, - 1999,-№ 12.
4. Подготовка полицейских кадров: Мат-лы междунар. науч.-практ. конф. - М., 2000.
5. Стрельников А Авторитет крепится профессионализмом // Милиция. - 2002. - № 4.
6. Центральный архив МВД России. - Ф. 67. - Оп. 2. -Д. 151.
7. Центральный архив МВД России. - Ф. 76. - Оп. 1. -
Д- 293.
8. Центральный архив МВД России. - Ф. 76. - Оп. 1. -Д. 346.
- Этот критерий используется экономистами для определения эффективности производства.
Психопедагогика в правоохранительных органах, 2004, Из! (21)
