CC BY
7Л.В. ПЕТРУШКИНА,
адъюнкт (ВНИИ МВД России)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО ОПЕРАТИВНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ОВД, И НАПРАВЛЕНИЯ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
В современной криминологической литературе профилактическая деятельность рассматривается как одно из средств социального регулирования общественных отношений в целях устранения причин преступности; как взаимодействие мер экономико-социального, воспитательно-педагогического, организационного и правового характера; как сочетание различных уровней профилактики преступлений1.
Вместе с тем, общеизвестно, что решение всех проблем профилактики преступлений невозможно без комплексного использования сил, средств и методов различных государственных органов и общественных организаций, в том числе подразделений органов внутренних дел, а также различных отраслей знаний. В этой связи следует особо подчеркнуть, что на состояние преступности в обществе влияют свыше 400 факторов и только на 20 из них правоохранительные органы могут оказывать реальное воздействие. Вот почему идея комплексности, а она высказывалась еще в криминологических исследованиях 20-х годов прошлого века, по выражению В.Н. Кудрявцева, стала одним из основных принципов криминологии.
Однако предпринимаемые меры по профилактике преступлений до сих пор не дали ожидаемого результата и не позволили в полной мере обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, добиться качественного улучшения правоохранительной деятельности. По мнению
1 См.: Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. М.: Юрист, 1995. С. 105-106; Об этом также см.: Игошев К.Е., Устинов В.С. Введение в курс профилактики правонарушений. Горький: ВШ МВД СССР, 1977. С. 11-12.
83,8% руководителей оперативных подразделений УВД из числа опрошенных нами, состояние деятельности подразделений по профилактике преступлений не отвечает современным требованиям, что позволило многим негативным явлениям приобрести застойный характер, усугубило отдельные социальные проблемы, их совокупность стала представлять серьезную опасность для общественно-политической стабильности. На это, в частности, указывалось еще в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг2. Именно поэтому проблема не только оздоровления экономики, но и обуздания преступности может и должна быть решена при условии реального участия в профилактике преступлений всех институтов государства и всего общества в целом.
Однако, несмотря на это, в настоящее время фактически основным средством борьбы с преступностью является уголовное преследование лиц, совершивших преступления, а бремя ответственности за защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина в России несет, как правило, только милиция. Хотя профилактика преступлений уже многие годы провозглашается главным направлением в работе не только правоохранительных, но и всех других государственных органов и общественных организаций, на самом деле это остается лишь благим пожеланием. Налицо переоценка значимости карательной функции оперативных подразделений и недооценка их оперативно-розыскных возможностей при реализации ими профилактической функции.
2 См.: Российская газета. 1997. 12 марта.
Вместе с тем, нельзя не поддержать Э.И. Петрова в его суждении о том, что «милиция должна участвовать в профилактике правонарушений, но в разумных пределах и, конечно, не для каждого подразделения этот вид предупредительной деятельности должен быть главным»1. Оценивать эффективность профилактической деятельности милиции необходимо только по тем показателям, которые объективно зависят от ее работы.
Комплексный подход к исследованию проблем профилактики, интеграция различных отраслей научных знаний позволили в теории оперативно-розыскной деятельности в качестве самостоятельной организационно-тактической формы выделить профилактическую деятельность подразделений органов внутренних дел, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и определить ее сущность:
наряду с гласными способами, целесообразно, а в отдельных случаях обязательно, осуществление профилактических мероприятий с использованием негласных возможностей как в общей, так и в индивидуальной профилактике;
оперативно-профилактические мероприятия в первую очередь служат целям недопущения совершения преступлений и задачам, позволяющим достигать эти цели;
оперативно-розыскные мероприятия используются не в качестве средства, обеспечивающего привлечение лица к уголовной ответственности, а наоборот - в качестве механизма предупреждения наступления криминального события и его необратимых последствий;
на индивидуальном уровне профилактическая деятельность возможна, если лицо замышляет какое-либо преступление либо подготавливает его совершение, при условии, что в его действиях не содержатся признаки состава преступления.
Данная организационно-тактическая форма в теории оперативно-розыскной деятельности получила название «оперативно-розыскная профилактика» (ОРП), и этот термин используется в том числе и в криминологической литературе.
Следует также подчеркнуть, что осуществление мер оперативно-розыскной профилактики позволяет перенести центр «тяжести в агентурной работе на допреступные формы поведения»2
и на оперативные мероприятия, позволяющие опережать действия лиц, готовящихся совершить преступление.
Как известно, в российском законодательстве отсутствует самостоятельная правовая база, регламентирующая профилактику преступлений в целом и ОРП в частности. Соответствующие нормы рассредоточены в ряде правовых актов, регулирующих различные сферы правоотношений. Но и они регламентируют данное направление деятельности лишь отчасти, с большой долей допустимости.
В подтверждение нашего тезиса можно привести высказывание Л.Д. Гаухмана о том, «что значительная часть фактически осуществляемой профилактики законом (а не другими нормативными актами) не урегулирована»3, и подкрепить его нашими исследованиями. Так, например, только 36,4% оперативных сотрудников считают, что ОРП достаточно нормативно обеспечена, а 51,1% руководителей оперативных подразделений к одной из причин низкого уровня ОРП относят ее недостаточную законодательную уре-гулированность.
А.Г. Лекарь 30 лет назад, обосновывая необходимость правового урегулирования профилактики преступлений, писал, что «в процессе осуществления профилактики антиобщественных проявлений и преступлений должностные лица ... неизбежно вторгаются в сферу личных прав и охраняемых законом интересов лиц»4, что отсутствие четкого перечня оснований ее начала и окончания и их правовой регламентации создает реальную угрозу нарушения законных прав и интересов профилактируемого лица. Именно поэтому такое вторжение должно быть не только необходимым и оправданным, но и правомерным.
К этому следует добавить, что главная сила права состоит в том, «что оно есть условие и гарант юридически защищенного активного поведения лиц ... и, следовательно, условие и гарант активности людей, их самостоятельного действия, их инициативы, предприимчивости»5.
Правовой основой осуществления оперативно-розыскной деятельности в России является Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», где в
1 Петров Э.И. Проблемы правового обеспечения предупреждения преступлений органами внутренних дел // Преступность и законодательство. М.: Криминологическая ассоциация, 1997. С. 282.
2 Маркушин А.Г., СибиревЛ.И. О профилактической направленности агентурной работы // Проблемы совершенствования деятельности оперативных аппаратов органов внутренних дел. Н. Новгород: ВШ МВД России, 1990. С. 38.
3 ГаухманЛ.Д. Правовые основы предупреждения преступлений. М.: Академия МВД СССР, 1990. С. 38.
4 Лекарь А.Г. Проблемы правового регулирования и организационное обеспечение профилактики преступлений // Правовые и организационно-тактические проблемы профилактики преступлений. Тбилиси: МВД ГССР, 1974. С. 34-35.
5 Алексеев С.С. Правовое государство «судьба социализма»: Научно-публицистический очерк. М.: Юрид. лит., 1988. С. 97-98.
ст. 2 определены ее задачи, в том числе и предупреждение преступлений.
Согласно данному Закону оперативно-розыскные мероприятия могут осуществляться по ряду оснований в отношении лиц, в действиях которых уже имеется состав преступления. Вместе с тем, одно из оснований предусматривает наличие сведений о «признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших», но и данная норма напрямую не связывает проведение оперативно-розыскных мероприятий с наличием преступного умысла, который, как известно, не преследуется уголовным законом.
Необходимо сказать о виктимологическом аспекте оперативно-розыскной деятельности. Как известно, криминогенные ситуации очень часто бывают обусловлены неправильным поведением самих потерпевших. Виктимологическая профилактика, осуществляемая субъектами оперативно-розыскной деятельности, является одним из направлений ОРП. Поэтому, будучи в определенной мере самостоятельной деятельностью, она дополняет и обогащает ОРП. Вместе с тем, осуществление индивидуальной виктимологической профилактики требует значительных усилий и особой деликатности, так как в большинстве случаев потерпевшим, ведущим себя неправильно и одновременно опасно для себя, предъявить претензии с точки зрения уголовного закона нельзя.
Следует также отметить, что, во-первых, не вся приготовительная деятельность охватывается нормами действующего уголовного законодательства и может характеризоваться как противоправная. И, во-вторых, согласно ч. 2 ст. 30 УК РФ («Приготовление к преступлению и покушение на преступление») уголовная ответственность наступает за приготовление только к тяжким и особо тяжким преступлениям.
Основываясь на вышеизложенном, можно сделать логичный вывод о том, что оперативно-профилактическая функция оперативных подразделений органов внутренних дел, связанная с допреступными формами поведения отдельных граждан и проведением в отношении них отдельных оперативно-розыскных мероприятий, нормами права не урегулирована.
На это несоответствие уже обращалось внимание в связи с принятием в 1992 г. Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»1. Об этом говорил С. В. Степашин в
связи с рассмотрением законопроекта об органах контрразведки России в Государственной Думе Федерального Собрания России в 1994 году2.
Наряду с этим, следует отметить, что совершенствование правового регулирования оперативно-профилактической функции оперативных подразделений нельзя связывать исключительно с нормами Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». В силу своей многосубъектности он не может учитывать специфику деятельности того или иного органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятель-ность3. Вот почему вопросы правового регулирования ОРП в целом для всех субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность в Российской Федерации, следует также увязать и с совершенствованием ряда других законодательных норм, которые носят более частный характер, а поэтому на них подробно мы останавливаться не будем, позволив себе, вместе с тем, сформулировать конкретные предложения по их уточнению применительно к деятельности оперативных подразделений органов внутренних дел. В целом их можно свести к следующему:
1. Внести редакционные уточнения в п. 1 ч. 1 ст. 2 («Задачи ОРД») Федерального закона «Об ОРД» такого содержания:
«выявление, профилактика, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление лиц, их замышляющих, подготавливающих, совершающих или совершивших, причин и условий, способствующих им в этом»;
в подп. 1 п. 2 ч. 1 ст. 7 («Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий») после слов «а также о лицах, его» добавить слово «замышляющих» и далее, после запятой, - по тексту; добавить в ст. 7 часть третью: «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах своих полномочий вправе также осуществлять контроль за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений»;
в п. 2 ч. 2 ст. 8 («Условия проведения оперативно-розыскных мероприятий») после слов «о лицах» добавить слово «замышляющих» и далее, после запятой, - по тексту;
между ч. 7 и 8 ст. 8 вставить еще одну часть следующего содержания:
«При проведении оперативно-розыскных мероприятий по основаниям, предусмотренным ча-
1 См., напр.: Бобров В.Г. Законодательство Российской Федерации об основаниях проведения оперативно-розыскных мероприятий // Проблемы теории и практики в оперативно-розыскной деятельности в современных условиях. М.: МВШМ МВД России, 1993. С. 40-41.
2 См.: Государственная Дума: Стенограмма заседаний // Бюллетень. 1994. №66. 18 нояб. С. 44.
3 Об этом также см.: Галахов С.С., Семенов В.М., Лукин В.А. Основы предупреждения преступлений подразделениями криминальной милиции: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 73.
стью третьей статьи 7 настоящего Федерального закона, запрещается осуществление действий, указанных в пунктах 9 - 11, 13, 14 части первой статьи 6 настоящего Федерального закона»;
после слов «части первой» в ч. 2 ст. 10 («Информационное обеспечение и документирование ОРД») добавить слова «и третьей», далее - по тексту.
2. Помимо этого, следует редакционно уточнить положения п. 1 ч. 1 ст. 10 («Обязанности милиции») Закона РФ «О милиции», изложив их следующим образом:
«1) выявлять причины и условия, способствующие совершению преступлений, и в пределах своей компетенции принимать меры по их устранению или нейтрализации; выявлять лиц, замышляющих совершение преступлений, и оказывать на них индивидуально-профилактическое воздействие».
В п. 18 ч. 1 ст. 10 добавить заключительное положение:
«в случае необходимости осуществлять меры профилактического характера в отношении лиц, за которыми установлен контроль».
Изменить редакцию п. 17 ч. 1 ст. 11 («Права милиции») и представить ее в следующем виде:
«17) применять предусмотренные законом меры по профилактике преступлений и контролю за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, осужденными без изоляции от общества, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания, а также за осужденными беременными женщинами и женщинами, имеющими малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание наказания».
3. Изменить редакцию ч. 1 ст. 4 («Обеспечение безопасности») Закона РФ «О безопасности», изложив ее следующим образом:
«Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности системой мер политического, правового, экономического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, направленных на недопущение их нарушения».
Пункт 1 ч. 1 ст. 9 («Основные функции системы безопасности») изложить в следующей редакции:
«выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных, оперативно-розыскных и долговременных мер по их профилактике, устранению либо нейтрализации».
В заключение необходимо подчеркнуть, что, во-первых, следует не только привести термины в уже существующих правовых нормах к единообразию, но и обеспечить их единообразное понимание и толкование. В качестве частного примера некорректного использования общепринятых понятий, которые не вызывают никаких споров, в отличие от таких терминов, как «профилактика», «предупреждение», «предотвращение», можно привести два постановления Правительства РФ, в которых используется словосочетание «профилактика правонарушений», хотя смысл этих постановлений акцентирует наше внимание на профилактике преступлений1.
1 См.: Постановления Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 397 «О дополнительных мерах по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений в РФ» и от 29 декабря 1997 г. № 1648 «О межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений Правительства РФ».
