CC BY
149
5.3. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
ОПРЕДЕЛЕНИЯ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА
Сорочкин Роман Александрович, канд. юрид. наук. Email: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Ключевые слова: противодействие коррупции, субъект коррупционного преступления, должностное лицо.
SOME PROBLEMS OF THE DEFINITION OF THE CHARACTERISTIC FEATURES OF THE OFFICIALS
Sorochkin Roman Aleksandrovich, PhD at Law. E-mail: [email protected]
Annotation: The article deals with theoretical and practical criminal law problems, connected with the definition of the characteristic features of the officials. Keywords: anti-corruption enforcement, corruption-related crime subject, official.
Среди проблем применения данного понятия, отмечаемых многими учеными1, можно выделить проблемы, связанные с нарушением при формулировании определения должностного лица критерия универсальности, в силу чего оно не охватывает весь круг «коррупционеров» в сфере публично-правовых отношений, деяния которых подлежат уголовно-правовой превенции.
1. Предусмотренное уголовным законом понятие должностного лица не позволяет создать на его основе непротиворечивую комплексную систему уголовно-правовой наказуемости коррупции, адекватную общественной опасности последней, в сфере правоотношений по реализации публичной власти и по распределению и использованию публичных финансовых средств, ввиду невозможности применения предусмотренных уголовным законом критериев должностного лица ко всем субъектам этих правоотношений.
Существующее понятие должностного лица объединило фактически различные категории субъектов коррупционных преступлений. Здесь - публичные (государственные и муниципальные) служащие; руководители 5 видов юридических лиц; здесь - лица, осуществляющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в Вооруженных Силах РФ и любых иных воинских формированиях РФ; представители власти. И на все эти категории распространяется фактически равный уголовно-
1 См., напр.: Бриллиантов А.В., Яни П.С. Должностное лицо: представитель власти. // Законность. 2010 №5; Сорокин В.П. Некоторые вопросы дифференциации уголовной ответственности с учетом принципа равенства по признаку должностного положения лица. // Юридический мир. 2013. №6; Лысиков А.А. Развитие понятия «должностное лицо». // Законность. 2011. №6; Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб. 2005; Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. №2; Яни П.С. Получить взятку может только должностное лицо. // Законность. 2014. №7; «Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск)» (под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова) ("Юрист", 2013) и др.
правовой режим. Хотя, по нашему мнению, все эти категории требуют определенной дифференциации и индивидуализации в вопросах не только назначения им наказания, но и в вопросах уголовно-правовой профилактики путем максимально персонифицированной обоснованной и справедливой криминализации коррупционных действий как этих, так и иных видов субъектов коррупционных преступлений. При этом в этой системе статус должностного лица должен быть, на наш взгляд, не определяющим, а лишь одним из критериев, по которым следует определять ответственность этих категорий лиц.
Несложно заметить, что примечание 1 к статье 285 УК РФ не содержит единого классифицирующего критерия, по которому был бы составлен вышеуказанный перечень. На это указывали многие исследователи данной проблематики.2 Представляется, что последние изменения в указанную статью УК РФ вносились без должного учета содержания продолжающейся административной реформы, а равно без учета тех организационно-правовых форм и иных особенностей (в том числе в части компетенции формально самостоятельных в плане правоспособности юридических лиц) организаций, в рамках которых осуществляются сегодня процедуры государственного и муниципального управления и контроля.
Так, весьма странно, по нашему мнению, что уголовный закон предусматривает ответственность в качестве должностных лиц исключительно руководителей предприятий, уставный (акционерный) капитал которых сформирован государством или органом местного самоуправления. На наш взгляд, это не является верным, поскольку здесь можно говорить о том, что законодатель скорее преследовал не цель борьбы с коррупцией и должностной преступностью, а цель защиты государственной и муниципальной собственности, устанавливая самостоятельную криминализацию действий лиц, реализующих правосубъектность компаний, чье имущество как опосредованно (на обязательственном праве, как в акционерных обществах), так и непосредственно (на вещном праве, как в учреждениях) принадлежит органам публичной власти.
Общий недостаток предусмотренного уголовным законом понятия должностного лица, по нашему мнению, в том, что оно не охватывает весь круг физических лиц, ответственных за законное использование публичных финансовых средств.
Так, при наличии в примечании 1 к статье 285 УК РФ классификации на государственные и негосударственные юридические лица последний вид учитывает исключительно коммерческие юридические лица (акционерное общество); при этом некоммерческие юридические лица не учитываются. Указанным примечанием не охвачены иные виды организационно-правовых форм формально негосударственных коммерческих юридических лиц помимо акционерных обществ с контрольным пакетом акций государства или муниципального образования. Тем не менее на практике органы публичной власти участвуют в капитале и других видов юридических лиц (в том числе не в форме вла-
2 См., напр.: Изосимов С.В. К вопросу о разграничении понятия должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной (некоммерческой) организации.// Юрист. 1999. №7. С.23; Бугаевская Н.В. Должностное лицо как субъект преступления. Дисс...канд. юрид. наук. Рязань. 2003. С.139; Щиголев Ю.В. Уголовно-правовые признаки должностного лица. // Следователь. 1999. №9. С.9.
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Сорочкин Р.А.
дения контрольным пакетом акций или внесения 100% уставного капитала).
Вышеуказанным примечанием не охвачена, в частности, такая организационно-правовая форма юридического лица, как фонд. В то же время фонд - один из наиболее применяемых в экономической практике инструментов финансирования хозяйственной деятельности.
2. Проблемы, связанные с пониманием содержания понятия «должностного лица» в иных статьях УК РФ за пределами главы 30 УК РФ.
Данная тематика получила серьезную разработку в науке уголовного права.3 Многие исследовали указывали на «половинчатость» применения концепции должностного лица в УК РФ именно в связи с тем, что норма примечания 1 к статье 285 распространяется лишь на нормы главы 30 кодекса.
Сегодня реальное содержание этой проблематики выглядит следующим образом.
По нашему мнению, упоминание «должностного лица» встречается в рамках главы 30 УК РФ - в 10 случаях.
А за пределами главы 30 УК РФ - в 13 случаях (в статьях Особенной части УК РФ). Но из этих 13 в 9 случаях в статьях Особенной части УК РФ речь идет о таком субъекте преступления, как «должностное лицо с использованием своего служебного положения»: 149; часть 1 статьи 169; 170; пункт «а» части 3 статьи 194; 200.2; 226.1; пункт «б» части 2 статьи 229.1; пункт «а» части 2 статьи 243.3; часть 2 статьи 258.1 УК РФ; а в 1 случае - о лице, занимающем государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта РФ, а равно главе органа местного самоуправления (часть 2 статьи 237 УК РФ). В оставшихся 3 случаях речь идет о «должностном лице»: 140; часть 3 статьи 141; 215.1.
Следуя постулату о буквальном толковании действующего законодательства, в указанных 13 случаях, учитывая, что примечание 1 к статье 285 УК РФ применению не подлежит, можно предположить необходимость применения иного предусмотренного федеральным законодательством определения должностного лица. Такое определение есть только в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. КоАП РФ и УК РФ каждый являются федеральными законами, КоАП РФ принят позднее УК РФ.
Возникает вопрос: можно ли в этих случаях допустить, что должностное лицо - это субъект, критерии которого указаны в примечании к статье 2.4 КоАП РФ?4
3 См., напр.: Басова Т.Б. Уголовная ответственность за должностные преступления: проблемы правотворчества и правоприменения в условиях административной реформы Российской Федерации. Дисс. ... докт. юрид. наук. Владивосток.2005. С.197; По-ройко М.С. Обязывающие и управомочивающие нормы в уголовном праве: Автореф. дисс.. канд. юрид. наук. Казань. 2000. С.18-19; Асанов Р.Р. Преступления против интересов службы в коммерческих организациях: квалификация и ответственность. Дисс. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 1999. С.105; Григорьев В.Н. Понятие должностного лица в уголовном праве. Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2001. С.20; Ковалева Н.М. Должностное лицо и должностное преступление в уголовном праве России. Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2004. С.59.
4 Примечание к статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях №195-ФЗ от 30.12.2001 (ред. от 13.07.2015, с изм. от 14.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.09.2015) содержит следующее определение: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распоря-
С одной стороны, по нашему мнению, в указанных случаях (за исключением ст.ст.200.2, 226.1, 229.1 ч.2 п. «б» УК РФ) речь идет фактически об уголовно наказуемом использовании или превышении таким «должностным лицом» его полномочий представителя власти, организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций как способе совершения преступления.
С другой стороны, в этом случае действует совершенно иной по содержанию критерий «организационно-правовой формы». Учитываются сотрудники:
- государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций;
- Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации;
- работники «иных организаций»;
- арбитражные управляющие;
- члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций;
дительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56, 15.17 - 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.26.1, 15.26.2, 15.29 - 15.31, 15.37, 15.38, частью 9 статьи 19.5, статьей 19.7.3 настоящего Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена лицензионной комиссии и совершившие административное правонарушение, предусмотренное статьей 19.6.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное». // СПС «КонсультантПлюс».
- физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц;
- руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц;
- лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы;
- лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок;
- лица, осуществляющие функции члена лицензионной комиссии;
- лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
На наш взгляд, очевидна нецелесообразность применения таких критериев «должностных лиц» в рамках уголовного судопроизводства.
Прежде всего - в силу неопределенности их юридического содержания. Законодательство об административных правонарушениях не раскрывает критерии представителя власти. Использование норм о таких субъектах преступлений, как работники «иных организаций» или «государственных и муниципальных организаций», открывает исключительно широкие горизонты для усмотрения правоприменителя и соответственно - для коррупции.
Кроме того - в силу несоответствия этих критериев упомянутым выше требованиям универсальности и стабильности определения должностного лица в уголовном законодательстве. Низкий уровень унификации видов должностных лиц в КоАП РФ делает анализируемое определение должностного лица крайне зависимым от изменения отраслевого федерального законодательства. Так, к примеру, любое изменение названий органов управления юридического лица (правлений, дирекций, комиссий и т.п.) в процессе реформы гражданского законодательства потребует и изменения содержания понятия должностного лица. Представляется, что для целей общей профилактики преступности, обеспечения эффективности уголовного судопроизводства столь «лабильное» определение должностного лица недопустимо.
Именно поэтому, на наш взгляд, абсолютно верно в практике российского уголовного судопроизводства не сложилось тенденции по использованию в рамках уголовно-правовой квалификации понятия, предусмотренного примечанием к статье 2.4 КоАП РФ.
Однако наличие проблемы понимания для вышеуказанных 13 случаев критериев должностного лица, по нашему мнению, очевидно и требует решения в виде новой редакции отечественного уголовного законодательства, в том числе - исключения вышеуказанного квалифицирующего признака «должностного лица» из содержания ст.ст.200.2, 226.1, 229.1 ч.2 п. «б» УК РФ.
Список литературы:
1. Актуальные проблемы обеспечения законности и противодействия коррупции в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Т. 3 / Костенников М.В., Куракин А.В., Овчинников Н.А. - М.: Маросейка, 2012.
2. Актуальные проблемы борьбы с экстремизмом, терроризмом и коррупцией: материалы межвузовской научно-практической конференции, 12 мая 2011 г., г. Астрахань / Отв. ред.: Бичехвост А.Ф., Петрашова О.И., Пушкин А.И. - Астрахань: Сорокин Роман Васильевич, 2011.
3. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в странах СНГ / Карпович О.Г., Николаев А.Т., Спирин М.С. - М., 2010.
4. Актуальные проблемы противодействия коррупции: материалы международной научно-практической конференции, 14 октября 2010 г. / Отв. ред.: Амельчаков И.Ф. -Белгород: ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2010.
5. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: В. В. Астанин — Санкт-Петербург, Юнити-Дана, Закон и право, 2009 г.
6. Билинская М.Н. Современная коррупция: отечественная специфика и зарубежный опыт противодействия / М.Н. Билинская, В.В. Моисеев, В.Ф. Ницевич; Орловская региональная академия гос. службы. -Орел, 2011.
7. Борьба с коррупцией: новые подходы и векторы современного развития: материалы Всероссийской научно-практической конференции, Россия, Волгоград, 15-25 ноября 2010 г. / Отв. ред.: Чуриков В.В. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2011.
8. Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции: материалы Всероссийского межвузовского круглого стола, г. Нижнекамск, 23 декабря 2011 г. / Отв. ред.: Агапов О.Д., Кабанов П.А. - Казань: Познание, 2012.
9. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук. авт. коллектива П.А. Кабанов; под науч. ред. П.А. Кабанова и И.И. Бикеева. - Казань, 2011. - 27 с. (публикация доступна на личном блоге П.А.Кабанова http://crimpravo.ru/blog/1064.html).
10. Волженкин, Б. В. Коррупция. — СПб.: СПбЮИ, 1998.
Рецензия
научного консультанта на статью кандидата юридических наук Сорочкина Р.А. «Некоторые проблемы законодательного определения должностного лица».
В статье Сорочкина Р.А. обсуждаются теоретические и практические уголовно-правовые проблемы, связанные с вопросами определения квалифицирующих признаков должностного лица.
Автором критически проанализирована проблематика социальной и экономической обусловленности уголовного законодательства в рассматриваемой области. С учетом ограниченного объема данной работы раскрыто содержание факторов, определяющих уголовное законодательство о должностных лицах.
Заслуживают внимания предложения автора о необходимости дополнительной разработки критериев должностного лица, которые бы учитывали категории лиц, осуществляющих делегированный публичный контроль.
Работа характеризуется научной новизной, имеет актуальность для правоприменителей.
При написании статьи автор показал умение анализировать юридические источники, делать обоснованные выводы и предложения.
Вывод: статья Сорочкина Р.А. «Некоторые проблемы законодательного определения должностного лица» рекомендуется для опубликования в открытой печати.
Доктор юридических наук, профессор Букалерова Л.А.
