CC BY
40
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 1 (54). С. 123-129.
УДК 349
DOI 10.25513/1990-5173.2018.1.123-129
О НЕКОТОРЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННО-СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
SOME OF THE AREAS OF IMPROVEMENT THE LEGAL MECHANISM FOR THE PROTECTION OF THE PUBLIC INTEREST IN THE CONDUCT OF PUBLIC ADMINISTRATION ACTIVITIES
И. В. АЛЕНИНА, В. А. КОЛБИНА (I. V. ALENINA, V. A. KOLBINA)
Рассматриваются особенности юридической ответственности государственных гражданских служащих в Российской Федерации, устанавливаются её специфические черты, связанные с публичным характером деятельности государственных служащих.
Ключевые слова: служебные правоотношения; государственная служба; юридическая ответственность; должностные обязанности; публичные интересы; представитель нанимателя.
The peculiarities of the legal responsibility of civil servants in the Russian Federation are considered, its specific features related to the public nature of the activities of state employees are established.
Key words: official legal relations; public service; legal responsibility; official duties; public interests; representative of the employer.
К государственным служащим в Российской Федерации могут применяться все известные виды юридической ответственности, в том числе уголовная, административная, дисциплинарная, материальная. Между тем особенности правового статуса государственного служащего как агента публичной власти требуют специальных подходов к определению системы, принципов, оснований, порядка применения к нему мер государственно-властного принуждения.
В период активного развития служебного законодательства выявление особенностей института юридической ответственности служащих государственных органов представляется чрезвычайно актуальным. Понимание сущности юридической ответственности служащих, разграничение различных её видов позволит усовершенствовать нормативно-правовое регулирование в данной сфере, будет способствовать объективному
© Аленина И. В., Колбина В. А., 2018
и справедливому применению мер юридической ответственности к лицам, обеспечивающим реализацию полномочий государственных органов.
Дифференциация юридической ответственности на виды в теории права ставится в зависимость от целей и объекта правовой защиты. В правовой науке принято подразделять юридическую ответственность на публичную и частную. «...Традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное - общегосударственные (публичные) интересы» [1]. Публично-правовой характер общепризнанно имеет уголовная и административная ответственность, частноправовой - гражданская и дисциплинарная.
Не столь однозначно должен решаться вопрос о дисциплинарной ответственности за нарушения, допускаемые субъектами служебных правоотношений.
Дисциплинарная ответственность представляет собой негативное воздействие работодателя на работника, не исполнившего или исполнившего ненадлежащим образом свои трудовые обязанности.
Специфика правового статуса государственного служащего, обусловленная публичным характером осуществляемой им деятельности, направленной на обеспечение го -сударственных интересов, ведёт к тому, что практически любой проступок, совершённый государственным служащим и связанный с неисполнением или ненадлежащим исполнением им должностных обязанностей, посягает на общественные отношения в области обеспечения эффективного государственного управления, законности и правопорядка.
Таким образом, объект совершённого государственным служащим дисциплинарного правонарушения, как правило, является публичным, что осложняет квалификацию правонарушения как уголовного преступления, административного правонарушения или дисциплинарного проступка и создаёт риски неоднократного привлечения виновного лица к ответственности за одно и то же деяние. Аналогичные суждения высказываются исследователями в отношении определения сущности материальной ответственности государственных служащих [2].
Признание родственного характера уголовной, административной и дисциплинарной ответственности служащих наиболее последовательно прослеживается при анализе норм об ответственности военнослужащих и отдельных категорий служащих правоохранительных органов.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 2.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) за административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, перечисленных в ч. 2 данной статьи, военнослужащие, имеющие специальные звания сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов, а также граждане, призванные на военные сборы, в соответствии с федеральны-
ми законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность [3].
С целью разграничения различных видов ответственности указанных лиц и недопущения неоднократного применения к ним неблагоприятных мер за одно и то же правонарушение законодатель установил правило, согласно которому названные категории служащих несут дисциплинарную ответственность в соответствии с дисциплинарными уставами, а в случаях, не предусмотренных в дисциплинарных уставах, - уголовную или административную ответственность в соответствии с уголовным или административным законодательством.
Таким образом, законодатель признаёт, что дисциплинарный проступок, равно как и любое другое правонарушение, совершённое вышеуказанными категориями служащих в связи с осуществлением должностных обязанностей, всегда имеет объектом общественный порядок, ввиду чего привлечение совершившего правонарушение лица одновременно к нескольким видам юридической ответственности не представляется обоснованным.
К сожалению, законодатель не был столь последовательным при формировании института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Законодательство о государственной гражданской службе практически в неизменном виде заимствовало нормы о дисциплинарной ответственности из трудового права.
В соответствии со ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее - ФЗ «О государственной гражданской службе РФ») под дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего понимается «...неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей.» [4]. Практически идентичным образом определяется содержание административного правонарушения, совершаемого государственным гражданским служащим, имеющим статус должностного лица. Так, должностное лицо подлежит административной ответст-
венности «в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей» (ст. 2.4 Ко -АП РФ). При этом под должностным лицом понимается лицо, постоянно или временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделённое в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административные-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации [5].
Ни КоАП РФ, ни служебное законодательство не содержат прямого запрета на одновременное применение к служащему административных и дисциплинарных санкций за деяние, которое одновременно может быть квалифицировано в качестве административного правонарушения и дисциплинарного проступка. По сути, к таким правонарушениям можно отнести все должностные административные правонарушения государственных гражданских служащих, предусмотренные в КоАП РФ, поскольку их совершение всегда предполагает неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим должностных обязанностей.
Совпадение объективной стороны дисциплинарного и административного правонарушения ведёт к «удвоению» ответственности государственного служащего за правонарушения, имеющие один объект посягательства, что не соответствует общей концепции юридической ответственности в отечественной правовой доктрине. В связи с этим представляется важным более чётко обозначить границы между административной и дисциплинарной ответственностью го -сударственных служащих.
По нашему мнению, смешение оснований для привлечения государственного гражданского служащего к административной и дисциплинарной ответственности вызвано
неверным пониманием сущности правонарушений, совершаемых государственными служащими, а также характера последствий указанных правонарушений, выражающихся в причинении вреда общественному правопорядку.
Как справедливо отмечает С. Е. Чаннов, «. представляется абсолютно неправильным, что публичная дисциплинарная ответственность в системе государственной и муниципальной службы строится на тех же принципах и подходах, что и частная дисциплинарная ответственность по нормам трудового законодательства» [6], так как «...правовое положение государственных служащих в дисциплинарно-служебных отношениях по ряду параметров значительно отличается от отношений подчинения наёмных работников работодателю...» [7].
На наш взгляд, целесообразным и концептуально обоснованным является установление дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих за нарушение правил служебного распорядка, действующих в государственном органе и установленных его регламентом, в то время как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей должно рассматриваться за пределами дисциплинарных процедур и влечь уголовную или административную ответственность служащего в соответствии с действующим отраслевым законодательством.
В связи с приведёнными обстоятельствами считаем необходимым скорректировать определение дисциплинарной ответственно -сти государственных гражданских служащих, содержащееся в ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», изложив п. 1 указанной статьи следующим образом: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть за нарушение гражданским служащим по его вине служебного распорядка государственного органа, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами "а" - "г" пункта 3, пунктами 5 и 6
части 1 статьи 37 настоящего Федерального закона».
Заслуживающим внимания нам представляется также предложение Е. Г. Бабелюк о придании государственным служащим в КоАП РФ и в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях статуса специальных субъектов административной ответственности [8].
Другой особенностью, в равной степени вытекающей из публичного характера служебных правоотношений, является процедура привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности. В отличие от трудового права, где привлечение работника к дисциплинарной ответственности является правом работодателя, служебное право предусматривает фактическую обязанность представителя нанимателя привлечь к дисциплинарной ответственности совершившего проступок государственного служащего. И хотя указанная обязанность прямо не закреплена в действующем законодательстве, её существование обуславливается спецификой процедуры наложения дисциплинарного взыскания.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 58 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Согласно положениям ст. 59 указанного нормативного акта проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителей профсоюзной организации данного государственного органа. По результатам служебной проверки руководителем подразделения го -сударственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки подписывается письменное заключение, которое приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.
Из содержания приведённых норм следует, что служебная проверка предусмотрена в целях защиты прав государственного служащего от необоснованного привлечения к дисциплинарной ответственности. Положениями п. 2 ст. 59 ФЗ «О государственной гра-
жданской службе РФ» закрепляются обстоятельства, которые должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены в ходе служебной проверки. Таким образом, в случае если все перечисленные в указанной норме обстоятельства будут установлены комиссией, факт виновного совершения государственным гражданским служащим дисциплинарного проступка будет считаться доказанным. В таких условиях сложно обосновать наличие у представителя нанимателя права не привлекать виновного к ответственности.
М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов считают, что исходя из положений ст. 59 ФЗ «О государственной гражданской службе», согласно которым в письменном заключении по результатам служебной проверки указывается предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания, «... указанное "предложение" ни к чему не обязывает представителя нанимателя...» [9]. Между тем следует учитывать специфику служебных отношений в России. Пренебрежительное отношение к мнению комиссии может негативно сказаться на профессиональной судьбе самого представителя нанимателя, что в большинстве случаев на практике не оставляет ему возможности поступить альтернативно.
К сожалению, сегодня принцип неотвратимости ответственности за правонарушения в публичной сфере, который последовательно проводится в том числе и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ «О противодействии коррупции»), не имеет гармоничного сочетания с принципом усмотрения субъекта дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий, что приводит к прямым противоречиям в правовом регулировании. Так, императивные положения ст. 59.2 ФЗ «О государственной гражданской службе» о последствиях нарушения антикоррупционных запретов очевидно вступают в конфликт с правилами ст. 59.3 того же закона, наделяющими представителя нанимателя правом выбора меры дисциплинарной ответственности в зависимости от обстоятельств совершения правонарушения, профессиональной и личностной характеристик служащего.
Включив дисциплинарную ответственность служащих в число средств охраны публичных интересов, государство должно определить ту степень доверия, которую оно может оказать представителю нанимателя в принятии им решения о выборе дисциплинарной санкции в отношении нарушителя.
При предложенном нами «сужении» понятия дисциплинарного проступка до «нарушения правил служебного распорядка» было бы логичным наделить представителя нанимателя теми же правами в области привлечения служащего к дисциплинарной ответственности, которыми обладает работодатель в соответствии с трудовым законодательством, изложив п. 2 ст. 58 ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» следующим образом: «Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. По результатам служебной проверки представитель нанимателя может принять решение о привлечении государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности».
При сохранении же имеющейся концепции дисциплинарного проступка государственного служащего следовало бы предоставить право представителю нанимателя разрешать вопрос о привлечении или отказе в привлечении к дисциплинарной ответственности государственного служащего, нарушившего правила служебного распорядка, в то время как привлечение к дисциплинарной ответственности лица, допустившего неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, закрепить в качестве обязанности руководителя государственного органа.
Публичный характер института юридической ответственности государственных служащих, направленного на защиту преимущественно государственных интересов и интересов общества в целом, обуславливает также наличие исключительных оснований для привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Речь идёт об ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения, именуемой специальной (а чаще -исключительной) дисциплинарной ответственностью служащих. Указанная разновидность дисциплинарных правонарушений на
сегодняшний день привлекает особое внимание законодателя и правоприменителей.
Основанием такой ответственности является нарушение государственным служащим возложенных на него обязанностей по противодействию и предотвращению коррупции.
Действующее законодательство не конкретизирует составы дисциплинарных нарушений норм о противодействии коррупции, прямо называя лишь некоторые из них (ст. 59.2 ФЗ «О государственной гражданской службе»). В силу положений ст. 59.1 ФЗ «О государственной гражданской службе» основанием специальной дисциплинарной ответственности гражданских служащих является несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Статья 12.5 ФЗ «О противодействии коррупции» расширяет перечень источников, в которых могут содержаться соответствующие обязанности, требования, ограничения и запреты, указывая на дополнительную возможность их установления в законах субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актах [11]. В сложившихся условиях правоприменитель может лишь догадываться о том, какие из обязанностей, требований, ограничений и запретов, установленных в отношении государственных гражданских служащих, имеют антикоррупционную направленность.
Расширение оснований дисциплинарной ответственности за счёт включения в их число, наряду с нарушением внутрислужебных ограничений и запретов, неисполнения статусных обязанностей, таких, например, как представление сведений о доходах и расходах, отказ от осуществления предпринимательской деятельности, участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией и т. п., также свидетельствует о тенденции к формированию дисциплинарной ответственности совершенно нового вида - ответственности го -сударственного служащего за нарушение
обязанностей, установленных законодательством, иными нормативными правовыми актами, внутренними актами государственного органа. Объектом защиты в данном случае будет выступать не только внутренний распорядок государственного органа, а надлежащее осуществление государственного управления в целом. Признание дисциплинарной ответственности государственных служащих одним из видов публично-правовой ответственности, наряду с административной, уголовной, как уже отмечалось выше, потребует выработки совершенно новых подходов к её регламентации: расширения оснований, исключающего дублирование составов публично-правовых правонарушений по видам ответственности, их конкретизации, сужения дискреции полномочий представителей нанимателя, определения юрисдикции и процедуры доказывания.
При формировании новой системы ответственности государственных служащих законодателю следует также учитывать возможно сти и иных юридических средств охраны публичных интересов.
На стадии формирования новейшего законодательства о государственной гражданской службе соблюдение статусных обязанностей служащего обеспечивалось преимущественно мерами юридической защиты. В отличие от юридической ответственности их применение не предполагает обязательного совершения виновного правонарушения и применения к лицу, зачастую объективно не имеющему возможности исполнить требования правовых предписаний, карательных мер воздействия. Юридическая защита реализована в положениях п. 13, 14 ст. 33 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», предполагающих увольнение служащих, нарушивших установленные законодательством обязательства, ограничения и запреты. Данное увольнение не является мерой дисциплинарной ответственности.
В целях недопущения объективного вменения (привлечения к ответственности без вины) только мерами юридической защиты может быть обеспечен, например, запрет, установленный в отношении супруги (супруга) и несовершеннолетних детей государственного служащего, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные сред-
ства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (ч. 1.1 ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»).
Элементом юридической защиты, а не юридической ответственности является возможность увольнения служащего в связи с утратой доверия к нему, поскольку основанием увольнения является не только факт совершения какого-либо противоправного деяния, но и субъективная оценка последствий данного деяния представителем нанимателя.
Важным является установление адекватного соотношения мер юридической защиты и юридической ответственности в механизме правового регулирования служебной деятельности. Так, например, введённая в законодательство о государственной гражданской службе ответственность за нарушение антикоррупционных запретов, ограничений продублировала функции существующих мер юридической защиты, что привело к конкуренции между ними и, как следствие, к неоднозначному пониманию правовых последствий нарушения таких запретов и ограничений. Наиболее простой способ устранения существующих противоречий - изъятие из сферы действия п. 13, 14 ст. 17 вышеназванного закона нарушений запретов и обязанностей, направленных на противодействие коррупции, отказ от использования в механизме юридической ответственности категории «утрата доверия».
Таким образом, юридическая ответственность государственных служащих в Российской Федерации носит публичный характер, что обусловлено публичностью служебных правоотношений, складывающихся между представителем нанимателя и государственным служащим. Практически каждое правонарушение, совершаемое государственным служащим, наносит вред правоотношениям в области государственного и общественного устройства, что затрудняет его квалификацию как уголовного преступления, административного правонарушения или дисциплинарного проступка. Современное законодательство об ответственности государственных служащих не содержит чётких границ между различными видами юридиче-
ской ответственности, что, безусловно, требует корректировки нормативного регулирования в целях повышения эффективности и стабильности государственной службы в Российской Федерации.
Формирование комплекса мер защиты публичного интереса в ходе осуществления государственного управления должно быть целенаправленным и целостным, учитывающим закономерности развития и внутрисистемные связи права. Только такой подход станет гарантией обеспечения надлежащего и беспристрастного исполнения служащими своих должностных обязанностей правовыми средствами.
1. Крусс В. И. Теория конституционного право-пользования. - М., 2007. - С. 501-563.
2. См., например: Добробаба М. Б. Материальная ответственность государственных и муниципальных служащих: правовая природа, место в системе отраслей права // Человек и закон. - 2014. - № 4.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
4. О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. -№ 31. - Ст. 3215.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. -2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
6. Чаннов С. Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели // Государственная власть и местное самоуправление. -2011. - № 2. - С. 42.
7. Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. - Екатеринбург, 2005. - С. 169.
8. Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: административно-правовой аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2005. - 23 с.
9. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определённости и справедливой дифференциации // Трудовое право. - 2009. - № 8. - С. 110.
10. О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. - 2008. - № 52 (ч. I). - Ст. 6228.
11. Там же.
