CC BY
6Земельное право
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ КАДАСТРОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
ПОДКОЛЗИНА Тамара Ильинична,
аспирант кафедры земельного права
ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству». Е-mail: t.i.podkolzina@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассмотрены некоторые проблемы правового регулирования кадастра недвижимости в ретроспективном, современном и перспективном аспектах. Отмечены характерные признаки современного кадастра недвижимости, а также различные подходы законодателя к регулированию кадастровой деятельности и кадастровой оценки на современном этапе. Проанализировано правовое понятие «кадастровые отношения».
Abstract: This paper deals with some important issues of legal regulation of real estate cadastre in retrospective, modern and perspective aspects. It mentions the typical attributes of modern real estate cadastre along with the legislator's different approaches to regulation on cadastral activities and cadastral valuation on the modern stage. The legal concept of «cadastral relations» is analyzed.
Ключевые слова: Кадастровые отношения, кадастр недвижимости, кадастровый учет, кадастровая деятельность, кадастровая оценка, земельное законодательство.
Keywords: Cadastral relations, estate cadastre, cadastral registration, cadastral activities, cadastral valuation,
land law.
В течение последних лет были приняты важные федеральные законы, устанавливающие кардинально новые правила осуществления некоторых видов деятельности, направленных на цели кадастра недвижимости и реестра прав на нее.
Важно отметить, что начиная с 90-х гг. при изменившихся экономических условиях порядок ведения сначала земельного кадастра, а затем и объединенного кадастра недвижимости претерпевал постоянные перемены касательные, в том числе, целей и состава сведений, содержащихся в кадастре, а также и уполномоченного органа, в компетенцию которого непосредственно входило ведения кадастра. При этом данные кадастра должны были также использоваться и при осуществлении государственного управления и планирования, и при проведении землеустройства, и при осуществлении государственного контроля [9].
Далее наблюдается стремление к сближению функций ведения земельного кадастра и осуществления регистрации прав, а также возникают предпосылки к объединению их в единую систему. Указом Президента 11 декабря 1993 года «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» [6] была предусмотрена обязательность формирования единой системы регистрации и единой формы документов о правах
на недвижимое имущество. Этим же актом в компетенцию Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству закреплялись полномочия по осуществлению деятельности по ведению земельного кадастра, а также проведению регистрации. Следует отметить, что в этот период впервые наблюдается законодательное закрепление функций по государственной регистрации всех видов недвижимого имущества в компетенции одного государственного органа. Но в рассматриваемый период создание единой системы в области недвижимости так и не было осуществлено.
Впоследствии с принятием специализированного нормативного правового акта в области регистрации прав на недвижимость - Федерального закона от 21 июля 1997 года № 221-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [2], была унифицирована регистрация прав на земельные участки и иные объекты недвижимости. Но со вступлением в силу Земельного кодекса РФ 2001 года [1], а впоследствии Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» [7] на несколько лет исчезли основания для интеграции систем учета и регистрации недвижимости. С момента принятия Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [3], преду-
сматривающего создание единого кадастра недвижимости, на законодательном уровне была намечена траектории по осуществлению интеграции, которая продолжается и в настоящее время.
Законодательство в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и его кадастрового учета в настоящее время характеризуется динамичными темпами развития. Федеральный закон от 13 июля 2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [4] года заложил фундаментальную основу развитию единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости. Разработка указанного закона была обусловлена необходимостью принятия единого нормативно-правового акта, объединяющего в конституирующем аспекте существующие автономно в течение последних десятилетий, но тесно связанные функционально и юридически государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и его кадастровый учет. Тем не менее, реализация положений указанного Закона вызывает множество вопросов в контексте достижения фундаментальных задач по повышению эффективности функционирования систем регистрации и кадастрового учета.
Важно отметить отличительные черты Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», касающиеся расширения предмета регулирования, увеличения перечня сведений, подлежащих включению в кадастр недвижимости. Также стоит обозначить потенциальную возможность Единого государственного реестра недвижимости обуславливать гармоничный гражданский оборот объектов недвижимости и обеспечивать информационную основу для государственного управления земельным фондом посредством аккумулирования разнообразных сведений о земельных участках.
Ввиду отсутствия специального выделения целей регистрации недвижимости и ведения единого государственного реестра недвижимости в самом Федеральном законе «О государственной регистрации недвижимости», равно как и в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости», представляется важным обозначить такие цели. Так, Единый государственный реестр недвижимости, состоящий из кадастра недвижимости, реестра прав на недвижимость, реестра границ и ка-
дастровых карт и книг учета документов, представляет собой информационную основу для решения комплекса различных управленческих задач. Единый государственный реестр недвижимости в качестве многоцелевой системы должен обеспечивать защиту прав на земельные участки и иные объекты недвижимости, налогообложение недвижимости, осуществление земельного надзора, функционирование эффективной системы государственного и муниципального управления земельными ресурсами, разрешения земельных споров и иной деятельности.
В то же время к видам деятельности, обеспечивающим наполнение Единого государственного реестра кадастровыми сведениями, стоит отнести кадастровый учет недвижимости и регистрацию прав на нее, кадастровую деятельность, кадастровую оценку и землеустройство. Так, в результате кадастровой деятельности подготавливаются документы, представляемые для осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав. При осуществлении государственного кадастрового учета государственной регистрации прав в кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости, а в реестр прав на недвижимость вносятся сведения о правовом положении объектов недвижимости. На основании кадастровой оценки в кадастр недвижимости вносятся сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости. Сведения об объектах землеустройства также подлежат включению в единый реестр недвижимости.
В контексте вышеуказанного важно отметить, что в последние несколько лет коренному реформированию подвергается законодательство, регулирующее такие виды деятельности, направленные на цели кадастра, как кадастровая оценка и кадастровая деятельность.
Федеральный закон «О кадастровой деятельности», изменивший свое наименование, продолжает действовать только в части, регулирующей кадастровую деятельность, деятельность саморегулируемых организаций кадастровых инженеров и их национального объединения. Несмотря на существующую негативную практику проведения кадастровых работ кадастровыми инженерами, а также довольно обширную судебную практику по оспариванию отказов органа кадастрового учета в проведении кадастрового учета участка из-за выявленной кадастровой ошибки, законодателем не осознана необходимость включения
Земельное право
деятельности по выполнению кадастровых работ в исключительную компетенцию государственного органа. Подобная законодательная инициатива способствовала бы повышению качества кадастровых работ, ответственности кадастровых инженеров и, безусловно, повышению гарантий прав на земельные участки со стороны государства.
Законодательно закрепленная прерогатива на осуществление кадастровой деятельности за лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью, едва ли способствует соблюдению гарантий прав участников земельных отношений, обеспечению стабильного гражданского оборота земельных участков. В конечном итоге складывается ситуация, когда фактически исключается ответственность государства в лице соответствующих органов за правильность, точность и достоверность сведений в отношении земельных участков, вносимых в Кадастр недвижимости.
Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» [5] ввел институт государственных кадастровых оценщиков. Разработка и принятие указанного Закона обусловлена значительным количеством судебных разбирательств по оспариванию кадастровой стоимости недвижимости об установлении ее равной рыночной.
Федеральный закон «О государственной кадастровой оценке» юридически передал в руки государства контроль над кадастровой оценкой, выбрав административно-властный подход к регулированию отношений, возникающих при проведении государственной кадастровой оценки. Вместе с тем, существует значительные опасения по поводу будущей практики реализации механизмов оспаривания кадастровой стоимости в досудебном и судебном порядке, а также возможности полного контроля государством итоговой кадастровой стоимости.
Важно отметить, в настоящее время в законодательстве происходят изменения, соответствующие ведущему мировому опыту, выражающемуся в создании многоцелевых кадастров. Системы землеописания в зарубежных странах возникают и развиваются прежде все с целью налогообложения. Но после того как была осознана важность укрепления прав на недвижимость, система земельного кадастра перестала выполнять вторичную функцию по отношению к системе регистрации прав. Поэтому в странах, в которых кадастр недвижимости и регистрация прав исторически развивались параллельно, с XX
века наметилась тенденция по функциональному объединению этих систем путем создания многоцелевых кадастров [9]. Но в отличие от большинства зарубежных стран, законодательство об учете земель которых развивалось на протяжении многих лет, в российском государстве такие изменения осуществлялись динамично, преимущественно не придерживаясь преемственности в правовом регулировании.
Встающие в настоящее время перед единым государственном реестром недвижимости, включающим в себя кадастр недвижимости, задачи, объединяющие как налогообложение недвижимости, так и регистрацию и защиту прав на нее, позволяют говорить лишь о стремлении государства к созданию многоцелевого кадастра, обеспечивающего решение экономических, юридических, экологических и иных задач.
В действительности такие задачи не могут быть решены ввиду недостоверности сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, содержащихся в кадастре, в том числе ввиду отсутствия о точных границах участков, а также ограничения перечня сведений, которые в соответствии с законодательством должны вноситься в кадастр. В соответствии с действующим законодательством сведения кадастра не являются основой для государственного управления земельными ресурсами, государственного надзора за использованием и охраной земель, как это предусматривалось Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» и ранее действующим законодательством советского и постсоветского периодов.
В тоже время содержание законодательства не всегда соответствует целям и задачам, которые возлагаются на кадастр недвижимости. Так, законодательные новации, касающиеся статуса кадастровых инженеров, вступают в противоречие с решением законодателя о создании института государственных кадастровых оценщиков, которое предусмотрено вступившим в силу Федеральным законом «О государственной кадастровой оценке». Ввиду того, что и в результате кадастровых работ, и в результате кадастровой оценки, образуются сведения, включаемые в кадастр недвижимости, а оба вида деятельности направлены на цели кадастра [10, 11], представляется нелогичным законодательно предусматривать различные правовые статусы для субъектов указанных видов деятельности.
Важно подчеркнуть, что для достижения
достоверности кадастровых данных, обеспечения налогообложения недвижимости и защиты прав на нее, иными словами, для достижения целей, на которое направлено реформирование отношений в области недвижимости, законодательно необходимо выработать единый подход к регулированию таких звеньев системы в области недвижимости, как кадастровый учет, регистрация прав, кадастровая деятельность, кадастровая оценка. Указанное реформирование представляется правильным осуществлять, в том числе путем включения полномочий по осуществлению кадастровой деятельности исключительно в компетенцию государственных органов или подведомственных им учреждений.
Ввиду вышеуказанного важно обратить внимание на существенное смысловое сужения правового понятие «кадастровые отношения» в действующем законодательстве. Если ранее Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» под кадастровыми понимал отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета
Библиография:
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 13б-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации от 29 октября 2001 г. № 44 ст. 4147.
2. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля 1997 г. № 30, ст. 3594.
3. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» // Собрание законодательства Россий-
ской Федерации от 30 июля 2007 г. № 31 ст. 4017.
4. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // Собрание законо-
дательства Российской Федерации от 20 июля 2015 г. № 29 (часть I) ст. 4344.
5. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-Ф3 «О государственной кадастровой оценке» // Собрание законодательст-
ва Российской Федерации от 4 июля 2016 г. N 27 (часть I) ст. 4170.
6. Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов
о правах на недвижимость // Российская газета. 1993. № 231, (утратил силу).
7. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // Собрание законодатель-
ства Российской Федерации от 10 января 2000 г., № 2, ст. 149, (утратил силу).
8. Варламов А.А., Гальченко С.А. Государственный кадастр недвижимости / Под ред. А.А. Варламова. - М.: КолосС, 2012.
С. 539.
9. Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использо-
вания и охраны земель: проблемы теории и практики: дисс... д. ю. н. М. 2016, С. 176.
10. Липски С.А. Тенденции в законодательном регулировании кадастровых отношений. // Аграрное и земельное право,
2016. № 7, С. 34-38.
11. Липски С.А. Изменение подходов федерального законодателя к определению налоговой базы недвижимого имущест-
ва. // Налоги, 2017. № 1, С. 37-41.
недвижимого имущества и кадастровой деятельности, то в актуальной редакции Закон включает в дефиницию «кадастровые отношения» только кадастровую деятельность. При этом действующий Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости», закрепляя предмет регулирования, уже не содержит понятия «кадастровые отношения», несмотря на то что регулирует порядок государственного кадастрового учета и ведения единого реестра недвижимости. То есть кадастр, явившийся основой для определения понятия «кадастровые отношения», фактически изъят законодателем из легального смыслового содержания этого понятия.
Более того, представляется, что правовое понятие «кадастровые отношения» нуждается в более широком определении, включающем в себя все виды деятельности, результаты которых подлежат внесению в кадастр недвижимости. То есть к кадастровым отношениям, по сути, могут быть отнесены, как кадастровая деятельность и кадастровый учет, так и кадастровая оценка и регистрация прав на недвижимость, а также землеустройство.
