CC BY
115
Вопросы частного права
Научная специальность
12.00.03 «Гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право»
УДК 347.22.02
НОВАЦИИ В СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРОВОГО УЧЕТА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ
© Батуева Э. Ц., 2019
Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления, Улан-Удэ, Россия
Проведен анализ целесообразности объединения систем государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав в результате принятия 13 июля 2015 г. Федерального закона № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», вступившего в силу с 1 января 2017 г. Актуальность вопроса сопряжена с динамично развивающимся законодательством в сфере оборота недвижимого имущества, в частности его кадастрового учета и оформления прав на него. Учитывая, что отношения, связанные с оборотом недвижимого имущества, составляют основу стабильности развития современной рыночной экономики, вопрос очередного реформирования учетно-регистрационной сферы вызывает пристальный интерес. Вступившие изменения существенно повлияли на подходы к проведению постановки на государственный кадастровый учет объектов недвижимости и осуществлению государственной регистрации прав. Произошло функциональное объединение двух баз данных, таких как Государственный кадастр недвижимости и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в один информационный ресурс - Единый государственный реестр недвижимости. Сделан акцент на ключевые положения Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», регулирующие процесс в новом формате. Рассмотрены отдельные статьи, устанавливающие одновременность проведения государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, а также основания проведения такой процедуры. По результатам выявления отдельных положительных моментов, связанных с принятием Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» для сферы оборота недвижимого имущества, в особенности ее процессуальной части, предлагается обеспечить условия повышенной степени стабильности правового регулирования государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав.
Ключевые слова: недвижимое имущество, кадастровый учет, регистрация прав, Единый государственный реестр недвижимости.
Система государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним претерпела существенные изменения с 1 января 2017 г. с вступлением в силу положений Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»1.
Необходимо отметить, что данный документ получил свое развитие не случайно. Предпосылкой указанному послужило отдельное поручение Президента РФ В. В. Путина о разработке и принятии нормативного правового акта, который объединил бы сведения двух информационных ресурсов - Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного ре-
1 О государственной регистрации недвижимости: федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ // Рос. газ. 2015. 17 июля.
естра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и не только. Законодателем существенно изменен подход к процедуре учета недвижимого имущества и оформления прав на него.
Стремительность изменения системы сопряжена с реализацией порядка 30 проектных мероприятий, установленных дорожной картой в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав2. Вступление в действие указанного документа было сопряжено с разработкой и принятием более 40 сопутствующих подзаконных нормативных актов.
2 Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: распоряжение Правительства РФ от 01.12.2012 № 2236-р // Собр. законодательства РФ. 2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7088.
Основная концепция, заложенная в процессе совершенствования учетно-регистрацион-ной системы, - это формирование эффективного, цельного института, который позволил бы внедрить стандарты качества и доступности оказания услуг населению в сфере оформления прав на недвижимое имущество; следствием чего должно стать повышение эффективности и прозрачности оборота недвижимости, снижение рисков инвестирования и сокращение издержек при оформлении прав.
Одной из первых задач, которую преследовал законодатель при соединении систем кадастра и регистрации, было обеспечение условий, позволявших улучшить качество сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, путем объединения двух баз данных, существовавших длительное время в самостоятельном виде. Причем принцип самостоятельности заключался не только в технологии ведения информационных ресурсов, наполнения их сведениями непосредственно об учитываемых объектах недвижимости и регистрируемых на них правах, ограничениях (обременениях) прав, но и нормативного регулирования.
Стоит отметить, что основой формирования сведений Единого государственного реестра недвижимости, в рамках ведения которого сегодня осуществляется государственный кадастровый учет, являлось создание Государственного земельного кадастра. Порядок ведения данного информационного ресурса и проведение государственного кадастрового учета в свое время устанавливались положениями Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»1. В дальнейшем, с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», происходит очередная трансформация - создается Государственный кадастр недвижимости как единственный источник юридически значимых сведений об учтенном недвижимом имуществе, устанавливаются новые правила кадастрового учета и кадастровой деятельности2.
Комментируя процесс объединения двух информационных ресурсов в Единый государственный реестр недвижимости, нужно сказать, что данный проект достаточно амбициозен по своим масштабам. Для достижения указанной цели была проведена большая работа, этому
1 О государственном земельном кадастре : федер. закон от 02.01.2000 № 28-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
2 О государственном кадастре недвижимости: федер. закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ // Рос. газ. 2007. 27 июля.
предшествовала длительная планомерная подготовка начиная с 2011 г., которая в точечном формате продолжается и по настоящий день. В мировой практике такое объединение информационных ресурсов имеется в Нидерландах [3, с. 96]. При этом такие страны, как Германия, Франция, не готовы отказаться от самостоятельного существования кадастра [5, с. 58].
Безусловно, одним из ключевых положений Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» является ст. 14, которой закреплено внедрение единой учетно-реги-страционной процедуры, прежде всего, в случае создания или образования объекта недвижимости, при этом с установлением особенностей таких процедур. Например, в случае образования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, или в случае принятия решения об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также принятия решения о вводе объекта капитального строительства в эксплуатацию.
Представляется, что данный подход законодателя к внедрению единой учетно-регистра-ционной процедуры верен. В случае первичной постановки на государственный кадастровый учет образуемых объектов недвижимости осуществляется одновременная государственная регистрация вещных прав в отношении объекта и в отношении исходного объекта недвижимости, из которого идет образование нового объекта (новых объектов), осуществляются действия по снятию с государственного кадастрового учета и прекращению зарегистрированных прав. На практике до сих пор встречаются случаи, когда правообладатель объекта недвижимости в свое время осуществил действия по постановке объекта на государственный кадастровый учет, но так и не обратился за проведением государственной регистрации прав на данный объект.
С позиции доступности услуг в учетно-ре-гистрационной сфере, введенных Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости», необходимо отметить внедрение электронных способов взаимодействия заявителей с органом регистрации прав с максимальным сокращением сроков оказания услуг: кадастровый учет - до 5 дней, а регистрация прав - до 7 дней. Надо сказать, что теме электронизации процесса сегодня уделяется большое внимание [1, с. 15]. Вопрос постоянно находится в разработке Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Данное направление в развитии процесса тесно сопряжено с закреплением принципа экстерриториальности представления заявителями документов на государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав (вне зависимости от местонахождения недвижимости). Следует сказать, что данная возможность на сегодняшний день пользуется большой популярностью среди населения и получает достаточно большое количество положительных отзывов.
Достаточно большой блок в Федеральном законе «О государственной регистрации недвижимости» посвящен вопросам межведомственного информационного взаимодействия [2, с. 12]. Так, документом установлено внесение значительной части сведений в Единый государственный реестр недвижимости в порядке межведомственного информационного взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, с одной стороны, и органом регистрации прав, с другой, без непосредственного участия правообладателя объекта недвижимости. Как установлено ст. 32 документа, для органов власти данное положение является обязывающим с установлением строгих регламентных сроков.
Также Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» установлены особенности оформления прав на недвижимое имущество с участием нотариусов, в том числе введен срок проведения государственной регистрации прав на основании нотариально оформленных документов в течение одного рабочего дня.
В качестве второй задачи можно определить обеспечение значительного повышения защиты прав собственников недвижимого имущества, закрепление механизма возмещения вреда, причиненного при совершении учетно-реги-страционных действий. Так, Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» закрепляются нормы, касающиеся деятельности лиц, назначаемых и замещающих должность государственного регистратора прав, а также их ответственности. Нужно сказать, что положению Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» об ответственности органов при регистрации прав уделено особое внимание.
В частности, в ст. 66 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» установлено, что уполномоченный орган в сфере регистрации прав несет ответственность за исполнение полномочий в ненадлежащем виде. К такого рода нарушениям закон относит:
1) искажение либо утрату данных, которые содержатся в Едином государственном реестре недвижимости;
2) незаконные и необоснованные отказы в проведении государственной регистрации прав и (или) государственного кадастрового учета, если такие нарушения были установлены решениями судов, вступившими в законную силу;
3) уклонение от проведения государственной регистрации прав и (или) государственного кадастрового учета, в том числе за необоснованный возврат заявителю без рассмотрения представленных им документов;
4) нарушение сроков внесения либо невнесение в Единый государственный реестр недвижимости, если сведения о правах на объекты недвижимого имущества, правообладателях и об объектах недвижимости поступили в регистрирующий орган в порядке информационного межведомственного взаимодействия;
5) внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений, в которых содержатся ошибки технического характера в записях, если такое нарушение повлекло нарушение прав правообладателей и их законных интересов, либо третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в реестре недвижимости [4, с. 7].
Закон предусматривает возможность возмещения в полном объеме за счет казны Российской Федерации убытков, которые были причинены субъекту в результате ненадлежащего исполнения полномочий государственным органом, осуществляющим деятельность в сфере регистрации прав. Воспользоваться механизмом возмещения убытков правообладатель (добросовестный приобретатель) недвижимого имущества может только вследствие незаконных действий уполномоченного государственного органа; именно незаконность действий может послужить основанием привлечения государства к ответственности и возмещения убытков за счет казны.
В тех же случаях, когда будет установлено, что возникновение имущественного вреда вызвано исключительно противоправными действиями третьих лиц и последние были признаны в качестве причинителей вреда решением суда, вступившим в законную силу, то обязанность по возмещению нанесенного вреда будет возлагаться на этих третьих лиц. В случае, если в течение установленного законом срока с третьих лиц взыскание по исполнительному документу осуществить не удается, государство добровольно возлагает на себя часть финансового бремени.
Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» отдельно предусмотрены правила оформления прав на объекты недвижимого имущества, находящиеся на балансе Министерства обороны РФ, и регистрации прав Российской Федерации на земельные участки и другие объекты, созданные до дня вступления в силу Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-11, содержащие меры по существенному упрощению процедуры регистрации. Предусматривается возможность разграничения государственной собственности в Российской Федерации на имущество, которое предоставлено было в свое время Министерству обороны России. Новыми правилами закрепляется, в частности, возможность проведения такого действия (разграничения) на основании Декларации. Указанное правило призвано усовершенствовать управление государственным имуществом, значительно ускорить оформление земельных участков и иной недвижимости в федеральную собственность.
Остановимся отдельно на анализе норм ст. 41 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», которыми устанавливаются некоторые особенности проведения кадастрового учета и регистрации прав при образовании объектов недвижимости. Предусмотрены полезные, на наш взгляд, правила, согласно которым в ситуации, когда в результате раздела, перераспределения или объединения земельных участков образуется два земельных участка и более, государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав необходимо проводить одновременно в отношении всех образуемых объектов недвижимости.
Устанавливается правило, согласно которому проведение государственной регистрации прекращения права и снятия с государственного кадастрового учета первоначально существующих земельных участков теперь нужно будет осуществлять одновременно с государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на все созданные (образованные) земельные участки, возникшие из первоначально существующих участков.
Также устанавливаются некоторые особенности проведения государственного кадастро-
1 О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 // Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета РСФРС. 1992. № 3. Ст. 89.
вого учета и государственной регистрации прав на земельные участки, которые были изменены в определенных случаях, и образованные участки продолжают оставаться в измененных границах. К таким случаям относятся следующие: изменение участка при выделе доли в натуре (когда участник общей долевой собственности формирует за счет доли в праве собственности индивидуальный объект); изменение участка при разделе земельного участка, находившегося в собственности государства или муниципального образования; изменение участка при разделе земельного участка, который был предоставлен некоммерческой организации, созданной гражданами для ведения садоводства, огородничества. Если все названные условия присутствуют, то государственный кадастровый учет и государственная регистрация права на такие земельные участки обязательно осуществляются одновременно.
Последовательная реализация идеи ускорения и усовершенствования системы государственной регистрации находит свое отражение и логическое продолжение и в установлении правил одновременного проведения государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета в случае учета и регистрации образуемых земельных участков в следующих ситуациях:
1) если происходит объединение земельных участков, ранее находившихся в собственности разных лиц; например, на основании соглашения об образовании общей долевой собственности или общей совместной собственности;
2) при разделе земельного участка, находящегося в общей собственности нескольких лиц; например, на основании соглашения о разделе объекта недвижимости;
3) при выделе земельного участка в счет доли в праве общей собственности, например на основании соглашения о выделе в натуре доли в праве общей собственности на земельный участок либо на основании заверенной копии протокола об утверждении проекта межевания земельных участков (копия заверяется должностным лицом муниципального образования, протокол должен быть принят общим собранием участников долевой собственности). Также необходим документ, в котором содержатся данные о всех собственниках образуемых земельных участков, размер доли каждого в праве общей собственности на образуемые земельные участки, если земельный участок образуется на основании решения участников общей долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения;
4) если имеется судебное решение, вступившее в законную силу, об образовании земельного участка;
5) при перераспределении земель и (или) земельных участков, относящихся к государственной или муниципальной собственности, если есть соглашение или решение о перераспределении земельных участков между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности.
Таким образом, складывающаяся с 1 января 2017 г. объединенная система государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав призвана обеспечить реализацию долгосрочных проектов и масштабных мероприятий по развитию и совершенствованию условий учета недвижимости и оформлению прав на него.
Надо сказать, что принятие Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» и реализация дорожных карт в целом повлияли на позицию Российской Федерации в международном рейтинге Doing Business. В 2015 г. Российская Федерация по плановому показателю по «регистрации собственности» занимала 12-е место из 189 стран-участниц, тогда как в 2012 г. по данному показателю занимала 45-е место.
Вместе с тем следует понимать, что для таких сфер, как кадастровый учет недвижимого имущества и регистрация прав на него, требуется вдумчивое, поступательное законодательное урегулирование, гарантирующее и защищающее интересы правообладателей. Следует признать, что принятые в системе государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав изменения повлияли на снижение административных барьеров при получении государственных услуг, позволили сократить временные и финансовые издержки потребителей услуг в сфере оборота недвижимости. Ш
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Болтанова Е. С. Единый государственный реестр недвижимости - новый информационный ресурс // Имущественные отношения в РФ. 2016. № 7 (178). С. 14-23.
2. Бурмакина Н. И. О проблемах информационного межведомственного взаимодействия при реализации учетно-регистрационной политики недвижимости в России // Имущественные отношения в РФ. 2017. № 5 (188). С. 9-18.
3. Колябин А. Ю., Глухова Т. В. К вопросу об объединении системы кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость // Власть. 2015. 9 С. 94-99.
4. Липски С. А. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним: законодательные
новации и перспективы // Российская юстиция. 2015. № 3. С. 6-9.
5. Синица Ю. С. Анализ мировых земельных кадастровых систем // Имущественные отношения в РФ. 2014. № 10 (157). С. 55-66.
REFERENCES
1. Boltanova E.S. Edinyj gosudarstvennyj reestr nedvizhimosti - novyj informacionnyj resurs. Imushchestvennye otnosheniya v RF, 2016, no. 7 (178), pp. 14-23.
2. Burmakina N.I. O problemah informacionnogo mezhvedom-stvennogo vzaimodejstviya pri realizacii uchetno-registracionnoj politiki nedvizhimosti v Rossii. Imushchestvennye otnosheniya v RF, 2017, no. 5 (188), pp. 9-18.
3. Kolyabin A.YU., Gluhova T.V. K voprosu ob ob"edinenii sistemy kadastrovogo ucheta i gosudarstvennoj registracii prav na nedvizhimost. Vlast, 2015, no. 9, pp. 94-99.
4. Lipski S.A. Gosudarstvennaya registraciya prav na nedvizhimoe imushchestvo i sdelok s nim: zakonodatel'nye novacii i perspektivy. Rossiiskaya yusticiya, 2015, no. 3, pp. 6-9.
5. Sinica YU.S. Analiz mirovyh zemelnyh kadastrovyh system. Imushchestvennye otnosheniya v RF, 2014, no. 10 (157), pp. 55-66.
Innovations in the System of State Cadastral Registration and State Registration of Rights
© Batueva E. T., 2019
The analysis of the feasibility of combining state cadastral registration systems and state registration of rights as a result of the adoption on July 13, 2015 of the Federal Law No. 218-FZ "On State Registration of Real Estate", which entered into force on January 1, 2017, is carried out. The relevance of the issue is associated with dynamically developing legislation in the field of real estate turnover, in particular, its cadastral registration and registration of rights to it. Given that the relations associated with the turnover of real estate constitute the basis for the stability of the development of a modern market economy, the issue of the next reform of the accounting and registration sphere is of great interest. The changes introduced significantly influenced the approaches to conducting state cadastral registration of real estate and state registration of rights. There was a functional merger of two databases, such as the State Real Estate Cadastre and the Unified State Register of Rights to Real Estate and Transactions therewith, into one information resource - the Unified State Register of Real Estate. The emphasis is placed on the key provisions of the Federal Law "On State Registration of Real Estate", which regulate the process in a new format. Separate articles are examined that establish the simultaneity of conducting state cadastral registration and state registration of rights, as well as the grounds for carrying out such a procedure. Based on the results of identifying certain positive aspects associated with the adoption of the Federal Law "On State Registration of Real Estate" for the sphere of real estate turnover, especially its procedural part, it is proposed to provide conditions for an increased degree of stability of legal regulation of state cadastral registration and state registration of rights.
Keywords: real estate, cadastral registration, registration of rights, Unified State Register for Real Estate.
