CC BY
129Человек и общество
Л.А. ТХАБИСИМОВА заместитель директора по научной работе Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», доктор юридических наук, профессор*
Некоторые проблемы реализации процедуры получения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке
На сегодняшний день, в правоприменительной практике существуют некоторые проблемы, связанные с толкованием и применением судами нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы приобретения российского гражданства. Эти проблемы во многом продиктованы особенностями восприятия судами общей юрисдикции пределов собственной компетенции, своего места, роли и предназначения в рамках системы органов государственной власти. Противоречивость судебной практики приводит к нарушению конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом и может быть устранена путем внесения изменений в действующее законодательство, а также разрешения спорных вопросов в разъяснениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии со ст. 22 Закона о гражданстве 2002 г. решение о приобретении гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если в судебном порядке будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Решение о приеме в гражданство в случае его отмены считается
* Тхабисимова Людмила Аслановна, е-таИ; [email protected]
недействительным со дня принятия такого решения. Указанное правило логично связано с пунктом «д» ч. 1 ст. 16 Закона о гражданстве 2002 г., где говорится, что заявление о приеме в гражданство Российской Федерации подлежит отклонению, если заявитель использовал при подаче заявления подложные документы или сообщил заведомо ложные сведения.
Таким образом, даже если орган исполнительной власти при проверке указанных в заявлении сведений придет к выводу об их достоверности и примет положительное решение, открывшаяся впоследствии ложность таких сведений может послужить основанием для отмены принятого решения и признания лица не получившим гражданство Российской Федерации.
Для уяснения смысла приведенных норм необходимо иметь в виду, что формы заявлений граждан о приеме в гражданство содержатся в приложениях к Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, которое было утверждено Указом Президента РФ от 14.11.2002 года № 1325 (далее - Положение о гражданстве). В частности, как следует из Приложения № 2, содержащего форму заявления о приеме в гражданство в упрощенном порядке, заявитель должен указать не только сведения о тех обстоятельствах, наличие или отсутствие которых в силу прямых указаний закона необходимо для получения гражданства, но и иные сведения, которые таких обстоятельств не касаются.
К примеру, универсальным условием для принятия решения о приеме в гражданство является отсутствие судимости (п. «ж» ч.1 ст. 16 Закона о гражданстве 2002 г.). Если же лицо претендует на получение гражданства в упрощенном порядке по основаниям, предусмотренным п. «б» ч. 2 ст. 14 Закона о гражданстве 2002 г., то заведомая ложность указанных им сведений о семейном положении (наличии брака с гражданином Российской Федерации) также будет свидетельствовать об отсутствии оснований для принятия решения о приеме в гражданство. В то же время наличие или отсутствие брака само по себе не считается необходимым, когда речь идет о приеме в гражданство по иным основаниям, например, если лицо претендует на получение гражданства в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 14 Закона о гражданстве 2002 г. В последнем случае возникает вопрос:
подлежит ли отмене решение о приобретении гражданства, если недостоверными оказались сведения, не затрагивающие тех обстоятельств, которые прямо указаны в качестве оснований для принятия положительного решения? Иными словами, является ли сообщение заведомо ложных сведений самостоятельным основанием для отмены решения о приобретении гражданства, независимо от значимости этих сведений на этапе его принятия, или же эта норма отсылает правоприменителя к ст. 14 и другим положениям Закона о гражданстве 2002 г., где непосредственно перечисляются обстоятельства, наличие или отсутствие которых необходимо для приобретения гражданства?
Суды по-разному формулируют ответ на этот вопрос. Так, в одном из своих решений Брянский областной суд1, толкуя закон, пришел к выводу, что понятие заведомо ложных сведений включает в себя только те ложные, недостоверные или фиктивные сведения, которые имеют значение при принятии соответствующего решения.
Господствующим в практике применения этих норм является иной подход, поддержанный недавно и Верховным Судом РФ. Как следует из постановления президиума Архангельского областного суда от 15.05.2013 года по делу № 44г-19/13, нижестоящие суды, исходили из того, что для удовлетворения требований органа исполнительной власти (УФМС России по субъекту Российской Федерации) об установлении факта представления заведомо ложных сведений необходимо подтверждение не любого факта сообщения заявителем ложных сведений, а только тех, которые имеют значение для решения вопроса о принятии в гражданство Российской Федерации. Однако суд кассационной инстанции посчитал такое толкование норм материального и процессуального права неправильным и состоявшиеся по делу решения отменил. При этом он указал, что законодательное определение перечня сведений, представляемых лицом, желающим приобрести гражданство Российской Федерации, уже само по себе свидетельствует о значимости этих сведений.
Следует пояснить, что речь шла о ситуации, когда в заявлении о приеме в гражданство было указано, что зая-
1Апелляционное определение Брянского областного суда от 20.09.2012 года (по делу по заявлению Н.В.Н. об оспаривании решения УФМС России по Брянской области) // СПС КонсультантПлюс
витель холост и не имеет детей, а недостоверность этих сведений вскрылась лишь тогда, когда этот же гражданин обратился в УФМС России с заявлением о приеме в гражданство своего несовершеннолетнего сына, что подтверждало ложность ранее сообщенных сведений о близких родственниках. Между тем, наличие или отсутствие детей не упоминается в качестве релевантного обстоятельства в ч. 4 ст. 14 Закона о гражданстве 2002 г., в соответствии с которой заявитель получил гражданство. Однако, по мнению суда, установлению в судебном порядке подлежал только факт сообщения заведомо ложных сведений, и именно он являлся фактом, имеющим юридическое значение, в то время как доказывание существенного значения этих сведений для решения вопроса о приобретении гражданства не являлось необходимым1.
Обсуждая достоинства и недостатки предложенных судебной практикой подходов, необходимо иметь в виду следующее.
Во-первых, вопреки аргументации судов о том, что законодательное определение перечня сведений уже само по себе свидетельствует о значимости таких сведений, следует признать, что в рассмотренных судами спорных случаях речь шла о данных, обязательность указания которых вытекает из Положения о гражданстве, а не из законодательных норм.
Во-вторых, согласно буквальному смыслу ст. 22 Закона о гражданстве 2002 г. и п. 53 Положения о гражданстве, речь идет о заведомой ложности сведений, на основании которых принималось соответствующее решение.
Таким образом, эти нормы явно отсылают к сведениям о фактах, наличие которых было необходимо для принятия положительного решения о приеме в гражданство, т.е. фактах, отсутствие которых свидетельствовало бы о необоснованности приема в гражданство. Если же отсутствие
1 Постановления Президиума Архангельского областного суда от
15.05.2013 года по делу № 44г-20/13 и по делу № 44г-21 /13; апелляционное определение Астраханского областного суда от 23.05.2012 года по делу № 33-1459/2012; определение Приморского краевого суда от
14.08.2014 года по делу № 33-7063; постановление Президиума Смоленского областного суда от 23.01.2014 года «Об оспаривании решения об отклонении заявления о приеме в гражданство РФ»; апелляционное определение Верховного суда Удмуртского Республики от 24.10.2012 года по делу № 33-3388/2012.
того или иного факта не могло послужить основанием для принятия отказного решения, то и ложность сведений об этом факте при последующей оценке принятого решения приниматься во внимание не может. Некоторые суды попытались выявить самостоятельную значимость сведений об обстоятельствах, не указанных непосредственно в ст. 16 или конкретных пунктах ст. 13 и 14 Закона о гражданстве 2002 г., ссылаясь на то, что необходимость верного изложения всех требуемых данных обусловлена, в частности, проверкой полученных сведений органами ФСБ России.
Действительно, учет соображений безопасности Российской Федерации и ее граждан при принятии решения о приеме в гражданство является обязательным в соответствии с пунктом «а» ч. 1 ст. 16 Закона о гражданстве 2002 г. Однако аргумент о необходимости такого учета вовсе не является решающим, ни одно из приведенных нами решений в пользу лишения гражданства либо отказа в его предоставлении не было мотивировано наличием в действиях гражданина угрозы безопасности Российской Федерации. В самом деле, о какой угрозе Российскому государству может идти речь, если заявитель, как в одном из приведенных примеров, при заполнении заявления заблуждался по поводу юридического статуса своего биологического отца? Могут ли вообще сведения о семейном положении или близких родственниках послужить основанием для вывода о наличии подобной угрозы? Положительный ответ, по меньшей мере, сомнителен, тем более что, сама процедура проверки соблюдения требований государственной безопасности не выглядит особенно убедительной с точки зрения принципов правового государства.
В настоящее время учет интересов безопасности Российской Федерации производится путем согласования принимаемого решения территориальным органом ФМС России с территориальным органом ФСБ России (п. 35-37 Положения о гражданстве). По сути, речь идет о процедуре, которая производится непублично, в закрытом режиме, и гражданин не имеет доступа к материалам, которые послужили основанием для последующего отклонения заявления о приеме в гражданство РФ в соответствии с пунктом «а» ч. 1 ст. 16 Закона о гражданстве 2002 г. Возникает вопрос: вправе ли суд при обжаловании заявителем такого отказного решения исследовать вопрос об обоснованности выводов органов
исполнительной власти о наличии в действиях заявителя угрозы безопасности Российской Федерации?
Ответ, на этот вопрос содержится в одном из решений Московского областного суда. В этом деле заявитель обжаловал решение УФМС России по Московской области об отказе в выдаче разрешения на временное проживание, что стало препятствием к получению гражданства в упрощенном порядке (п. «б» ч. 2 ст. 14 Закона о гражданстве 2002 г.). Отказ был мотивирован ссылкой на п. 1 ч.1 ст.7 Федерального закона от 25.07.2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в котором указано, что разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, если такой гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации либо иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации - основание для отказа, аналогичное п. «а» ч. 1 ст. 16 Закона о гражданстве 2002 г.. Главный довод заявителя состоял в том, что в ответе УФСБ по г. Москве и Московской области на запрос УФМС по Московской области в рамках процедуры согласования не указаны конкретные обстоятельства, которые препятствуют выдаче разрешения на временное проживание.
Суд кассационной инстанции, не увидел в этом нарушения. Как указывается в судебном решении, право оценки деятельности заявителей как представляющей угрозу безопасности Российской Федерации отнесено к полномочиям ФСБ России и суд не вправе вмешиваться в эти полномочия.
С этим можно согласиться, учитывая, что термин «вмешательство», безусловно, имеет явно выраженное негативное значение, предполагающее выход за пределы компетенции, содержание которой в рамках отношений между органами исполнительной и судебной власти определяется принципом разделения властей. Следующее предложение, заслуживает отдельной цитаты: «Применение мер по защите национальной безопасности органами ФСБ России находятся вне сферы судебного контроля». Таким образом, в пределах юрисдикции, как минимум, Московского областного суда органы ФСБ России отчетливо приобретают статус неподконтрольных суду органов власти, обладающих абсолютной дискрецией в вопросах обеспечения безо-
пасности и оценке реальности предполагаемых угроз.
Складывается ситуация, когда, с одной стороны, формальное решение, непосредственно порождающее негативные правовые последствия для заявителя, принимается органом ФМС России, но содержание этого решения императивно определяется другим органом власти - территориальным органом ФСБ России. В этом случае обжалование решения органов госбезопасности не является возможным, поскольку оно не имеет самостоятельного юридического значения за пределами межведомственной процедуры согласования. Это - внутренняя «кухня» органов исполнительной власти. При этом конечный итог данной процедуры в виде решения УФМС России по субъекту Российской Федерации, по логике Алтайского краевого суда, также не подлежит содержательной оценке, поскольку сам орган ФМС России, по сути, лишен какого бы то ни было усмотрения в принятии отказного решения при наличии отрицательного ответа органа ФСБ России.
В отсутствие дискреционного элемента в полномочиях органа исполнительной власти при принятии административного акта всякая судебная оценка обоснованности такого акта будет выглядеть неуместной и неоправданной. Следовательно, судебный контроль в отношении таких актов, что отмечалось в апелляционной жалобе заявителя и не отрицалось судом, осуществляется исключительно с точки зрения соблюдения порядка совершения действий, предусмотренных административным регламентом, без фактического исследования обстоятельств дела и доказательств.
Подобное положение дел должно получить оценку с учетом конституционных принципов деятельности исполнительной и судебной власти. Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на то, что произвол государственных органов и должностных лиц в их отношениях с частными лицами не согласуется с принципом правового государства1; неограниченное либо излишне широкое усмотрение в процессе правоприменения неизбежно ведет к такому произволу, а значит - к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и сво-
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2009 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности п. 4 ч. 2 ст. 250, ст. 321.1 НК РФ и абзаца второго п. 3 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ в связи с жалобами РХТУ им. Д.И. Менделеева и МАИ (НИУ)» (п. 4 мотивировочной части).
бод, верховенства Конституции РФ и закона; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы статье 45 Конституции РФ, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом1.
В одном из своих фундаментальных решений по вопросу о пределах судебного контроля в отношении деятельности администрации Конституционный Суд РФ также пришел к выводу, что, несмотря на то, что суды не уполномочены проверять целесообразность решений органов исполнительной власти, которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений.
Как следует из взаимосвязанных положений ст. 46 (ч. 1), 52, 53 и 120 Конституции РФ, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право частного лица обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения2. При этом, определяя качественное содержание судебной защиты, Конституционный Суд РФ указывал, что суд общей юрисдикции при рассмотрении дела обязан исследовать по существу его фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы; иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту, закрепленное ч. 1 ст. 46 Конституции РФ,
1 Определение Конституционного Суда РФ от 18.01.2005 г.№ 39-О «По жалобе гражданина Часовских Сергея Владимировича на нарушение его конституционных прав ч.2 ст. 416 УПК РФ» (п. 2 мотивировочной части).
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ч. 2 ст. 89 НК РФ в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева» (п. 4 мотивировочной части).
оказывалось бы существенно ущемленным1.
Необходимо иметь в виду, что отказ в предоставлении гражданства лицам, в чьих действиях исполнительная власть усматривает некую абстрактную угрозу национальной безопасности, представляет собой реализацию санкции без предъявления конкретных обвинений. С точки зрения внешнего наблюдателя, каковым является не только «подозреваемый», но и важнейшие «поставщики» социальной легитимности публично-властных решений - общественность и суд, - общее подозрение, исходящее от органов государственной безопасности, остается голословным и, кроме того, не обязательно находит свое продолжение в применении мер административной или уголовной ответственности.
По существу, в этом случае речь должна идти о применении судами принципа пропорциональности при принятии решения по конкретному делу, который предполагает, в том числе, оценку обоснованности ограничительной меры, предусмотренной законом, т.е. оценку наличия реальной угрозы публичным интересам. Такая оценка вовсе не означает неизбежность «вмешательства» в компетенцию органов исполнительной власти в указанном выше нежелательном смысле; во всяком случае, допустимой и необходимой следует считать оценку административных решений с точки зрения стандарта минимальной разумности, применение которого предполагает, как минимум, возможность ознакомления с конкретными основаниями и мотивами принятого решения. В противном случае применение п. «а» ч. 1 ст. 16 Закона о гражданстве 2002 г. может приводить к нарушению права на равное обращение (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).
Анализ судебной практики показывает, что суды в целом придерживаются формального толкования действующего законодательства, не используя при уяснении его смысла общие принципы, вытекающие из Конституции РФ, в частности, принцип пропорциональности, предполагающий оценку реальности угроз, а также взвешивание конкурирующих ценностей с точки зрения соотношения причиняемого вреда и получаемых выгод. Установление факта недостоверности, указанных в заявлении о приеме в гражданство сведений
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 5.06.2012 г. 13-П «По делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1086 ГК РФ в связи с жалобой гражданина Ю.Г. Тимашова» (п. 5 мотивировочной части).
расценивается судами как безусловное основание для отклонения такого заявления, либо если решение о приобретении гражданства уже было принято - отмены состоявшегося решения. Подобное лишение гражданства зачастую приводит к тому, что лицо, при принятии российского гражданства отказавшееся от гражданства иностранного гражданства, становится апатридом, что в целом явно идет вразрез с основополагающими международными принципами в этой сфере, в частности, с принципом, закрепленным в части 1 статьи 15 Всеобщей декларации прав человека («каждый человек имеет право на гражданство»).
Суды не стремятся соотносить столь серьезные последствия отмены решения о гражданстве с реальной значимостью тех или иных сведений, указанных в заявлении о приеме в гражданство.
В то же время использование таких сведений в рамках межведомственной процедуры согласования принимаемого решения в рамках отношений между территориальными органами ФМС России и ФСБ России зачастую остается недоступной для контроля со стороны общественности и самих заявителей. Суды отказываются от оценки решений, принимаемых в соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 16 Закона о гражданстве 2002 г., что может привести, и, возможно, уже приводит, к принятию правоприменительными органами произвольных решений.
Не менее важным является также четкое разграничение используемых в законодательстве специальных процедур приобретения гражданства, а также обеспечение ясности положенных в основу такого разграничения политико-правовых критериев.
Тхабисимова Л.А. Некоторые проблемы реализации процедуры получения гражданства Российской Федерации в упрощенном виде. В статье исследуются проблемы получения гражданства в упрощенном порядке. Рассматриваются достоинства и недостатки судебной практики, ее противоречивость, которые приводят к нарушению конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом. На основе проведенного исследования делается вывод о необходимости четкого разграничения используемых в законодательстве специальных процедур приобретения гражданства, а также обеспечение ясности положенных в основу такого разграничения политико-правовых критериев.
Ключевые слова: приобретение гражданства, права человека, судебная практика, исполнительная власть, национальная безопасность.
Tkhabisimova L.A. Some problem of realization of the procedure of obtaining the Russian Federation citizenship in a simplified procedure. The article examines the problem of obtaining citizenship in a simplified manner. Discusses the advantages and disadvantages of judicial practice, its contradictions, which lead to the violation of the constitutional principle of equality of citizens before the law and the courts. On the basis of the conducted research the conclusion about the need for a clear division used in the legislation of the special procedures of acquiring citizenship, and bringing clarity to guide such differentiation of political and legal criteria.
Key words: the acquisition of citizenship, human rights, litigation, Executive power, national security.
