CC BY
42
УДК 343
А.А. Сливний, Ю.М. Бойцов
К вопросу об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности в противодействии незаконной миграции
On the issue of using the results of search operations in countering illegal migration
СЛИВНИЙ, Алексей Артурович, начальник отдела экономической безопасности и противодействия коррупции УМВД России по Всеволожскому району Ленинградской области. Адрес: Россия, 188640, Ленинградская область, город Всеволожск, улица Вахрушева, д. 6. Тел.: +7 (921) 985-24-32. E-mail: lexa19851@yandex.ru.
SLIVNIY, Alexei Arturovich, head of Department of economic safety and counteraction of corruption UMVD of Russia in the Vsevolzhsk district of the Leningrad region. Address: Russia, 188640, Leningrad region, Vsevolzhsk, Vakhrusheva str., 6. Phone: +7 (921) 985-24-32. E-mail: lexa19851@yandex.ru.
БОЙЦОВ, Юрий Михайлович, соискатель кафедры уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России, инспектор по контролю за исполнением поручений комендантского отдела Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: +7 (921) 383-92-99. E-mail: uboitsov@yandex.ru.
BOITSOV, Yuri Mikhailovich, post graduate of the Department of the Criminal Procedure of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, inspector of the Commandant Department of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198026, Saint-Petersburg Letchika Pilutova street, 1. Phone: +7 (921) 383-92-99. E-mail: uboitsov@yandex.ru.
В статье представлен анализ правовых проблем использования результатов оперативно-розыскной деятельности в целях противодействия незаконной миграции, а также сформулировано предложение дополнить статью 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» нормой, предоставляющей возможность использования результатов ОРД при решении вопросов о возможности нахождения иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и «точечно» восполнить пробел в законе, а также предложение, направленное на изменение ситуации в уголовном судопроизводстве в целом. Для заполнения правового вакуума значительно увеличить объём регуляторов социальных отношений, восстановить постоянно действующий Совет при Президенте РФ по судебной реформе, куда должны входить самые авторитетные юристы-правоведы и другие признанные учёные, способные в нашем отечестве восстановить субъект уголовно-правового влияния, выработать правовую доктрину, обеспечивающую единство законодательной и правоприменительной практики. В статье аргументируется необходимость перехода от научных дискуссий о наличии или отсутствии прецедента как источника российского права к конкретным вопросам его использования, применении отечественными судами общепризнанных принципов и норм международного права.
Ключевые слова: незаконная миграция; противодействие незаконной миграции; разрешение на временное проживание; вид на жительство; запрет въезда в Российскую Федерацию; решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.
The article presents an analysis of the legal problems of using the results of operational search activity in order to counter illegal migration, as well as a proposal to Supplement article 11 of the Federal law «On operational search activity» with a norm that provides the possibility of using the results of operational detective activity in solving questions about the possibility of finding a foreign citizen or stateless person in the Russian Federation.
Keywords: illegal migration; combating illegal migration; temporary residence permit; residence permit; prohibition of entry into the Russian Federation; decision on undesirable stay (residence) in the Russian Federation.
Проведенное нами исследование правового регулирования противодействия нелегальной миграции выявило проблему невозможности представления и использования результатов оперативно-розыскной деятельности при решении вопросов:
- о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации;
- о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ;
- о возможности запрета въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства;
- о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Так, порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации предусмотрен Административным регламентом МВД РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации.[3]
Порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации предусмотрен Административным регламентом МВД РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации.[4]
В обоих указанных выше правовых актах предусмотрено, что уполномоченный сотрудник подразделения по вопросам миграции, при решении вопроса о выдаче вида на жительство или разрешения на временное проживание, проводит проверку заявителя и сообщённых им сведений по учётам МВД России, а также, в течение трёх рабочих дней со дня поступления от иностранного гражданина или лица без гражданства соответствующего заявления, направляет его второй экземпляр в органы федеральной службы безопасности (далее - ФСБ России) в целях выявления оснований для отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство или разрешения на временное проживание.
К числу указанных оснований, предусмотренных статьей 9 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», относится наличие информации о том, что заявитель выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации, либо финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.
При выявлении оснований, препятствующих выдаче разрешения, подразделение по вопросам миграции получает об этом сообщение из органов ФСБ России, после чего, как правило, принимает решение об отказе в выдаче разрешения.
Проблема заключается в том, что в соответствии с действующим законодательством оперативные подразделения органов, осуществляющих ОРД, не имеют права представить результаты ОРД в подразделения по вопросам миграции при решении последними вопроса о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание или вида на жительство в Российской Федерации, поскольку в статье 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» не предусмотрено такой возможности использования результатов ОРД.
Подобное положение вещей приводит к тому, что оперативные подразделения органов, осуществляющих ОРД, сообщают в подразделения по вопросам миграции исключительно о наличии у них оснований, препятствующих выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство, без конкретного содержания указанной информации.
Практика показывает, что суды Российской Федерации, защищая права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, признают неправомерными решения об отказе в выдаче разрешений на временное проживание или вида на жительство, вынесенные подразделениями по вопросам миграции МВД России в связи с поступившими сообщениями из органов, осуществляющих ОРД, о наличии у них информации, препятствующей выдаче разрешений, без указания конкретного содержания такой информации.
Так, например, Санкт-Петербургским городским судом отменено решение Дзержинского районного суда от 04.12.2006г. по заявлению иностранного гражданина Д. об оспаривании решения УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области об отказе Д. в выдаче вида на жительство и об аннулировании ему разрешения на временное проживание. Обжалуемое решение УФМС было основано на положениях пунктов 1 и 4 ст. 9 и пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и мотивировано ссылкой на то, что вопрос о выдаче заявителю вида на жительство в Российской Федерации не согласован УФСБ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.
В своём решении Санкт-Петербургский городской суд указал следующее: «Никаких фактических данных о том, что Д. совершил какие-либо действия, свидетельствующие о наличии оснований к отказу в выдаче вида на жительство и к аннулированию ранее выданного разрешения на временное проживание в деле не имеется. Не содержит такой информации и заключение УФСБ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 29.08.2006, где приведена лишь ссылка на пункты 1 и 4 ст. 9 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»...В качестве оснований к отказу в выдаче или к аннулированию разрешения на временное проживание или вида на жительство законодателем рассматриваются конкретные действия иностранных граждан, а не те или иные суждения компетентных государственных органов, вовлечённых в решение вопроса о выдаче и аннулировании разрешений на временное проживание или видов на жительство. Именно эти факты, указанные в законе, и подлежат доказыванию при судебной проверке обоснованности решения об отказе. Иной подход фактически исключал бы возможность судебного контроля соблюдения требований действующего законодательства в отношении иностранных граждан»[10].
Следует отметить, что к числу субъектов оперативно-розыскного противодействия незаконной миграции учёные относят не только МВД и ФСБ России, но и оперативные подразделения Федеральной службы исполнения наказаний РФ[15], Службы внешней разведки[16] и таможенных органов[17]РФ.
Последние, исходя из норм действующего законодательства, при получении ими информации о наличии оснований для отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство или разрешения на временное проживание, помимо того, что не имеют права представить уполномоченным органам имеющиеся у них соответствующие результаты ОРД, не являются обязательными субъектами взаимодействия, в которые подразделения по вопросам миграции МВД России обязаны направлять запросы о
наличии информации, препятствующей получению вида на жительство или разрешения на временное проживание.
Подобное положение вещей существенно снижает возможности оперативно-розыскного противодействия незаконной миграции.
Кроме того, требует совершенствования и правовое регулирование использования результатов ОРД при принятии решений о запрете въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства, а также при принятии решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Основания запрета въезда в Российскую Федерацию для иностранных граждан или лиц без гражданства содержатся в статьях 26 и 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
К числу указанных оснований относятся: сообщение заведомо ложных сведений о себе или о цели своего пребывания в Российской Федерации (п. 2 ст. 26), участие в деятельности иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности (п. 9 ст. 26), обеспечение обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения (п. 1 ст. 27), использование иностранным гражданином или лицом без гражданства подложных документов (п. 9 ст. 27), а также некоторые иные основания, которые могут быть выявлены в результате осуществления ОРД.
Законодательством установлено, что решение о неразрешении въезда принимается в срок не более 1 месяца со дня выявления соответствующих обстоятельств, после чего уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, принявший такое решение, в соответствии с предусмотренным им порядком информирует о принятом решении о неразрешении въезда ФСБ РФ и соответствующий территориальный орган МВД РФ, а также, в срок не более 3 рабочих дней со дня принятия решения о неразрешении въезда, уведомляет иностранного гражданина или лицо без гражданства.
Форма решения о неразрешении въезда и порядок рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия решения о неразрешении въезда, форма уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Постановлением Правительства РФ «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства»[1]предусмотрено, что к числу федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, относятся МВД России, ФСБ России, Минобороны России, СВР России, МИД России, ФСИН России, ФТС России и Росфинмониторинг.
Практика показывает, что результаты ОРД используются указанными органами при принятии решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранных гражданин или лиц без гражданства, при этом последние оспаривают указанные решения в судах.
Так, например, иностранный гражданин З., являющийся учредителем и президентом российского коммерческого юридического лица, имеющий разрешение на работу в России, обратился в Московский городской суд с заявлением об оспаривании решения ФСБ РФ о запрете ему въезда на территорию Российской Федерации. Указанное решение ФСБ РФ было принято в форме заключения от 14.02.2007, утверждённого руководителем Службы экономической безопасности ФСБ России и имело гриф секретности «совершенно секретно». Данное заключение было представлено ФСБ РФ в суд и обозревалось в судебном заседании участниками процесса, в том числе представителем заявителя. 18.12.2007 Московский городской суд отказал в удовлетворении заявления З.[11].
При рассмотрении указанного дела в кассационном порядке Верховный Суд Российской Федерации оставил решение Московского городского суда в силе, указав, что в судебном заседании представитель ФСБ РФ представил суду доказательства необходимости принятия в отношении З. мер, связанных с ограничением его пребывания на территории Российской Федерации[9].
Следует отметить, что в ходе изучения судебной практики выявлялись факты жалоб иностранных граждан, которым был не разрешён въезд в Российскую Федерацию с мотивировкой незаконного использования результатов ОРД и нарушения установленной процедуры их представления[14].
В настоящее время органами внутренних дел решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принимаются в соответствии с Приказом ФМС РФ от 2 июня 2015 г. № 284 «Об утверждении порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда"[6].
Следует отметить, что на официальных правовых Интернет-ресурсах представлен Проект Приказа МВД России «Об утверждении Порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданствам, уведомле-
ния иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда»[18].
Как действующим порядком рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, утверждённым Приказом ФМС РФ от 2 июня 2015 г. № 284, так и указанным выше проектом приказа МВД России предусмотрена обязательность указания в решении о неразрешении въезда конкретных обстоятельств, являющихся основанием для принятия такого решения.
Представляется, что изложение в решении о неразрешении въезда информации, полученной в результате ОРМ, неизбежно будет ставить под сомнение законность указанного решения, поскольку в статье 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» не предусмотрено такой возможности использования результатов ОРД.
Таким образом, объективно существует необходимость закрепления в законодательстве возможности использования результатов ОРД при принятии решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранных гражданин или лиц без гражданства.
В соответствии со статьей 25.10. Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешён въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создаёт реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом.
Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.
Въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации, не допускается.
В соответствии со статьей 25.10. Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», порядок принятия, приостановления действия и отмены решения
о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такое решение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В целях реализации указанного положения закона принято Постановление Правительства РФ от 07.04.2003 № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» [2].
В соответствии с указанным правовым актом, к числу федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации относятся такие субъекты ОРД, как МВД России, ФСБ России, Минобороны России, СВР России, а также Росфинмониторинг, Минюст России, МИД России, Роспотребнадзор и Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России).
В соответствии с установленным порядком, в случае выявления предусмотренных Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» обстоятельств, являющихся основанием для принятия решения о нежелательности пребывания, территориальные органы (подразделения) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти представляют в соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти материалы, подтверждающие указанные обстоятельства.
В случае принятия решения о нежелательности пребывания уполномоченный федеральный орган исполнительной власти незамедлительно информирует об этом соответствующий территориальный орган (подразделение), представивший материалы.
Территориальный орган (подразделение) уполномоченного федерального органа исполнительной власти незамедлительно доводит решение о нежелательности пребывания до сведения лица, в отношении которого оно принято, в случае пребывания (проживания) этого лица на территории Российской Федерации.
Порядок представления материалов и их рассмотрения определяется нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Так, в МВД России издан Приказ от 10.11.2012 № 1024 «О порядке представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» [5].
Следует подчеркнуть, что действующим законодательством также предусмотрено, что в решении о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации необходимо указывать конкретные обстоятельства, являющиеся основанием для принятия решения о нежелательности пребы-
вания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
Необходимость соблюдения указанного требования особенно подчеркивается в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Так, например, Конституционный Суд РФ указал следующее: «Суды общей юрисдикции при проверке решений уполномоченного органа исполнительной власти о нежелательности пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации или об отказе такому лицу во въезде в Российскую Федерацию не вправе ограничиваться установлением только формальных оснований применения норм законодательства и должны исследовать и оценивать наличие реально существующих обстоятельств, служащих основанием признания таких решений необходимыми и соразмерными» [8].
Указанная позиция также нашла своё отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.03.2015 года № 4-П[7], согласно которому для того, чтобы обеспечить соразмерность, пропорциональность и справедливость вводимых ограничительных мер, федеральный законодатель обязан любое своё решение основывать на оценке данных, характеризующих сущностные признаки того или иного предмета регулирования.
Практика показывает, что указанной правовой позиции Конституционного Суда придерживаются и суды общей юрисдикции РФ, отменяя решения уполномоченных федеральных органов исполнительной власти о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации [12, 13].
Таким образом, представляется очевидным, что уполномоченные органы, в том числе, осуществляющие ОРД, при получении информации, являющейся основанием для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, не могут сослаться в указанном решении только на наличие соответствующей информации, а должны указать её конкретное содержание.
При этом указанная информация должна быть объективной, а соответствующие обстоятельства -реально существующими.
Следует отметить, что в соответствии с частью 3 статьи 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации может быть принято в отношении лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создаёт реальную угрозу правоохраняемым интересам.
Очевидно, что бремя доказывания указанных обстоятельств, в том числе, наличия реальной угрозы правоохраняемым интересам, возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти, принимающие решение о нежелательности пребывания.
Таким образом, представляется очевидным, что органы, осуществляющие ОРД, должны иметь законодательно закреплённое право использовать
результаты ОРД при решении вопроса о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
В противном случае, их решения о нежелательности пребывания (проживания) конкретных лиц в Российской Федерации либо не будут содержать конкретную информацию, являющуюся основанием для такого решения, и поэтому не будут достаточно обоснованы, либо будут оспариваться по причине незаконного использования результатов ОРД.
Таким образом, в целях повышения эффективности оперативно-розыскного противодействия незаконной миграции, представляется необходимым законодательно закрепить в статье 11 Федерального закона «Об ОРД» возможность использования результатов ОРД при принятии решений:
- о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации;
- о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации;
- о запрете въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства;
- о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
При этом надо учитывать, что законодательное реформирование судопроизводства носит не системный характер, так как субъекты законодательной инициативы не имеют плана реформ уголовного судопроизводства, решают частные вопросы без учёта позиций Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Предложения субъектов законодательной инициативы не учитывают внутреннюю логику УК РФ, УПК РФ, ФЗ «Об ОРД», взаимосвязь с международным, конституционным, уголовным, уголовно-процессуальным и другими отраслями права. В результате создаётся дублирование составов преступлений, несбалансированность санкций за преступления и административные проступки. Реформа суда присяжных в России идёт без ориентира на цивилизованную теоретическую модель уголовного судопроизводства. Так, уголовно-процессуальное право России регулирует деятельность по исследованию доказательств формализованным подходом, то есть требования к доказательству проявляются в его внешних реквизитах, без учёта возможной их производности. В странах, где успешно функционируют суды присяжных, деятельность по исследованию доказательств регулируется материальным подходом. Материальный подход исследования доказательств не имеет аналогов в отечественном уголовном судопроизводстве. Соответственно, функционирование отечественного суда присяжных без цивилизованной теоретической модели уголовного судопроизводства будет воспринято ЕСПЧ как нарушение права на справедливый суд. Такое реформирование (более 70% уголовных дел рассматриваются в особом порядке) фактически уничтожает все процессуальные институты, включая состязательность, судебный допрос, порождает резкий рост выплат по жалобам в ЕСПЧ. Так, в 2017 году правительство России предложило увеличить бюджетный резерв на
выплату компенсаций по решениям ЕСПЧ с 600 млн. руб. до 1 млрд. руб.
Для нормального функционирования отечественного уголовного судопроизводства требуется значительно увеличить объём регуляторов социальных отношений. Согласно Конституции и законам РФ прецеденты и доктринальные труды учёных-правоведов не являются источниками права. Однако анализ решений ЕСПЧ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ позволяет сделать вывод о том, что сёрьёзные пробелы, заключающиеся в отсутствии правовых норм, разрешаются путём вынесения конкретных судебных решений, формирующих юридическую практику в целом. В судебной практике, и не только по уголовным делам, достаточно примеров, когда высшие судебные инстанции России при разрешении дел фактически обращаются к «убедительным» судебным прецедентам, установленным зарубежными судами в рамках своих правовых семей и прецедентной практике Европейского Суда по правам человека. Так, Конституционный Суд РФ при толковании положений ст. 35 Конституции РФ мотивировал свои решения прецедентной практикой ЕСПЧ (решения от 23.09.1982 по делу «Спорронг и Леннрот против Швеции», от 21.02.1986 по делу «Джеймс и другие против Соединённого Королевства», от 30.05.2000 по делу «Карбонара и Вентура против Италии»). Из Постановления Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П следует, что правоприменительные решения, основанные на акте, который хотя и признан в результате разрешения дела в конституционном судопроизводстве соответствующим Конституции Российской Федерации, но которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал истолкование, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ, также подлежат пересмотру в порядке, установленном законом. Суд об-щей юрисдикции или арбитражный суд не могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, и тем самым подменять Конституционный Суд РФ. Основываясь на позиции Конституционного суда об обязательности пересмотра судебного решения в случае выявления Конституционным судом РФ толкования закона, применённого в деле, не соответствующим его конституционно-правовому смыслу, депутат Государственной Думы РФ Иванов С.В. подготовил законопроект с предложением дополнить статьи 401.15 и 412.9 УПК РФ, устанавливающие основания для отмены или изменения вступившего в законную силу судебного решения в порядке кассации и в порядке надзора, а также статью 413 УПК РФ, устанавливающую основания возобновления производства по уголовному делу в случае выявления Конституционным судом РФ толкования закона, применённого в деле, не соответствующим его конституционно-правовому смыслу (законопроект № 280314-7 находится в Госдуме РФ с 09.10.2017).
Этот факт подтверждает, что в современном мире судебный прецедент является источником права не только в странах англосаксонской правовой семьи, но и континентальной правовой семьи. Особенность судебного прецедента в том, что пра-
вовое мышление в нём не стремится к обобщениям, а решает практические задачи. Тенденция проникновения судебного прецедента в Российскую правовую систему, где господствовал всегда закон, связана с тем, что законодательный процесс не способен быстро реагировать на постоянно меняющиеся условия социальной жизни. Востребованность прецедента объясняется тем, что он не только устанавливает правило поведения, но и раскрывает идею законодателя, служит моделью для разрешения подобных деликтов. Прецедент состоит из фабулы дела, подхода, который избрал суд при разрешении дела «ratio decidendi», мотивировочной части, освещении спорных вопросов «obiter dicta». Напрямую прецедент не является обязательным для суда, суд добровольно может руководствоваться судебными прецедентами. Однако, поступив не по прецеденту, изложенному, например, в Бюллетене Верховного Суда РФ, судья должен понимать, что его решение не останется в силе, если будет обжаловано в порядке апелляции, кассации или надзора. Механизм толкования, осуществляемый Пленумом Верховного Суда РФ, позволяет судьям разобраться, что в важнейших решениях является «ratio decidendi» (основанием решения дела), и провести различие между прецедентным делом и рассматриваемым делом.
Кроме того, думается, что для успешного проведения судебной реформы необходимо восстановить постоянно действующий Совет при Президенте РФ по судебной реформе, куда должны входить самые авторитетные юристы-правоведы и другие признанные учёные, способные в нашем Отечестве восстановить субъект уголовно-правового влияния, выработать правовую доктрину, обеспечивающую единство законодательной и правоприменительной практики.
Для примера можно привести опыт США, где правовая доктрина обеспечивает прямое действие Конституции, обобщая нормы законов и прецедентов, систематизируя законы, путём создания сборников, разрабатывая модельные кодексы. При этом доктрина не проявляет свойства права, но является ключевым источником. Авторитетные доктриналь-ные труды учёных-правоведов используются судами для мотивирования своих решений. Так, созданный несколько столетий назад «Комментарий к законам Англии» Уильяма Блэкстона востребован до наших дней. Этот научный труд используется судами для установления общественного мнения, исторической практики и тенденций в регулировании возникшего в суде вопроса, толковании Конституции и судебных прецедентов.
Кроме того, уже белее 140 лет (с 9 июля 1868 г.) на основании XIV поправки к Конституции США Верховному Суду США и другим федеральным судам предоставлено право отслеживать при рассмотрении конкретных судебных дел соответствие применённых норм права штатов федеральным конституционным предписаниям и отменять источники права, противоречащие Конституции США.
Объективно с 1892 года процессу саморазвития норм закона и прецедента способствует и другой механизм - Национальная конференция уполномоченных по унифицированным правовым актам штатов (The National Conference of Commissioners on Uniform
State Laws), которая состоит из представителей юридической профессии всех штатов. На собираемых по мере необходимости конференциях они анализируют состояние законов и прецедентов и определяют потребность их унификации. Кроме того, рассматривают подготовленные проекты унифицированных законов и судейских правил. По итогам рассмотрения проекты могут быть отклонены, рекомендованы для принятия ассоциациями практикующих в судах юристов или приняты для работы по совершенствованию законодательства.
Особое место в реформировании права в США принадлежит Американскому институту права (ALI), который был образован в начале 20-х годов XX века и является постоянно действующим органом, основной целью которого является разъяснение и упрощение права и его адаптация к потребностям общества. Основным трудом института является Свод норм права (Restatements of the Law), в котором обобщены нормы законов и прецедентов для судебного правоприменения, так как закон становится полноценным источником права только после истолкования его и использования в судебном решении.
При этом американская доктрина, не отрицая высокий авторитет и значение международного права, в том числе, его норм в сфере защиты прав человека, традиционно ориентируется на то, что ратифицируемые США международные договоры не
должны автоматически влечь за собой отмену норм как федерального права, так и права штатов.
В заключение следует констатировать, что объём регуляторов социальных отношений может быть существенно увеличен:
путём законодательного закрепления в системе источников права доктринального места судебного прецедента и нормативного определения юридической силы и обязательности прецедентов ЕСПЧ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ по конкретным делам; путём возрождения постоянно действующего Совета при Президенте РФ по судебной реформе, основной целью которого будет являться разъяснение и упрощение права и его адаптация к потребностям общества путём анализа состояния законов и прецедентов и определения потребности в их унификации. Кроме того, Совет рассматривает подготовленные проекты унифицированных законов и подготовленные к публикации важнейшие прецеденты.
Думается, что переход от научных дискуссий об использовании прецедента как источника российского права к конкретным вопросам его применения позволит оперативно реагировать на постоянно меняющиеся условия социальной жизни. Отсутствие правовых норм не будет являться непреодолимым препятствием при пресечении правонарушений и преступлений.
Список литературы
1. Постановление Правительства РФ от 14 января 2015 г. № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства». СПС «КонсультантПлюс».http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
2. Постановление Правительства РФ от 07.04.2003 № 199 Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации». СПС «КонсультантПлюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
3. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации: Приказ МВД России от 27.11.2017 № 891 СПС«КонсультантПлюс».http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
4. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации: Приказ МВД России от 09.11.2017 № 846. СПС «Консультант-Плюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
5. О порядке представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации: Приказ МВД России от 10.11.2012 № 1024 (Зарегистрировано в Минюсте России 29.12.2012 № 26453). СПС «КонсультантПлюс».http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
6. Об утверждении порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда: Приказ Федеральной миграционной службы от 2 июня 2015 г. № 284 СПС «КонсультантПлюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.03.2015 № 4-П «По делу о проверке конституционности положений части четвертой статьи 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», подпункта 13 пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и пункта 2 статьи 11 Федерального закона «О предупреж-
дении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» в связи с жалобами ряда граждан». СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 17.01.2017.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2013 № 902-0 «По жалобе гражданина Республики Молдова Х. на нарушение его конституционных прав положениями частей третьей, четвертой и седьмой статьи 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». СПС «КонсультантПлюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
9. Определение Верховного Суда РФ от 27 февраля 2008 г. по делу №5-Г08-10. Архив Верховного Суда РФ. - Личный архив автора.
10. Определение Санкт-Петербургского городского суда по делу № 33-0765/2007. - Личный архив автора.
11. Гражданское дело № 3-323/2007 по заявлению И. // Архив Московского городского суда. Личный архив автора.
12. Апелляционное определение Архангельского областного суда от 26 августа 2013 г. № 33-4803/2013. СПС «КонсультантПлюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
13. Апелляционное определение Омского областного суда от 2 июля 2014 г. по делу № 33-4008/2014. СПС «КонсультантПлюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
14. Дополнительная надзорная жалоба от 25.06.2008 в Президиум Верховного Суда РФ по делу № 6ПВ08С. - Личный архив автора.
15. Малышев, В. Е. Некоторые вопросы правового регулирования взаимодействия при выявлении и предупреждении организации незаконной миграции // Вестник Владимирского юридического института. -2007. - № 3(4). - С. 27-31.
16. Куракин, А. В., Акимова, С. А. Деятельность органов государственной власти по предупреждению незаконной миграции // Вестник Московского университета МВД России. - 2016. - № 4. - С. 160-163
17. Богданов А.В., Ильинский И.И., Иванцов С.В., Хазов Е.Н. Роль оперативных подразделений криминальной полиции по предупреждению и раскрытию преступлений в сфере незаконной миграции на территории современной России // Международный журнал конституционного и государственного права. - 2016. - № 2. - С. 110-114.
18. Об утверждении Порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданствам, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда : проект приказа МВД России [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174204/ (дата обращения 21.05.2018).
© Сливний А.А., Бойцов Ю.М., 2018
УДК 343.97
Е.В. Стебенева
Антикоррупционное российское законодательство: некоторые проблемы совершенствования и интерпретации
Russian anti-corruption legislation: problems of improvement and interpretation
СТЕБЕНЕВА, Елена Викторовна, доцент кафедры криминологии Санкт-Петербургского университета МВД России кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 744-70-19. E-mail: st.el@list.ru.
STEBENEVA, Elena Victorovna, assistant professor of the Department of Criminology of the Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Candidate of Juridical Sciences. Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Phone: 744-70-19. E-mail: st.el@list.ru.
В статье обозначены проблемы формирования антикоррупционного законодательства и предложены соответствующие дополнения и изменения в нормативные правовые акты (федеральные законы, Уголовный кодекс РФ), направленные на повышение эффективности противодействия коррупционным правонарушениям.
Ключевые слова: антикоррупционное законодательство, противодействие коррупции, коррупционные преступления, взяточничество.
The article examines the problems of imperfections in the anti-corruption legislation and suggests the introduction of appropriate additions and changes to the normative legal acts (federal laws, the Criminal Code of the Russian Federation) aimed at increasing the effectiveness of countering corruption offenses.
Keywords: anti-corruption legislation, anti-corruption, corruption crimes, bribetaking.
