CC BY
81УДК 3 42.7
Андрей Александрович КОНДРАШЕВ,
исполнительный директор НИИ регионального законодательства и правовой политики Сибирского федерального университета, советник председателя Законодательного Собрания Красноярского края, кандидат юридических наук
КОНСТИТУЦИОННО"ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
CONSTITUTIONAL AND LEGAL RESPOSIBILITY OF FOREIGN CITIZENS
Данная статья посвящена мерам конституционно-правовой ответственности, применяемым в российском законодательстве к иностранным гражданам!. В ней проведен анализ мер ответственности, применяемых по российскому законодательству к иностранцам: отказ в выдаче (аннулирование) разрешения на временное проживание, отказ в выдаче (аннулирование) вида на жительство, депортация, отклонение заявлений о приеме в гражданство, отмена решения о приеме в гражданство.
This article considers measures of constitutional and legal responsibility enforced by Russian legislation to foreign citizens. Here has been carried out responsibility measures' analysis enforced by Russian legislation to foreigners such as: refusal (abrogation) to issue sojourn permit, refusal (abrogation) to issue residence permit, deportation, refusal of application for citizenship, abolition of decision about citizenship's application.
Ключевые слова: отказ в выдаче (аннулирование) разрешения на временное проживание, отказ в выдаче (аннулирование) вида на жительство, депортация, отклонение заявлений о приеме в гражданство, отмена решения о приеме в гражданство.
Keywords: refusal (abrogation) to issue sojourn permit, refusal to issue residence permit, deportation, refusal of application for citizenship, abolition of decision afcout citizenship's application.
ACCORDING TO RUSSIAN LEGISLATION
сматривать ли отдельные меры, применяемые к иностранным гражданам, в качестве мер ответственности. По мнению Н.М. Колосовой, отмена решения о приеме в гражданство в отношении лица, которое приобрело его на основании ложных сведений и фальшивых документов, является мерой конституционно-правовой ответствен-ности.1 Д.А. Липинский, напротив, относит эту меру принудительного воздействия к мерам защиты, а физических лиц вообще не включает в число субъектов конституционно-правовой ответственности.2 В связи с вышесказанным необходимо подчеркнуть, что физические лица, безуслов-
В
теории конституционного права нет единства в отношении того, рас-
но, являются субъектами конституционно-правовой ответственности в силу наличия у них специфического конституционно-правового статуса, обусловленного наличием прав и обязанностей, регулируемых исключительно нормами конституционного права, а не какими-либо иными.
В ст. 7 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»3 (далее - Закон) сформулированы основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание.
Разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулирует-
-12-
№ 2 (6) • 2010
Взгляд. Размышления. Точка зрения
ся в случае, если данный иностранный гражданин:
1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;
3) в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;
4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;
5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;
6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;
7) неоднократно (два раза и более) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;
8) не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;
9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации
жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;
11) находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев;
12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;
13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) , либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством РФ.
К сожалению, законодатель опять отказался от дифференциации мер ответственности и иных санкций, имеющих принудительную форму реализации, применяемых в отсутствие факта правонарушения. Основаниями для применения мер ответственности могут являться только случаи, перечисленные в п. 1, 2, 4-7. Причем некоторые из этих оснований сформулированы таким образом, что порождают определенные трудности в ходе правоприменения. Например, какими документами уполномоченный орган должен руководствоваться при принятии решения об отказе в выдаче разрешения на временное проживание, если гражданин выступает за насильственное свержение основ конституционного строя? Могут ли такими документами быть только судебные решения, или это могут быть документы, исходящие от прокуратуры, милиции или спецслужб (например, запрос Интерпола, объявление в розыск и т.д.)? Чем должны руководствоваться уполномоченные органы, если иностранцу вменяется поддержка террористических организаций? Основаниями для принятия реше-
ния могут быть только судебные акты, или это могут быть документы, подготовленные правоохранительными органами (не только России, но и зарубежных стран)? Не менее важным представляется и вопрос о действии общеправового принципа презумпции невиновности и необходимости признания лица виновным в тех или иных преступлениях исключительно по приговору суда.
Аналогичным образом имеет место смешение мер ответственности и принудительных мер иной природы при характеристике такой меры ответственности, как отказ в выдаче либо аннулирование вида на жительство.
Согласно ст. 9 Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:
1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;
3) подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;
4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;
5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;
6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;
7) неоднократно (два раза и более) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;
8) не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;
9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;
11) находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев;
12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида на жительство, и этот брак признан судом недействительным;
13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) , либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством РФ.
Закон предусматривает и такую санкцию, как депортация иностранных граждан. Согласно ст. 31 Закона в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней. И если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, анну-
- 74 -
№ 2 (6) • 2010
Взгляд. Размышлении. Точка зрения
лированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение 15 дней. Иностранный гражданин, не исполнивший обязанность, предусмотренную п. 1 или 2 ст. 31, подлежит депортации. Статья 34 Закона закрепляет санкцию, сходную по форме и процедуре применения со ст. 3.10 КоАП РФ - административное выдворение. В отличие от выдворения, которое применяется в случаях нарушения иностранцем норм о въезде в Российскую Федерацию, порядке пребывания в Российской Федерации или приеме на работу, депортация применяется в качестве меры принудительного воздействия к гражданам, сроки пребывания которых на территории Российской Федерации истекли или соответствующие разрешительные документы аннулированы. По нашему мнению, не следует разграничивать эти санкции, так как по своей правовой природе и процедурным особенностям они принадлежат к мерам административного принуждения. Пытаться обосновать их отличие тем, что административное выдворение - это мера ответственности, а депортация - мера зашиты (пресечения)4 , конечно, возможно, но следует отметить, что в целом оснований для их дифференциации явно недостаточно.
Основанием для применения депортации является нарушение публичной обязанности покинуть территорию Российской Федерации в связи с непризнанием лица беженцем либо утратой им статуса беженца, выявлением у иностранного гражданина ВИЧ-инфекции или принятием решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации, нарушением обязанности выехать из России, сокращением срока или аннулированием разрешения на временное проживание или вида на жительство, а основанием для применения административного выдворения является нарушение правил въезда, пребывания на территории Российской Федерации, а также трудоустройства в Российской Федерации. Как
отмечается в литературе, депортация и административное выдворение очень близки по правовым последствиям.5
Кроме того, к числу конституционно-правовых санкций, применяемых к иностранцам, следует отнести меры ответственности, закрепленные в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации». Согласно ст. 16 данного закона отклоняются заявления о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые:
1) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;
2) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом;
3) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;
4) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
5) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
6) преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
7) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания);
8) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, не установлен федеральным законом.
Органами, принимающими соответствующие решения, выступают Президент РФ, органы внутренних дел РФ (территориальные управления в субъектах РФ), а также дипломатические и консульские представительства Министерства иностранных дел РФ за рубежом.
Следует отметить, что не все из указанных выше оснований применения санкций в отношении иностранных граждан имеют признаки конституционного правонарушения (п.п. 3 и 4) и должны быть определены как средство восстановления формального несоответствия условиям, определенным законом. Кроме того, некоторые из этих оснований сформулированы не совсем определенно, что порождает ряд вопросов в правоприменительной деятельности (например, каким образом должны быть установлены факты выступления человека с призывами к насильственному свержению основ конституционного строя и какого рода действия могут создавать угрозу безопасности Российской Федерации?). Думается, следует избегать неясных формулировок, которые фактически способствуют произвольному и волюнтаристскому применению мер ответственности.
Еще одной мерой ответственности является санкция, предусмотренная ст. 22 Закона (отмена решения о приеме в гражданство) . Решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если будет
установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке.
В заключение необходимо отметить, что совершенствование имеющегося механизма применения санкций против физических лиц, обладающих особым конституционно-правовым статусом, является одной из первоочередных задач законодателя. Требуется уточнить и детализировать отдельные основания для применения соответствующих мер ответственности (выступление за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или финансирование, планирование террористических актов), вывести отдельные виды санкций за пределы регламентации в нормах конституционного законодательства или существенно модифицировать их, вернув в орбиту конституционно-правового института ответственности (депортация и выдворение), унифицировать основания применения мер ответственности в отношении всех лиц, обладающих особым конституционно-правовым положением (иностранцев, беженцев, вынужденных переселенцев).
1 Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N№2. С.87.
2 Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / под ред. Р.Л. Хачатурова. СПб. , 2003. С. 216.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N№30, ст.3032.
4 Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. 2 003. N№6. С.13.
5 Максимов И.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вид административного наказания // Современное право. 2004. N№6. С.8; Тюрин В.А. Указ. соч. С.12.
-16-
№ 2 (6) • 2010
