CC BY
8Экологическое право
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОБЛЮДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ ГРАЖДАН ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПОСТАВНАЯ Наталия Павловна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и трудового права Оренбургского государственного аграрного университета (ОГАУ). E-mail: [email protected]
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «Консультант-Плюс»
Краткая аннотация: На основе анализа экологического, градостроительного и законодательства о местном самоуправления выделены проблемы правового регулирования соблюдения экологических прав и обязанностей граждан при осуществлении градостроительной деятельности. В статье проанализированы возможности дополнения норм действующего законодательства положениями об обязательном выполнении работ по благоустройству территорий при планировании и строительства в городских и сельских поселениях.
Abstract: It's based on the analysis of urban environmental and local government legislation highlighted the problems of legal regulation of the environmental rights and responsibilities of citizens. In the article there was analyzed the current legislation the provisions on compulsory execution of works the improvement in the planning and construction of urban and rural settlements.
Ключевые слова: Экологические права и обязанности граждан, градостроительная деятельность, благоустройство территорий.
Keywords: Environmental rights and duties of citizens, urban development, territory improvements.
В соответствии со ст. 42 Конституции РФ к основным экологическим правам граждан относится право на благоприятную окружающую среду. Рост населения, изменения в условиях жизни, технический, культурный прогресс неизбежно оказывают воздействие на окружающую природную среду, изменения ее состояния. В процессе градостроительной деятельности, которая неизбежна для создания благоприятных условий проживания граждан, это приводит к изменениям природной среды. Исследуя вопросы о природе и человеке как высшей ценности общества, Бринчук М.М. отметил,[1] что главным смыслом общественного развития, функционирования всей общественной системы являются права и интересы человека. В тоже время имеется другая конституированная ценность - природа служащая основой жизни самого человека. Такой порядок вещей, такая иерархия ценностей подтверждается не только наукой, конституционной нормой права, но и логикой развития человечества.
Соблюдение условий достойного проживания граждан в городах всегда вызывало озабоченность органов власти. Например, при принятии решения о месте расположения города Оренбурга бы-
ли учтены такие доводы губернатора Неплюева И.И., что предлагаемое им место имеет преимущество перед другими .. наличием рек, рыбных озер - что жителям на все времена нужно.[2] Среди оснований в отказе строительства в центре города Оренбурга пивоваренного завода было указано, что это вредно для чистоты города, и создает опасность пожаров наличием взрывоопасных паровых установок. [3]
Вместе с тем Жалованной грамоте городам 1785 года наряду с признанием прав городов и его жителей возлагались обязанности похвальным радением, доброю и поведением верою в торговле, промыслах и ремеслах пособствовать возвышению мест ими населяемых в цветущем состоянии.
Современное правовое регулирование градостроительной деятельности предусматривается с соблюдением экологических требований на всех стадиях этого процесса. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ[4] (далее ГрК РФ) под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектур-
Экологическое право
но-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Правовой анализ указанной правовой нормы свидетельствует о том, что законодателем не случайно в качестве первоначального этапа градостроительной деятельности указано территориальное планирование.
Плановые начала в регулировании использования земель городов использовались в далекие исторические времена. Например, с момента застройки города Оренбурга (1743 год) и дальнейшего его развития, принцип планового использования земель с учетом функционального назначения имел место, о чем свидетельствуют сохранившиеся генеральные планы города. Планировочная структура Оренбурга, отмечено историком Дорофеевым В.В.[5] вполне отвечала одному из функциональных назначений города - быть военной крепостью для охраны границ империи. На протяжении ряда исторических эпох с изменением политических, экономических, экологических условий менялось функциональное назначение земель, что находило отражение в документах планирования территорий. В современной ситуации рост городского населения в определенной степени обусловил возросшую потребность в увеличении площади территории городов, уплотнении их застройки. В этих условиях обеспечение экологических прав граждан при осуществлении градостроительной деятельности приобретает особую актуальность.
Пространственное использование земель предполагает выделение отдельных функциональных зон, обеспечивающих естественные природные условия проживания в городе, как полагаем на макро уровнях (генеральные планы городов, проекты планировки квартала, микрорайона) так и мини уровнях (градостроительные планы земельных участков). Разработка и принятие правовых актов, регулирующих эти процедуры должна проводиться путем сочетания природоохранных и градостроительных требований и принципов. Исследуя проблемы сочетания природоохранных и градостроительных требований и принципов, Боголюбовым С.А.[6] отмечено, что наглядным примером экологизации отраслей российского законодательства является проникновение природоохранных требований в законодательство о градостроительной деятельности - сочетание принципов правовой охраны природной среды и принципов градостроительной деятельности, сохранения в
городах культурного и природного наследия, обеспечения экологической безопасности в поселениях. Проанализируем соблюдается ли нормами действующего законодательства принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды при планировании и застройки городских и сельских поселений, как это предусмотрено в ст. 44 ФЗ «Об охране окружающей среды»[7] в части обеспечения мер по благоустройству территорий.
Основным правовым актом, регулирующим плановое использование земель городских и сельских поселений, является ГрК РФ. Анализ правовых норм, регулирующих вопросы территориального планирования, планировки территории свидетельствует о том, что при планировании территории как в отношении в целом городского или сельского поселения, так и элементов отдельных планировочных структур (квартал, микрорайон и т.д.) не регулируются вопросы обеспечения благоустройства этих территорий. Также не регулируются названным кодифицированным нормативным правовым актом вопросы обеспечения благоустройства при выдаче градостроительного плана земельного участка. Разделяя мнение Боголюбова С.А.[8] о том, что комплексный характер законодательства о градостроительстве определяется тем, что в него включены нормы экологического (природоресурсного, природоохранного) муниципального, конституционного, административного, гражданского, финансового, информационного, процессуального отраслей права и законодательства, своеобразно и причудливо переплетающихся и взаимодействующих между собой при регулировании градостроительных и связанных с ними природоохранных отношений полагаем, что есть основания сделать вывод, что и нормами например, муниципального права не отработан механизм правового регулирования обеспечения благоустройства территорий при планировании и застройки поселений. В первую очередь это касается содержания правовых норм. Действующее законодательство относит правовое регулирование в сфере благоустройства территорий к вопросам местного значения, т.е. к компетенции органов местного самоуправления. Например, к полномочиям городского округа в соответствии со ст. 16 № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»[9] относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливаю-
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2017. № 2(146)
щих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа. Анализ указанной правовой нормы свидетельствует о том, что у органах публичной власти нет правовых оснований для предъявлении требований к документации по планировки территории и выдачи разрешений на строительство при отсутствии в этих документах данных о выполнении перечня обязательных работ по благоустройству в отведенных территориях под застройку. Статья 44 ГрК РФ не содержит требований об указании в градостроительном плане земельного участка размера и границ прилегающей территории для проведения обязательных работ по их благоустройству. Отсутствие правовых норм, как основы правового регулирования рассматриваемых общественных отношений по благоустройству территорий, вызывает множество негативных последствий, связанных с обеспечением выполнения работ по благоустройству гражданами и юридическими лицами. Допускаются случаи использования территории, занятой объектами благоустройства под возведение других строений. Например,
Библиография:
в 2016 году по иску прокуратуры города Оренбурга решением суда признано незаконным выданное разрешение на строительство многоквартирного жилого дома. В ходе судебного разбирательства было установлено, что все объекты благоустройства были спроектированы на месте уже имеющейся инфраструктуры соседних жилых домов. Жители этих домов испытывали дискомфорт из-за постоянного строительного шума, пыли, грязи, а также отсутствия мест для прогулки с детьми (плотность застройки во много раз превышала допустимые нормативы). Для исключения подобных фактов предлагается дополнить проанализированные правовые нормы ГрК РФ дополнениями, регулирующими вопросы обязательного выполнения работ по благоустройству территорий при планировании и строительстве городских и сельских поселений. Вопросы совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений, как полагаем, должны касаться и индивидуальной жилой застройки. При проектировании квартала, микрорайона индивидуальной жилой застройки предусматривать проведение работ по благоустройству территории, прилегающей к земельным участкам, что отражать в градостроительном плане земельного участка или в проекте межевания, предусмотрев механизм ответственности за невыполнение этих требований. Подобный подход к организации работ по благоустройству был известен истории развития градостроительных отношений в городе Оренбурге. Известный оренбургский краевед Глев Десятков в своей книге « Легенды старого Оренбурга» рассказывает о том, что военный губернатор города граф Эссен (1817 год) потребовал от всех домовладельцев перед своим домом иметь палисадник, а каждому жителю «мужского полу», начиная с 12 лет, посадить определенное количество деревьев.[10]
1. Бринчук М.М. Экологическая политика: природа и человек как общественная ценность // Экологическое право. 2016. № 3. С. 5.
2. ПСЗ. Т. Х1. № 8630 Архив Оренбургской области.
3. Дело № 678 Орен. Упр.Ф.41 .оп.1. Архив Оренбургской области.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 1.
5. Дорофеев В.В. Планировочная структура города-крепости. Оренбург: ОГПУ, 2001. С. 27.
6. Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права. М.: ЮРАЙТ, 2011. С. 75.
7. Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7 // Российская газета № 6 от 12.01.2002.
8. Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права. М.: ЮРАЙТ, 2011. С. 76.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 // Российская газета от 08.10.2003 г. № 202.
10. Журнал Легенды губернии. Из-во Аргументы и факты в Оренбурге. 2016. С. 110.
