CC BY
9НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
ПОСТАВНАЯ Наталия Павловна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и трудового права Оренбургского государственного аграрного университета (ОГАУ). E-mail: post_oren@mail.ru
Краткая аннотация: На основе анализа земельного, градостроительного законодательства выделены проблемы правового регулирования функционального использования земель городов. В статье проанализированы возможности совершенствования выполнения функции муниципального управления плановым использованием земель городов путем привлечения к этой деятельности населения муниципальных образований.
Abstract: Based on the analysis of land and urban planning legislation, the problems of use of urban land were highlighted. The article analysis the opportunities for the improvement of the function of cities by attracting the community population to municipalities to this practice.
Ключевые слова: Территориальное планирование, функциональное зонирование, документация по планировке территории, публичные слушания.
Keywords: Territorial planning, function zonning, documentation for territory planning, public hearings.
Функция планирования использования земель вытекает из потребности рационального и эффективного использования земельных ресурсов. Несмотря на имеющееся критическое отношение к планированию управления экономикой со стороны государства, как показывает мировая практика, научно обоснованное планирование с применением рыночных механизмов обязательно приносит успех[1].
В современных условиях основу планового использования земель городов составляет территориальное планирование. В теоритических исследованиях по земельному праву признано, что территориальное планирование является функцией государственного и муниципального управления использования земель. При осуществлении этой деятельности необходимо учитывать, что, несмотря на фактическое использование земель на праве преимущественно частной, и иных форм собственности, вся земля является национальным достоянием, которое должно быть количественно и качественно учтено и надежно сохранено и управляемо как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ[2]. Реализация этого конституционного принципа в процессе управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется путем определения функционального назначения земель.
В соответствии с требованиями Градострои-
тельного кодекса РФ (далее ГрК РФ) функциональное назначение земель определяется в документах территориального планирования посредством установления функциональных зон. Поэтому исследование правовой природы функционального зонирования представляется одной из актуальных проблем, направленных на обеспечение земельного правопорядка.
Одно из значений слова функция рассматривается как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений[3], а слово зона - полоса между какими либо границами, территория, участок характеризующаяся определенными признаками[4]. Исходя из значения этих двух слов, есть все основания полагать, что функциональные зоны в документах территориального планирования должны определять условия функционального использования части земельных ресурсов территорий муниципальных образований, в установленных границах. Если функциональные зоны не выполняют этой задачи, то полагаем, есть основания переосмыслить значение и применение юридического термина функциональное зонирование в регулировании планового использования земель. Необходимость осмысления юридической терминологии существует всегда, отмечал Колбасов О.С.[5] Но значение этой необходимости повышается в периоды, когда происходят существенные структурные изменения в праве, обусловленные историческими потребностями.
На протяжении ряда исторических эпох с из-
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2017. № 1(145)
менением политических, экономических экологических условий менялось функциональное назначение земель. Например, в современной ситуации рост городского населения в определенной степени обусловил возросшую потребность в увеличении площади территории городов, уплотнении их застройки. Полагаем, в этих условиях для обеспечения экологических прав граждан регулировать функциональное использование городских земель предлагается при разработке не только генеральных планов, но и в документации по планировке территории. При детальной планировки, например квартала или микрорайона, на основе генеральных планов предусматривать функциональные зоны использования этой территории, устанавливать их границы и учитывать при дальнейшей разработки градостроительных регламентов.
В научных исследованиях по земельному праву вопросы функционального зонирования рассматривали многие ученые, но особое внимание уделено Лебедевым Д.Г.[6], Бедовой Е.С., Борисовым А.А.
Например, Лебедев Д.Г. обоснованно отмечает, и это мнение разделяем, что нечетко в ГрК РФ прописано соотношение территориального и функционального зонирования. По смыслу п. 5 ст. 1 ГрК РФ, границы и целевое назначение земель определяется при установлении функциональных зон. Те же действия, но сопровождаемые разработкой градостроительных регламентов, осуществляются при установлении зон территориальных. Причем, если функциональные зоны определяются в генеральном плане поселения (в виде специальной схемы функционального зонирования), территориальные - в правилах землепользования и застройки (в виде графического приложения к градостроительным регламентам). Учитывая, что выделение территориальных зон также осуществляется по функциональному признаку (ст. 34-35 ГрК РФ), сущностным отличием территориальной зоны от функциональной служит наличие у первой собственного градостроительного регламента и отсутствие его у второй. Между тем, какими средствами будет обеспечено целевое использование земельных участков в пределах функциональной зоны, Кодекс не разъясняет. Вероятно существование двух основных конструкций:1) функциональные и территориальные зоны не совпадают по границам (основанием для такого вывода служит п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК, согласно которому границы территориальных устанавливаются « с учетом» опреде-
ленных генеральным планом функциональных зон и параметров их развития; 2) функциональные и территориальные зоны идентичны. Определенно, в первом случае земельные участки в пределах функциональной зоны могут не обладать предусмотренным для нее правовым режимом, что означает низкую эффективность такого зонирования, а фактически, выборочную его реализацию. То есть вполне возможны ситуации, когда генеральный план будет противоречить правилам землепользования и застройки. Во втором - целевое назначение и целевое использование земель обеспечивается правовыми средствами. Но, в этом случае выделять функциональное зонирование в самостоятельный вид зонирования нецелесообразно. Присутствие в тексте ГрК РФ понятия «функциональное зонирование» вряд ли можно считать оправданным.
Разделяя это мнение, полагаем, как уже ранее было отмечено, функциональное зонирование проводить при разработке проекта планировки квартала или микрорайона. В проведенном исследовании Лебедевым Д.Г отмечено, что сравнительный анализ норм гл. 5 ГрК 2004 г. и п. 4 ст. 28 ГрК РФ 1998 г. показывает, что документация о планировке территории представляет собой аналог документации о застройке, предусмотренный в ранее действующем ГрК РФ. Названные документы, как и документация по планировке территории не входят в перечень документов территориального планирования. Тем не менее, их содержание свидетельствует о фактическом участии в процессе планирования использования земель, но на более детальном уровне. Разделяем мнение, что перечень документов по планировке территории следует дополнить проектами планировки микрорайонов, кварталов. Полагаем, что эти проекты должны разделять в установленных границах эти детальные планировочные структуры на функциональные зоны размещения мест проживания, отдыха, инженерной и транспортной сети.
В соответствии с требованиями ст. 46 Градостроительного кодекса РФ установлены особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа. Пунктом 7 указанной статьи предусмотрено, что в целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капи-
тального строительства, публичные слушания по проекту планировке и проекту межевания территории проводить с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов. Анализ этой правовой нормы свидетельствует о том, что законодатель не определил круг лиц, чьи интересы могут быть затронуты планировкой территории муниципальных образований, что полагаем можно предусмотреть муниципальными правовыми актами. Вместе с тем, например, в «Положении о публичных слушаниях на территории муниципального образования «город Оренбург», утвержденных решением Оренбургского городского Совета от 25.04.2011 № 119,[7] не определен круг лиц, которые в обязательном порядке должны быть уведомлены о проведении публичных слушаний по проекту планировки территории, а имеется отсылочная норма о проведении публичных слушаний в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Таким образом, для обеспечения участия населения муниципальных образований в планировании использования территории муниципальных об-
Библиография:
разований необходимо внести изменения не только в Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, но и для обеспечения комплексного подхода в правовом регулировании этих отношений в Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 от 06.10.2003 г., и в дальнейшем, с учетом этих изменений, в нормативно-правовые акты муниципальных образований. Более широкое привлечение заинтересованных граждан в проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности предлагается Сидоровой М.Е.[8] Ей предложено путем внесение дополнений в ст. 28 Градостроительного кодекса РФ расширить круг лиц, которые в обязательном порядке должны быть уведомлены о проведении публичных слушаний по вопросу градостроительной деятельности. Это предложение заслуживает обсуждение. Поскольку действительно помимо жителей муниципального образования в развитии территории муниципального образования заинтересованы и лица, которые являются участниками долевого строительства, а также лица, приобретшие право требования на объекты недвижимости этих территорий по иным договорам, которые заинтересованы не только в развитии территории своего проживания, но и его сохранения в интересах настоящего и будущих поколений.
1. Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник. М.: Юрайт, 2007. С. 331.
2. Боголюбов С.А.Правовое регулирование муниципального управления земельными ресурсами (предисловие к монографии Н.П.Поставной « Муниципальное управление использованием и охраной земель в России») Издательство «Омега-Л», 2015, Издательский центр ОГАУ, 2015. С. 3-12.
3. Большая советская энциклопедия. М.: Издательство Советская энциклопедия.1982. С. 1430.
4. Словарь русского языка Ожегов С.И. М., 1952. С. 204.
5. Колбасов О.С.Терминологическе блуждения в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27-37.
6. Лебедев Д.Г.Правовое регулирование территориального использования земель городов в Российской Федерации: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 142-143.
7. Система Консультант-Плюс.
8. Сидорова М.Е. Публичные слушания по вопросам застройки муниципальных образований: нормативно-правовое регулирование // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 50-54.
