CC BY
23К КАКОЙ ОТРАСЛИ ОТНОСИТСЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БОГОЛЮБОВ Сергей Александрович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: bogolyubovsa@mail.ru
Краткая аннотация: комплексный характер законодательства о градостроительной деятельности предполагает обсуждение вопросов о его принадлежности к отраслям российского законодательства. Этому помогает рассмотрение основных принципов законодательства о градостроительной деятельности. Заботой о рациональном природопользовании, об охране благоприятной среды обитания, стимулировании активности граждан в городах наполнены многие категории градостроительного законодательства. Это направление его развития и реализации свидетельствует о превалировании экологического характера законодательства о градостроительной деятельности.
Abstract: the complex nature of the legislation on urban development involves the discussion of its belonging to the branches of the Russian legislation. This helps to consider the basic principles of legislation on urban development. Many categories of urban planning legislation are filled with concern for the rational use of natural resources, the protection of a favorable environment, and the stimulation of citizens ' activity in cities. This direction of its development and implementation indicates the prevalence of the environmental nature of the legislation on urban development.
Ключевые слова: конституционное, гражданское, муниципальное законодательство; история градостроительного законодательства; экологическое и социальное развитие городов, информационное обеспечение взаимодействия; участники градостроительной деятельности; публичные органы и их природоохранные полномочия.
Keywords: constitutional, civil, municipal legislation; history of town-planning legislation; ecological and social development of cities, information support of interaction; participants of town-planning activity; public authorities and their nature protection powers.
Регулирование градостроительной деятельности осуществлялось на Европейско-азиатском пространстве с момента перехода от кочевого к оседлому образу жизни, от преимущественно аграрного к преимущественно промышленному производству с образованием городов, других поселений, а с их ростом в ХУ11 - XIX веках увеличивались проблемы управления этой деятельностью. В Соборном Уложении Алексея Михайловича 1649 г. - первом крупном кодифицированном законодательном акте русского царства - глава 19 посвящалась посадам и посадским людям; с этого подлинного свитка (для хранения которого более века спустя, при Екатерине II, был изготовлен серебряный ковчежец) была составлена копия в виде книги, с которой дважды в течение 1650 года Уложение было напечатано по 1200 экземпляров в каждом тираже. Жалованная грамота городам 1785 г. «разумела» разряд городских обывателей, а именно тех из старожилов, или поселившихся, или родившихся в городе, которые не внесены в первые пять частей городовой обывательской книги (т. е. не отнесены ни к купечеству, ни к цеховым ремесленникам) и кормятся в том городе промыслом, рукоделием или работою; сословное самоуправление по этим грамотам было разрешено для Санкт-Петербурга в 1846 г, для Москвы в 1862 году; эти первые попытки градостроительного регулирования распространялись скорее на феодальные отношения великокняжеской власти и городских холопов, покинувших аграрный сектор и уже не являющихся крестьянами [1; 2] .
16 июня 1870 г. было высочайше утверждено Го-родовое положение с новыми узаконениями и разъяснениями Министерства внутренних дел 1871 г., закреплявшее систему, деятельность органов городского общественного управления: городское избирательное собрание, городскую
думу - распорядительный орган с городской управой и городским головой — исполнительным органом; городские избиратели в соответствии с имущественным (податным) цензом делились на группы, каждая из которых избирала гласных в городскую думу. Этот документ стал итогом 8-летней работы более пятисот комиссий, созданных в российских городах для работы над проектом городской реформы Александра II, который хотел дать горожанам право ведать городским хозяйством, благоустройством его земель, строительством [3].
После обнародования Земского положения 1890 г. Александр Ш утвердил 11 июня 1892 г. Городовое Положение, заменившее «изданное по воле в Бозе почившего Родителя Нашего Городовое Положение 1870 года, которое принесло, в течение двадцати лет своего применения, немаловажную пользу. Благоустройство городских поселений заметно поднялось, и улучшились многие условия городской жизни. Но, наряду с этими благоприятными явлениями, в строе и деятельности городских учреждений обнаружились несовершенства, требующие исправления». Новое Положение вводилось постепенно и распространялось не на всю территорию России; попечение о распоряжении по городскому хозяйству и благоустройству отводилось городскому общественному управлению, а надзор за законным его исполнением -губернатору на точном основании правил Положения. Возможности участия жителей в городской жизни сокращались, понятие «городское общество» заменялось «городским поселением», усиливалась вертикаль власти через возрастание административных полномочий государственных структур [4;5]. Эти Положения считались существенными элементами законодательных реформ местного, земского самоуправления, развития имущественных отношений.
Обращение к истории правового регулирования градостроительства оказывается полезным для понимания генезиса правового регулирования земельного, экологического, иных факторов градостроительной деятельности, ее принадлежности к отраслевой фрагментации, поскольку трудно, не зная прошлого, отвергая его, понимать, конструировать настоящее, верить и переходить в будущее; в Х1Х веке Кузьма Прутков призывал «непрестанно обращать внимание на зады»; как полагал всемирно известный российский естествоиспытатель, аграрник-селекционер И.В. Мичурин, успехи зависят от того, что, приступая к каждому делу, надо предварительно рассматривать поставленную задачу во всех ее исторических и мельчайших деталях, со всех сторон и после чего выполнять так или иначе задачу, добиваться результатов [6, с. 440].
Социально-экономические реформы последних десятилетий требовали изменений в правовом обеспечении проживания граждан в населенных пунктах: 14.07. 1992 был принят Закон РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации», 7.05.1998 первый Градостроительный кодекс РФ, а 29.12.2004 - новый ГрК РФ, действующий с регулярными существенными последующими изменениями и поныне. В соответствии с ними и в их развитие принимались многочисленные подзаконные акты, в том числе на уровне субъектов РФ, муниципальных образований, отдельных организаций, где последовательно регулируется социальное, экологическое развитие городов: информационное обеспечение, полномочия публичных органов, передача их от одного к другому, права и соответствующие им обязанности жителей, обсуждение и утверждение градостроительных проектов, правил землепользования и застройки, территориальное планирование, зонирование, планировка территорий, контроль за соблюдением установленных в соответствии с законом императивных и диспозитивных правил[7;8].
Набор однородных законодательных требований, предписаний формирует правовые категории, институты законодательства о градостроительной деятельности, а подвижность нововведений свидетельствует о динамизме правовых основ, элементов законодательства о градостроительной деятельности, трудностях реализации предписаний о наведении градостроительного правопорядка, стимулировании активности граждан в целях облагораживания среды обитания. Преподавание в ряде вузов проблем, основ градостроительного законодательства, необходимость углубленного изучения, подготовки и применения градостроительного законодательства, регулярные публикации по специальности 12.00.06 в периодической печати на эти темы [9, с. 10-14; 10, с.63-67], поручения разработки учебных планов, ведения соответствующих учеб-
ных дисциплин кафедрам, занимающимся экологическим, земельным правом, порождают дискуссии по поводу принадлежности законодательства о градостроительной деятельности к отраслям российского законодательства, предполагают пусть и не бесспорные размышления, соображения по этим поводам. Ряд исследователей априори решают вопрос о включении основных градостроительных положений в земельное, экологическое законодательство, однако не всеми это принимается однозначно и требует конкретизации правовых доводов «за» и «против» [11 ,с.140-158].
Сфера законодательного регулирования градостроительной деятельности содержит немало дискуссионных вопросов теоретического, монографического и практического, правоприменительного характера, увязанных с межотраслевыми, интеграционными, отраслевыми, в том числе экологическими, земельными проблемами, например: почему такой крупный раздел правовой жизни как градостроительство не получил отражения в Конституции РФ; к какой отрасли права, законодательства относится крупная группа однородных юридических институтов, категорий, норм, требований в сфере градостроительной деятельности; почему в ГрК РФ включено большое количество статей о саморегулируемых организациях, в которые постоянно вносятся новые изменения и дополнения и др.?
Отсутствие в Конституции РФ упоминания градостроительной темы можно объяснить тем, что сочетание в градостроительной деятельности множества направлений жизнеобеспечения, а также отсутствие к 1993 г. - времени принятия Конституции РФ - кодифицированного самостоятельного кодекса не предполагали на том этапе вычленения автономной отрасли права и законодательства; признанные в декабре 1993 г. не действующими многие нормы ЗК РСФСР еще не были заменены ЗК РФ 2001 г. с его значительным, количественно и качественно новым потенциалом предоставления, использования земель для строительных нужд; но за прошедшие десятилетия градостроительное законодательство формируется, активно развивается в связи с усилением урбанизации, комплексным развитием территорий, ухудшением среды обитания из-за роста автомобильного транспорта - главного загрязнителя атмосферного воздуха в городах, повышения скученности населения, сокращения площадей земельных участков для возведения жилых зданий, наращиванием задач по вовлечению городского населения в обсуждение проектов создания особо охраняемых природных территорий, защиты зеленых насаждений, застройки, землепользования [12; 13, с. 16-25].
Межотраслевой характер градостроительного законодательства представляется очевидным, поскольку комплексность градостроительных отношений предполагает не-
обходимость подключения категорий и правовых институтов гражданского, информационного, муниципального, административного, других отраслей российского законодательства. На нормах ГК РФ основываются градостроительные требования о договорах о развитии застроенных территорий, их содержании, ценах, обязательствах, сроках, сторонах, существенных условиях, проведении торгов в виде аукционов, порядке их организации, проведения, подведения итогов, приобретении прав на объекты капитального строительства.
Обеспечение участников градостроительной деятельности ее информационными системами - достоверными сведениями для инвестиционной, иной хозяйственной деятельности включает документацию о территориальном планировании и его обосновании, об изученности природных и техногенных условий на основании результатов инженерных изысканий, о геодезических и картографических материалах, о застроенных и подлежащих застройке земельных участках. Информационную базу законодательства о градостроительной деятельности пополняют федеральные законы «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 № 68 (ст. 6), «О животном мире» от 24.04.1995 № 52 (ст. ст. 14 и 15), «Об использовании атомной энергии» от 21.10.1995 № 170 (ст.13), «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 № 3 (ст. 23), «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 № 122, «О гидрометеорологической службе» от 19.07.1998 № 113 (ст. 14), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52 (ст.8), «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96 (ст. ст. 23 и 29), «О защите прав потребителей» от 17.12. 1999 № 212 (ст.8), Закон «О недрах» от 21.02.1992 № 2395 (ст. ст. 27-32), Водный кодекс РФ от 03.06.2006 № 74 (ст. ст. 30 и 31), Лесной кодекс РФ от 4.12.2006 № (ст. 91 и др. Создание условий информационной открытости позволяет гражданам подключаться к выработке проектов решений, способствовать личным трудом благоустройству, выполнению целей в области градостроительства, предлагать пути его улучшения, сообщать о ставших достоверными правонарушениях, посильными способами помогать их предотвращению и пресечению.
Муниципальным законодательством предусматриваются организационно - правовые механизмы, структуры органов и организаций муниципальных образований, правовое регулирование их взаимодействия между собой и с юридическими, физическими лицами при осуществлении градостроительной деятельности, в частности, подготовки и утверждения документов территориального планирования, местных нормативов градостроительного проектиро-
вания, выдачи разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении реконструкции, капитального ремонта, землепользования, иных сторон природопользования, самостоятельного решения вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций, муниципальной собственности, утвержденным местным бюджетом в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.1999 № 131.
Объединяющее несколько предметов и методов регулирования, ставящее одной из целей сохранение, восстановление естественных скреп благополучия горожан правовое регулирование градостроительной деятельности тяготеет и к экологическому законодательству, что видно из ст. 2 ГрК об основных принципах законодательства о градостроительной деятельности, где значительное место занимают нормы, напрямую или косвенно посвященные организации в городских агломерациях рационального землепользования, охраны окружающей среды.
К ним, в частности, относятся следующие - обеспечение устойчивого развития, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки; ответственность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидацией их последствий; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности. Среди основных понятий, используемых для регулировании градостроительной деятельности, также предусматриваются термины экологического характера - водоохранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения; природные ресурсы и объекты; виды разрешенного использования, размеры, границы, ограничения использования земельных участков; изучение природных условий и факторов техногенного воздействия.
Правовое регулирование экологических отношений распространяется в ряде случаев на различные аспекты градостроительной деятельности: в ст. 4 «Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности» главы 1 «Общие положения» ГрК РФ предусматривается применение земельного, лесного, водного законодательства, законодательства об особо охраняемых
природных территориях, об охране окружающей среды, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности. Требования законодательства о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха имеются в виду далее в главах, нормах ГрК, в разделах градостроительного законодательства о планировании, проектировании, выборе и отводе земельных участков, зонировании территорий, реконструкции объектов капитального строительства [14, с. 48-56] .
В градостроительных отношениях представляются актуальными проблемы обеспечения устойчивого развития, гарантирования права каждого на благоприятную окружающую среду, функционирования системы и реализации полномочий органов власти и управления в области землепользования, охраны природы, которые вызывают обоснованную критику жителей на общественных слушаниях, публичных обсуждениях выборов мест и отводов земельных участков для точечной застройки, в пикетах, на иных массовых мероприятиях, в средствах массовой информации. Конституционный суд РФ, высказывая позицию о многомерности, комплексности градостроительного законодательства, отметил превалирование в нем природоохранных и природоресурс-ных норм, эколого-правовых категорий[15, с. 88-99;16].
Что касается множественных норм о саморегулируемых организациях, перенесенных в законодательство о градостроительной деятельности из соответствующего закона об их регулировании, то замысел, мотивы заключались в том, что наибольшего распространения СРО достигли в сфере территориального планирования, архитектурно-
строительного проектирования, капитального ремонта, строительства, имея ряд особенностей, направленных на усиление координации самодеятельных органов, стимулирование их внутренних демократических процедур, общественной активности граждан. Однако автоматическое перенесение частей Федерального закона о саморегулируемых организациях в другие законы не всегда оправдывает себя: хотя особенностей может быть и много, но они могли быть учтены в самом Законе о СРО (как и их особенности в других сферах общественных отношений), а негативный опыт злоупотреблений и коррупции обусловливает новые изменения и регулярные дополнения в регулировании СРО в части усиления производственного, общественного контроля, государственного, муниципального надзора.
Таким образом, комплексное законодательное регулирование градостроительной деятельности имеет приро-доресурсную, природоохранную окраску, что позволяет делать вывод об экологической направленности законодательства о градостроительной деятельности, его приближении к экологическому (в широком понимании), земельному законодательству, что предполагает дальнейшие анализ, обобщение административной, судебной практики, эмпирических материалов, выявление современных тенденций, перспектив правового регулирования земельных,, иных природоресурс-ных сторон градостроительных отношений, их дальнейшую экологизацию, выработку рекомендаций об устранении дефектов градостроительного законодательства, особенно в части его реализации, предложений о совершенствовании градостроительного в сочетании с земельным правопорядка.
Библиография:
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
10. 11.
12.
13.
14.
15.
16.
Исаев И.А. История государства и права России. Учебник. М., 1999.
Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. Л., 1984. Виноградов В. Ю. Становление и развитие городского самоуправления в России в 1870-1914 гг. М., 2005. Немчинов В. И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству. М., 1912. Мыш М. И. Городовое положение 11 июня 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями / сост. присяжный поверенный М. И. Мыш. Пг. 1915.
И.В. Мичурин. О методах // Соч. в 4 томах. 1948. М. Гос. изд. с\х литературы. т. 1У С. 440.
О. И. Крассов. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М. Юристъ. 2001. 718 с.
Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. Постатейный (С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Н.В. Кичигин, Е.Л. Минина и др.). М. Проспект. 6 изданий. 2018. 834 с.
Анисимов А.П. Обеспечение земельного правопорядка градостроительно-правовыми средствами // Аграрное и земельное право. 2009. № 4.
Поставная Н.П. Проблемы правового регулирования предоставления земель под городскую застройку // Аграрное и земельное право. 2009. № 4.
Как обеспечить эффективность закона. Научное издание. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Н.Н. Толмачева, С.А. Боголюбов. ИЗиСП, Мос-облдума. 2019.
Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы. М., 2004.
Боголюбов С.А. Потенциал экологических норм Конституции // Журнал российского права. 2018. № 5. С. 16-25.
/ Материалы научно-практической конференции «Законодательство в области охраны окружающей среды: 25-летний опыт реализации и перспективы развития». Московская областная дума. Государственный университет «Дубна». 2018.
Боголюбов С.А. Правовое обеспечение благоприятной природной городской среды // Аграрное и земельное право. 2018. № 6. Судья. 2019. № 6. Специализированный выпуск журнала об обеспечении экологической безопасности.
