CC BY
78
регионах могут использовать прокуроры с учетом регионального законодательства. Прежде всего, это право прокуроров тех регионов, где имеются конституционные (уставные) суды, обращаться с запросами о соответствии Конституции республики, уставу края, области тех или иных нормативных актов.
Однако достаточно серьезной проблемой в практической деятельности прокуроров является то обстоятельство, что решения региональных конституционных (уставных) судов не могут быть принудительно исполнены в части фактического прекращения действия незаконных правовых актов субъ-
ектов Российской Федерации. Это может приводить к тому, что признанные не соответствующими Конституции (уставу) субъекта Российской Федерации правовые акты не приводятся с ними в соответствие. Следует иметь в виду, что само по себе решение такого регионального (уставного) суда не исключает для прокурора возможности оспаривать правовой акт субъекта Российской Федерации в судах общей юрисдикции15.
Таким образом, полная и качественная реализация возложенных на прокуратуру функций в сфере участия в правотворческой деятельности возможна лишь в условиях системного подхода к их исполнению.
Некоторые проблемы организации и
функционирования мировых судей
Сложная правовая природа мировой юстиции предопределила и серьезные трудности в законодательном решении вопросов организации ее деятельности.
В связи с тем, что Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" не содержит понятия организационного обеспечения деятельности мирового судьи (предполагая только выплату заработной платы мировому судье и социальных гарантий из средств федерального бюджета, а также материально-техническое обеспечение их деятельности за счет бюджетных средств субъекта Федерации), возникает целый ряд вопросов, оставшихся законодательно не урегулированными.
Так,например,материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей по закону может быть возложено на органы юстиции либо на органы исполнительной власти субъектов РФ. Однако практика показала, что отсутствие единства в подходах по организационному обеспечению деятельности мировых судей существенно снижает эффективность такой работы в целом. Исходя из этих соображений в ряде субъектов Федерации с самого начала пошли по другому пути, возлагая напрямую на органы Судебного департамента в регионах обязанности по организационному обеспечению деятельности мировых судей в полном объеме. Од-
Д.В. Фетищев
кандидат политических наук, заместитель проректора Дипломатической
академии МИД России
нако такой подход противоречит федеральному законодательству.
Поэтому органы государственной власти субъектов Федерации были вынуждены искать оптимальный выход, который позволил бы избежать противоречий с федеральным законодательством. Таким выходом стало подписание соглашений между администрациями субъектов и территориальными органами Судебного департамента о решении ими вопросов по организационному обеспечению деятельности мировых судей. Территориальные органы Судебного департамента в республиках, краях и других субъектах Федерации на основании доверенности, выдаваемой Генеральным директором Судебного департамента, принимают на себя определенные обязанности, исполнение которых финансируется из бюджетных средств региона. Возможность подписания таких соглашений имеет соответствующее правовое обоснование как в федеральном законодательстве (п.3 ст.78 Конституции РФ, п.2 ст.30 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"), так и в большинстве законов о мировых судьях, принятых на местах. В определенной степени такая практика гарантирует стабильное обеспечение деятельности мировых судей на сегодняшнем этапе.
Необходимость в таком решении продиктована и тем, что вне поля зрения законо-
15 Вестник Конституционного суда РФ. 2000. № 6. С. 50-57.
дателя остались, кроме того, вопросы кадрового обеспечения мировых судей, сотрудников аппарата, повышения их квалификации.
Объединение функций организационного и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей, а затем передача их в ведение специализированного государственного органа, каким является Судебный департамент, представляется возможным и верным, так как по своему статусу Судебный департамент является государственным органом, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции, аналогичные тем, которые ранее осуществлялись Министерством юстиции. Следование принципу разделения властей не позволяло по формальным основаниям отнести к органам исполнительной власти Судебный департамент, функции и управленческие полномочия которого аналогичны соответствующим полномочиям органов исполнительной власти.
Поэтому заключение администрацией области (или другого равного субъекта Российской Федерации) соглашения с территориальными подразделениями Судебного департамента о передаче в его ведение функций по обеспечению в целом деятельности мировых судей правомерно.
Следует оговориться, что при всех позитивных моментах такая практика не исчерпывает проблемы в целом, поскольку не позволяет обеспечить единообразный подход к созданию и функционированию службы мировой юстиции.
Во-первых, подписание соглашений (договоров) не позволяет до конца устранить все противоречия, обусловленные пробелами в законодательстве.
Во-вторых, подписание соглашений зависит в первую очередь от инициативы местных властей. В том случае, если не все субъекты пойдут на такой вариант, не будет и единообразного решения вопросов обеспечения деятельности мировых судей, входящих в единую систему судов общей юрисдикции.
В-третьих, такие соглашения (договоры) могут быть расторгнуты в любое время по инициативе органов исполнительной власти субъекта РФ, в связи с чем не создают прочной основы деятельности мировой юстиции.
Следует заметить, что законодательные акты, регулирующие вопросы организационного обеспечения деятельности мировых судов, довольно противоречивы. Так, положения Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" не соответствуют в полной мере ст.124 Конституции
Российской Федерации, а также ст.3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
Другое противоречие между нормами федерального законодательства заключено в определении места и роли Судебного департамента в организационном обеспечении деятельности мировых судей в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с п.2 ст.30 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" на Судебный департамент возложено обеспечение деятельности всех судов общей юрисдикции (за исключением Верховного суда). Однако Федеральный закон "О судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации" в ст.1 ограничивает полномочия Судебного департамента по созданию условий для полного и независимого осуществления правосудия мировыми судьями только функциями по их финансированию. Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" еще более сужает функции Судебного департамента по обеспечению деятельности мировых судей.
Пунктом 2 ст.9 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" установлено, что работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта Федерации.
Однако положение данной нормы вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, так как в соответствии с пунктом "т" ст.71 Конституции в ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба. Исходя из норм ст.ст.71, 72 и 73 Конституции государственная служба субъектов Федерации находится в их ведении, что вытекает из требований Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ. Пункт 3 ст.2 этого федерального закона устанавливает, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.
В соответствии с Конституцией вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч.2 ст.11);
п 01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о
X
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
П Ol
Z
eo о о
N
U U О (L
EX
CQ
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S Е о х о а т
S ф
ч:
п
а <
X S X н
и ф
со
при этом, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77).
Из указанных положений Конституции, конкретизированных в Федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, вытекает, что субъект Федерации наряду с образованием законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего исполнительного органа государственной власти самостоятельно образует иные государственные органы субъекта Федерации и самостоятельно определяет перечень должностей в этих органах, относящихся к государственным должностям государственной службы субъекта Федерации. Исходя из этого некорректно было устанавливать федеральным законом порядок отнесения отдельных должностей к государственным служащим субъекта Федерации.
Пунктом 3 ст.10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" установлено, что материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти субъекта Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Федерации.
Представляется, что положение данной нормы противоречит Конституции, Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ по следующим основаниям.
Согласно ст.10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Ряд гарантий самостоятельности судебной власти содержится непосредственно в тексте Конституции, а также в принятом в соответствии с ней Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации".
В целом решение проблемы организационного обеспечения деятельности мировых судей, очевидно, связано с передачей его органам Судебного департамента.
Если пойти по пути возложения только части функций по обеспечению деятельности мировых судей на Судебный департамент, сохранив порядок материально-технического обеспечения за органами исполнительной власти субъектов РФ, то это потребует более четкого разграничения функций организационного обеспечения деятельности мировых судов. При этом, будет необходимо четко определить функции органов исполнительной власти субъектов не только в сфере материально-технического обеспечения, но и в области кадрового обеспечения аппаратов мировых судей (т.к. работники аппарата мирового судьи - госслужащие субъекта РФ, о чем говорилось выше) и всей деятельности мирового судьи как суда общей юрисдикции (содержание аппарата, командировочные расходы и пр.). Кроме того, в законодательстве должны быть четко зафиксированы и обязанности территориальных органов Судебного департамента по формированию кадрового состава корпуса мировых судей и организационно-методическому обеспечению их деятельности.
Такой путь решения проблемы, учитывая различные возможности субъектов Федерации в плане финансирования и разное отношение в самих субъектах к идее введения института мировых судей, имеет свои недостатки:
а) развитие этого института в регионах будет различно, а в ряде субъектов может поставить в неравное положение мировых и федеральных судей или даже привести к их противопоставлению;
б) ряд субъектов из-за отсутствия финансовых средств будут по-прежнему затягивать введение этого института;
в) для полноценного осуществления функций по финансовому обеспечению мировых судей (в предусмотренном законом объеме), а также для осуществления кадровой и организационно-методической работы Судебному департаменту потребуется соответствующее увеличение штатной численности.
Кроме того, представляется, что указание в законе на возможность обеспечения деятельности мировых судей органами юстиции не отвечает реалиям сегодняшнего дня (в настоящее время органы юстиции не находятся в структуре органов власти субъекта, а являются территориальными органами Министерства юстиции России в субъекте и решают другие задачи).
Второй вариант - полная передача функций по организационному обеспечению деятельности мировых судей Судебному департаменту с целью обеспечения единства статуса судей в Российской Федерации, создания единых условий для осуществления правосудия в Российской Федерации путем включения мировой юстиции в единую систему организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции.
Учитывая, что реализация задач по обеспечению полного и независимого осуществления правосудия федеральными судами общей юрисдикции возложена на Судебный департамент, решение этих вопросов относительно мировых судей, образно говоря, теми же руками представляется оправданным. Несмотря на то, что закон о мировых судьях возлагает на Судебный департамент лишь выплату денежного содержания мировому судье, другой закон - о Судебном департаменте - возлагает на него ведение судебной статистики, организацию делопроизводства и работы архивов. Причем законодатель не предусматривает какого-либо изъятия в этих случаях из его полномочий. Да и трудно представить, чтобы судебная статистика велась без учета деятельности по рассмотрению гражданских, административных и уголовных дел мировыми судьями. Кроме того, законом на Судебный департамент возложено и обеспечение безопасности судей и членов их семей. В этом случае закон также не делает каких-либо исключений. Безопасность должна обеспечиваться всем судьям судов общей юрисдикции.
Существует и проблема информатизации судов. Если Судебный департамент не возьмет на себя решение этого сложного вопроса, то мировые судьи могут оказаться вне создаваемой Судебным департаментом единой системы информатизации судов общей юрисдикции, а следовательно, и без надлежащего использования такого важного фактора совершенствования организации судопроизводства, как повышение степени информатизации судов, их компьютеризации, расширения применения компьютерных технологий. Только на такой базе возможно обеспечить мировым судьям быстрый доступ к банкам законодательных актов, обобщенным материалам судебной практики, что особенно важно, так как мировыми судьями в большинстве случаев стали юристы, не работавшие ранее в органах судебной власти.
Понимание необходимости единства в организационном обеспечении всех судов общей юрисдикции существует и среди де-
путатов Государственной думы (так, еще в апреле 2000 г. депутатами был внесен законопроект, предусматривающий возложение на Судебный департамент всех вопросов организационного обеспечения деятельности мировых судей). Однако тогда из-за недостаточной проработанности он не получил должной поддержки.
Такая позиция выражена и в решении состоявшегося в ноябре 2000 г. V Всероссийского съезда судей, который в своем постановлении отметил необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство в целях более четкого регулирования вопросов финансового и организационного обеспечения деятельности мировых судей, определения места и роли Судебного департамента и его территориальных органов в этой работе. Это позволит избежать и многих других законодательных коллизий.
В создании системы мировых судей есть еще одна проблема. Как известно, в соответствии со ст.4 Федерального закона "О мировых судьях в субъектах Российской Федерации" общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Федерации определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта, согласованной с Верховным судом, или по инициативе Верховного суда, согласованной с соответствующим субъектом Федерации. Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Федерации. При этом закон устанавливает два ограничительных критерия для определения числа мировых судей - демографический ("Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек") и территориальный ("В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок"). На первый взгляд, такие ограничения разумны и создают достаточные предпосылки для обеспечения доступа населения к правосудию. Однако практика введения института мировых судей вскрыла по крайней мере две проблемы.
Во-первых, в целом ряде субъектов обширная территория административно-территориальных единиц (районов) с малой численностью населения (регионы Севера, Дальнего Востока) делают проблематичной доступность мирового судьи. Это происходит из-за большой территориальной протяженности судебного участка и небольших по численности населения, но равноудаленных от
п 01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о х
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
П Ol
Z
eo о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
мирового суда населенных пунктов. Вторая проблема возникла в ряде республик. Здесь ситуация осложнилась тем, что при определении общего числа мировых судей федеральный законодатель исходил из демографического и территориального критериев, но рассматривал их отдельно, а не во взаимосвязи. Между тем распределение населения в ряде субъектов характеризуется высокой плотностью населения в городах и, особенно, в центрах и, наоборот, низкой плотностью населения в сельских районах. Таким образом, в результате средних расчетов численности мировых судей для целого ряда субъектов и включения соответствующего числа мировых судей в соответствующий федеральный закон в субъектах при определении границ судебных участков возникла ситуация, когда оказалось невозможным соблюсти одновременно оба принципа - и территориальный, и демографический. При определении границ судебных участков в этих субъектах выяснилось, что при равномерном распределении мировых судей по административно-территориальным единицам в границах одного судебного участка оказывается целый город с численностью населения, значительно превышающей нормативы, а при формировании судебных участков с равной численностью населения некоторые из них должны включать несколько административно-территориальных единиц.
Другим фактором снижения нагрузки на мировых судей будет уменьшение численности населения на участке, обслуживаемом мировым судьей. Исходя из того что создание судебных участков из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч себя не оправдало, Верховный суд в порядке законодательной инициативы внес в Государственную думу проект закона, уста-
навливающего создание судебного участка из расчета численности населения не свыше 15 тысяч человек. Это должно привести к увеличению численности мировых судей еще на 3 112 единиц.
Установление границ судебного участка из расчета численности проживающего населения привело к тому, что нагрузка на отдельных мировых судей превышает средние показатели в два-три раза, поскольку в расчет не принималось наличие на территории судебного участка предприятий, учреждений, организаций и состояние преступности. Острота этой проблемы в определенной степени могла бы быть снята, если бы на судебном участке работало несколько мировых судей.
Указанную проблему можно решить и путем введения должности старшего мирового судьи на несколько судебных участков с наделением его соответствующими полномочиями.
В настоящее время законодательно установлено, что из федерального бюджета мировому судье выплачивается зарплата и обеспечиваются социальные гарантии, а органы юстиции либо органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей.
Открытым остается вопрос, - из бюджета какого уровня должны возмещаться судебные издержки, связанные с рассмотрением мировым судьей уголовных дел, таких как оплата труда адвокатов, участвующих в деле по назначению; возмещение расходов, понесенных потерпевшими и свидетелями в связи с явкой в суд; работа переводчиков и экспертов. Пока ни федеральный бюджет, ни бюджеты субъектов Российской Федерации финансирование данных расходов не предусматривают.
о а и ф г X S о
X
о а
т
S ф
ч:
п
а <
х
X н
и ф
со
