CC BY
226
ПРАВОСУДИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Правовая регламентация организации и деятельности судов субъектов Российской Федерации
ГРАВИНА Алла Аркадьевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Рассматриваются актуальные проблемы, возникающие при реализации права субъекта Российской Федерации на создание судов, образующих его судебную систему: конституционных (уставных) судов и мировых судов. Анализируются причины, препятствующие учреждению и функционированию конституционных (уставных) судов. Отмечены пробелы правового регулирования деятельности мировых судей.
Ключевые слова: субъект Российской Федерации, суды субъекта Российской Федерации, конституционный (уставный) суд, мировой суд, судебный участок, судебная система.
Legal Regulation of Organization and Activity of Courts of Constituent Bodies of the Russian Federation
A. A. Gravina, PhD in Law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The article deals with the current problem of the right of a subject of the Russian Federation to set up the courts, which forms the system of the courts of the subject of the Russian Federation: constitutional (statutory) courts and magistrate courts. The article also analyses the reasons for difficulties in setting up and operation of the constitution (statutory) courts. The pitfalls of legal governance of the work of the magistrate courts are also specified.
Keywords: subject of the Russian Federation, courts of the subject of the Russian Federation, constitutional (statutory) court, magistrate court, court district, court system.
Определяющим фактором построения судебной системы Российской Федерации является форма государственного устройства. Россия — федеративное государство, сочетающее централизацию и децентрализацию. При стремлении к обеспечению целостности государства тем не менее необходимо применение принципа децентрализации — предоставление субъектам РФ возможности осуществлять государственную власть с помощью собственных органов.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее — Закон о судебной системе) определил виды судов, составляющих судебную систему Российской Федерации: федеральные суды и суды субъектов РФ (конституционные (уставные) суды и мировые судьи). Подлинный федерализм предполагает, что суды субъектов РФ должны обладать самостоятельностью и определенной независимостью от федеральной судебной системы.
Конституционные (уставные) суды и мировых судей объединяет принадлежность их субъектам РФ. Но они имеют различное назначение, что определяет особенности их организации и деятельности.
Конституционные суды образованы в республиках, в то же время в уставах субъектов Федерации может быть предусмотрено образование уставных судов. Конституционные (уставные) суды рассматриваются как дополнительный уровень конституционной защищенности, имеют значение для обеспечения единого конституционного пространства, контроля за соблюдением Конституции РФ и действующего законодательства органами государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления.
В отличие от них мировые судьи являются не только судами субъектов Федерации, но и судами общей юрисдикции. Особенность состоит в том, что «мировой суд является одним из оригинальных судебных институтов, имевших место в мировой истории государства и права. Этот судебный орган, с одной стороны, является именно государственным органом. С другой — близок к населению и отвечает его потребностям»1.
Определенные проблемы связаны с организацией и деятельностью конституционных (уставных) судов. Закон о судебной системе обозначил конституционную юстицию в субъектах РФ лишь в общих чертах. Процесс их становления идет чрезвычайно медленно. Причин для этого существует несколько:
отсутствие в большей части субъектов РФ конституционных (уставных) судов или же их функционирования;
неполный перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты РФ могут создавать конституционные (уставные) суды;
1 Гущев В. В. Сравнительно-правовое исследование мирового суда в России (История и современность): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 11.
отсутствие нормативного регулирования взаимодействия Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации2.
В настоящее время конституционные (уставные) суды образованы и действуют лишь в 18 субъектах РФ и тенденция к их дальнейшему росту не наблюдается. Даже в тех субъектах РФ, конституции и уставы которых предусматривают создание конституционных (уставных) судов, не предпринимаются организационные и практические шаги к их созданию, несмотря на то что они должны быть необходимым элементом организации государственной власти в каждом субъекте Федерации. Оценивая современное состояние конституционной юстиции субъектов РФ, А. М. Цалиев, ссылаясь на мнение научных и практических работников, характеризует его как «эмбриональное, стагнационное или, по словам В. Д. Зорькина, замороженное»3.
Дальнейшее развитие конституционного правосудия в субъектах РФ практически остановилось. Наиболее упрощенным подходом было бы придание ст. 27 Закона о судебной системе императивного характера, т. е. следует обязать субъект Федерации образовать конституционный (уставный) суд. Такое мнение высказывалось неоднократно4. Но это противоречит
2 См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» / отв. ред. В. И. Рад-ченко, науч. ред. В. П. Кашепов. М., 1998. С. 123; определение КС РФ от 6 марта 2003 г. № 103-О; Кряжков В. А, Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 1998. С. 329—330; Цалиев А. М. Образование конституционных (уставных) судов субъектов РФ: состояние и перспективы // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 16.
3 Цалиев А. М. Указ. соч. С. 18.
4 См.: Кряжков В. А. Региональная юстиция // эж-Юрист. 2003. № 49; Пашин С. Новые возможности развития судебной системы России // Конституционное право:
реализации конституционного принципа федерализма и осуществлению субъектами Федерации предоставленных им прав. Конституционный Суд РФ, выявляя общие требования, которым должно отвечать регулирование организации и деятельности конституционных (уставных) судов, сформулировал правовую позицию, в которой подчеркнул, что порядок организации и деятельности конституционных (уставных) судов в силу п. «б» и «н» ч. 1 ст. 72 Конституции определяется субъектом РФ самостоятельно в его конституции (уставе) и законах5.
Необходимость создания конституционных (уставных) судов не вызывает сомнения. Они осуществляют конституционный контроль в субъектах Федерации, что является неотъемлемым признаком судебной власти. Убедительна точка зрения С. Г. Пав-ликова, отметившего, что «появление в субъектах РФ собственных органов конституционного (уставного) правосудия повышает роль регионов в развитии федеральных отношений в соответствии с принципами конституционного строя, способствует обеспечению верховенства Конституции Российской Федерации и на этой основе упрочению Российского государства»6. Таким образом, субъекты РФ самостоятельно решают вопрос о необходимости создания конституционных (уставных) судов. Однако сама по себе постановка обсуждаемого вопроса свидетельствует о несовершенстве конституционного контроля на уровне субъекта Федерации.
Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ определяется Законом о судебной систе-
Восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 19; Цалиев А. М. Указ. соч. С. 18.
5 См. определения КС РФ от 27 декабря 2005 г. № 491-О, от 9 апреля 2002 г. № 71-О.
6 Павликов С. Г. О совершенствовании
правового регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Рос-
сийской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. С. 32.
ме. Согласно ч. 1 ст. 27 Закона эти суды рассматривают вопросы соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации его конституции (уставу), а также дают толкование конституции (уставу) субъекта Федерации, т. е. осуществляют конституционное регулирование в сфере конституционной юстиции субъектов Федерации. Но Закон определяет лишь общие направления деятельности конституционных (уставных) судов, не конкретизируя их компетенцию. Перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим, и на это обращено внимание КС РФ в определении от 6 марта 2003 г. № 103-О. Вместе с тем Закон о судебной системе не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов дополнительных полномочий по сравнению с установленным перечнем. Причем федеральными законами не установлены требования единообразного перечня полномочий этих судов. Высказываются различные суждения о дополнительных полномочиях, которые могли бы осуществлять конституционные (уставные) суды.
По мнению В. А. Кряжкова, этим судам может быть предоставлено право осуществлять проверку федеральных законов, принятых с нарушением сферы исключительного ведения субъекта РФ, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов7. Н. В. Витрук утверждал, что конституционные (уставные) суды могли бы осуществлять предварительный конституционный нор-моконтроль и таким образом активно участвовать в нормотворческом процессе в субъектах РФ в качестве экспертов, заключения которых обязательны для законодателя8. Дру-
7 См.: Кряжков В. А. Указ. соч.
8 См.: ВитрукН. В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.). М., 2001. С. 51.
гие авторы предлагают предоставить конституционным (уставным) судам субъектов РФ возможность проверять на соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству только законопроекты субъектов Федерации, давать заключения по ходатайству законодательного органа субъекта РФ9.
Известна правовая позиция КС РФ о допустимости наделения конституционных (уставных) судов субъектов РФ полномочием по проверке соответствия законов субъектов Федерации федеральным законам, приняв соответствующий федеральный конституционный закон10.
Между тем судебная практика выработала свои подходы к определению полномочий конституционных (уставных) судов. Субъекты Федерации самостоятельно определяют круг таких полномочий, что порождает их неодинаковый объем в различных субъектах РФ. В юридической литературе предлагается несколько вариантов классификации полномочий конституционных (уставных) судов на основные (закрепленные в Законе о судебной системе) и дополнительные (определяемые самим субъектом). В дополнительных полномочиях, в свою очередь, выделяются общие полномочия (характерные для всех субъектов Федерации) и специальные (присущие только конкретному субъекту с учетом его отличительных особенностей). Заслуживает внимание предлагаемое И. В. Зыковой наделение конституционных (уставных) судов следующими дополнительными общими полномочиями:
осуществление мониторинга регионального законодательства;
9 См.: Клеандров М. И. О модели единого уставного суда для сложноустроенного субъекта Федерации // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: матер. Всерос. совещания. М., 2000. С. 154.
10 См. постановление КС РФ от 11 апреля
2000 г. № 6-П.
право законодательной инициативы в пределах своего ведения;
проверка соответствия законов субъектов Федерации федеральным законам;
рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти субъектов Федерации;
участие в процедуре отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации.
В то же время к компетенции конституционных (уставных) судов не могут быть отнесены проверка соответствия Конституции РФ законов субъектов Федерации, конституции (уставу) субъекта Федерации федеральных законов, конституции (уставу) субъекта Федерации ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также проверки конституционности политических партий и иных общественных объ-единений11.
О возможности расширения компетенции конституционных (уставных) судов на федеральном уровне свидетельствует и правовая позиция Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П указывается, что компетенция конституционного (уставного) суда субъекта РФ может определяться и федеральным законодателем. С учетом компетенции КС РФ законодатель может дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционного (уставного) суда субъекта РФ по проверке соответствия федеральному закону законов субъекта Федерации.
Необходимым условием функционирования любой судебной системы является четкое разграничение юрисдикции внутри самой системы. При определении взаимоотношений
11 См.: Зыкова И. В. Определение полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. № 10. С. 46.
федеральных судов и судов субъектов Федерации возникают определенные сложности. Принципиальное значение для функционирования судебной системы имеет ч. 4 ст. 27 Закона о судебной системе: решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. Это означает, что суд субъекта Федерации полностью независим от любого федерального суда и любое его решение является окончательным. В полной мере это относится к сфере конституционного контроля.
В недавнем прошлом наблюдалась тенденция отторжения части компетенции КС РФ в пользу конституционных судов республик. Сравнительный анализ компетенции конституционных (уставных) судов показал: в ряде случаев полномочия этих судов совпадали с полномочиями КС РФ, что создавало коллизионность и вызывало необходимость размежевания компетенции12.
Например, к компетенции КС РФ Конституция России относит разрешение споров о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ. В то же время по конституциям Адыгеи, Бурятии, Дагестана, Карелии, Коми, Татарстана спор о компетенции между органами государственной власти указанных республик разрешался конституционными судами этих республик.
Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъекта РФ имеют различную сферу компетенции. Конституционный Суд
12 См.: Овсепян Ж. И. Конституционные суды республик в составе Российской Федерации (сравнительный анализ республиканского конституционного регулирования) // Северо-Кавказский юридический вестник. 1997. № 1, 2. О конкурирующей (совмещенной) компетенции конституционных судов субъектов Федерации см.: Гаджиев Г. А. Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. 1995. № 12. С. 24—27.
разрешает дела о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ, а суды субъектов Федерации — о соответствии конституции или уставу региональных нормативных правовых актов. Это дает основание усматривать взаимодействие Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации только в форме обмена опытом13. Различие также усматривается в пределах полномочий, размерах территории, на которую распространяется юрисдикция соответствующего суда. В связи с этим обращается внимание на перспективу развития конституционного судопроизводства в направлении уточнения инстанционности и подведомственности КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов, в частности разграничения их компетенции в сфере судебного нормоконтроля14.
Распространенным является мнение о создании инстанционной системы конституционного контроля с наделением КС РФ полномочиями вышестоящей инстанции по отношению к судам субъектов РФ15. Создание вышестоящей инстанции для конституционных (уставных) судов субъектов рассматривается как гарантия от различных злоупотреблений и судебных ошибок, появляется возможность пресечь и споры о компетенции органов конституционного контроля. Высказывается и иное предложение: заменить существующие суды окружными конституционными (уставны-
13 См.: Шевцов В. С. Право и судебная власть в Российской Федерации. М., 2003. С. 147.
14 См.: Михеева И. В. Рассмотрение публично-правовых споров // Судебная власть в России. Роль судебной практики: учеб. пособие. М., 2012. С. 60; Зыкова И. В. Статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 58.
15 См.: Мироновский О. В. Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 116.
ми) судами субъектов Федерации16. Но окончательное решение этой проблемы возможно только с принятием специального федерального закона, определяющего правовые основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов Российской Федерации. Однако он должен в полной мере учитывать правовые позиции КС по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов17.
Характеристику института конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации наиболее полно, по нашему мнению, дает И. В. Зыкова. Согласно федеральному законодательству вопрос о создании органа конституционного контроля в каждом конкретном субъекте Федерации решается самостоятельно на диспозитивной основе. Органы конституционного контроля созданы на сегодняшний день не в каждом субъекте Федерации. Это не отвечает современным потребностям общества и нарушает основные конституционные принципы. До настоящего времени на законодательном уровне не решен вопрос взаимодействия органов конституционного контроля субъектов РФ с иными органами судебной власти. Данный правовой пробел был порожден в результате наличия другого неурегулированного вопроса — определения полномочий таких судов, круга их компетенции18.
Итак, существует необходимость упорядочить процессы в области
16 См.: Боброва В. К. Проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 24.
17 См.: Петров А. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3. С. 29.
18 См.: Зыкова И. В. Статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. С. 58.
конституционной юстиции, согласовать позиции Федерации и ее субъектов и решить проблемы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в сфере осуществления конституционного судопроизводства.
В отличие от конституционных (уставных) судов субъектов РФ для института мировых судов характерен дуализм. Они являются одновременно и судами субъектов Федерации, и судами общей юрисдикции. Это отразилось на принципах их организации и деятельности. Полномочия и порядок деятельности мировых судов устанавливаются федеральным законом и законами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 28 Закона о судебной системе). Основным нормативным правовым актом, определяющим организацию мирового суда и его компетенцию, является Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (далее — Закон о мировых судьях).
Мировая юстиция создавалась в России в 1864 г. для рассмотрения незначительных уголовных и гражданских дел, но основной целью было приблизить осуществление правосудия к населению, решить спор соглашением сторон или, как бы сейчас сказали, с использованием примирительных процедур. В то же время ставилась задача максимально устранить какую-либо зависимость мировых судей от местной власти. Такое назначение мирового суда сохраняется при возрождении его в современной России.
Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Общее число мировых судей и количество судебных участков определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта Федерации, согласованной с Верховным Судом РФ или по инициативе последнего, согласованной с субъектом Федерации (ст. 4 Закона о мировых судьях). На мировых судей и членов их семей, как и на судей фе-
деральных судов, распространяются гарантии независимости, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты. Финансирование мировых судей осуществляется из федерального бюджета.
Конституция РФ предоставила субъектам Федерации достаточно широкие полномочия по формированию их судов. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесены кадры судебных органов (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Вне пределов совместного ведения субъекты Федерации до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ обладали всей полнотой государственной власти и могли устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность мировых судей, дополнительные гарантии их материального обеспечения и социальной защиты. Однако в новой редакции Закона о мировых судьях обеспечение судей заработной платой и социальными выплатами осуществляется через органы Судебного департамента при ВС РФ. С этого момента существенно сократилось влияние субъектов Федерации на формирование судейского корпуса мировых судей. Тем самым Закон ухудшил положение мировых судей.
В то же время введенные ограничения не отразились на формировании системы судов субъектов Федерации. Законодательные (представительные) органы субъекта Федерации участвуют в формировании корпуса мировых судей, по их инициативе федеральным законом устанавливается общее количество судебных участков и общее число мировых судей субъекта Федерации. Законом субъекта Федерации создаются и упраздняются судебные участки и должности мировых судей. Но общая тенденция сокращения прав субъектов Федерации прослеживается и по отношению к мировым судьям, что видно на примере запрета устанавливать дополнительные требования
к кандидатам на должность мирового судьи и дополнительные гарантии их материального обеспечения и социальной защиты.
Возможно, поэтому законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации нередко уже сами ограничивают себя в возможностях реализовать полномочия, установленные Конституцией РФ. В Астраханской области, например, назначение сотрудника в аппарат мирового судьи не требует согласования с самим мировым судьей. В Вологодской области Законодательное Собрание не обязано больше мотивировать свое решение об отклонении кандидатуры на должность мирового судьи.
Это дало основание Е. Б. Абросимовой сделать вывод, что учрежденный институт «мировой судья» не имеет ничего общего с институтом мировых судей, которые существуют в ряде стран англосаксонской правовой системы или существовавшим до Октябрьской революции в нашей стране.
Отбор кандидатов на должность мировых судей, их полномочия, порядок осуществления деятельности, прекращения полномочий свидетельствуют о включении этого института именно в государственный судебный механизм, идентичный механизму организации отбора, деятельности и прекращения полномочий судей федеральных судов. «Иными словами, — пишет Е. Б. Абросимова, — современный российский мировой судья — это государственный судья низшей инстанции, назначаемый (избираемый) на должность и действующий в соответствии с требованиями федеральной Конституции, федерального законодательства и субъектного законода-тельства»19.
19 Абросимова Е. Б. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. М., 2009. С. 91—92. В результате исследования института мировых судей Е. Б. Абросимова приходит к выводу, что в современной
Подтверждением тому являются и проводимые социологические исследования. В частности, С. Г. Павлико-вым обоснован вывод, что федеральные органы государственной власти воспринимают мировых судей как нижестоящее звено судебной системы, рассматривающих «мелкие» дела. «Наличие каких-либо особых "региональных" признаков у мировых судей их представители не усматривают. Судейское сообщество видит в мировых судьях прежде всего кадровый потенциал для федеральных судов, «младших» судей, которые, положительно себя зарекомендовав, могут рассчитывать на продвижение по службе. Представители органов государственной власти субъектов РФ относятся к мировым судьям как к дополнительному объекту финансирования, который необходимо обеспечить помещениями, техникой и т. п. Интервьюирование муниципальных служащих показало, что мировые судьи не ассоциируются у них с органами государственной власти РФ20.
Анализ деятельности мировых судей в подавляющем большинстве регионов позволяет утверждать, что субъекты Федерации практически не используют в процессе правового регулирования статуса мировых судей национальные обычаи и традиции, не учитывают местную специфику, которая могла бы повысить авторитет суда и качество его работы.
Мировые судьи осуществляют правосудие в пределах судебных участков. За последние годы предприняты меры по обеспечению эффективности деятельности мировых
России правильнее было бы проводить аналогию не с мировой юстицией, а с судьями судов ограниченной юрисдикции, встречающихся в судебной системе США, или с судьями судов малой инстанции или полицейских судов во Франции (там же. С. 92).
20 Павликов С. Г. Система судов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 33.
судей. В частности, изменен критерий, положенный в основу создания судебных участков: в соответствии с Федеральным законом от 11 марта 2006 г. № Э6-ФЗ судебный участок, на котором работает мировой судья, создается из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тыс. человек вместо ранее установленной максимальной планки в 30 тыс. человек. Решена проблема, дискуссия по которой велась многие годы, о возможности замены мирового судьи в случае его временного отсутствия (отпуска, болезни и других уважительных причин). В первоначальной редакции ст. 8 Закона о мировых судьях исполнение обязанностей такого судьи возлагалось на мирового судью другого судебного участка. Но ситуация становилась неразрешимой, если на соседнем участке работал один судья и физически он не мог исполнять обязанности другого мирового судьи, особенно если расстояния между судебными участками значительны. Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № Э70-ФЗ окончательно разрешил вопрос замены судей: исполнение обязанностей мирового судьи может быть возложено на судью, находящегося в отставке.
В юридической литературе рассматриваются различные точки зрения на порядок формирования корпуса мировых судей. Закон о мировых судьях предполагает альтернативу формирования судейского корпуса: либо избрание на должность мирового судьи населением соответствующего судебного участка, либо его назначение на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации (ст. 6). На практике все субъекты РФ пошли по пути назначения мировых судей. Но именно для мировых судей как судебного института, максимально приближенного к населению, наиболее целесообразен принцип прямых выборов населением, проживающим на территории соответствующего су-
дебного участка. Поэтому преобладает точка зрения о необходимости внесения в федеральное законодательство изменения и закрепления только этого способа формирования корпуса мировых судей. Однако мнения разделились. Одни полагают, что принцип избрания мировых судей населением должен применяться ко всем кандидатам21. По мнению других, требуется дифференциация в зависимости от количества населения: в городах с населением более 100 тыс. человек, тем более в Москве и Санкт-Петербурге, предлагается сохранить действующий порядок, но с поправкой: назначение на должность мировых судей должны осуществлять представительные органы внутригородского местного самоуправления — муниципальные собрания в Москве и муниципальные советы в Санкт-Петербурге22.
Предлагается также в случае перехода на модель избрания мировых судей населением передать законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации решение вопросов прекращения полномочий мировых судей.
Избрание народных судей населением предусматривалось с первых десятилетий советской власти, но было осуществлено только в 1948 г. По этому поводу А. Лукьянов пишет: «У нас при советской власти исконно низовое звено судей страны избиралось населением, это себя оправдало, потому что судьи должны были отчитываться перед населением, а оно могло судью отозвать — и таких случаев было немало»23. Это еще один аргумент в пользу избрания мировых судей населением.
Наиболее остро стоит вопрос, касающийся чрезвычайно высокой нагрузки мировых судей, которая за-
21 См.: Гущев В. В. Указ. соч. С. 9.
22 См.: Абросимова Е. Б. Указ. соч. С. 266.
23 Лукьянов А. В российской судебной системе есть что реформировать? // Газета. 2006. 22 июня. С. 3.
висит от количества рассматриваемых судьей дел, что, в свою очередь, определяется пределами судебного участка.
По мере необходимости региональная власть может варьировать учреждение судебных участков на территории судебного района. Но это не дает ответа на вопрос, из каких критериев следует исходить при образовании судебных участков. Законодательство устанавливает два ограничительных критерия для определения числа мировых судей: демографический (судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тыс. человек) и территориальный (в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок).
Практика свидетельствует, что установленные законом критерии не оправдали себя и обозначили несколько проблем. Неясно, в каких случаях следует исходить при образовании судебных участков из расчета населения до 23 тыс., если есть возможность образовать большее их число при меньшем количестве обслуживаемого населения. Рассмотрим эту ситуацию на примере двух районов с населением соответственно в 10 и 11 тыс. человек. Учитывая, что мировой судья может обслуживать на своем участке население до 23 тыс., есть основание для образования одного судебного участка, мировой судья которого будет рассматривать отнесенные к его компетенции дела населения в 21 тыс., проживающего на территории двух административных районов. Но в то же время у субъекта Федерации имеются все основания ставить вопрос об образовании вместо одного двух судебных участков, поскольку население каждого района не превышает 15 тыс.
Таким образом, возникает вопрос о соотношении административно-территориального образования, в частности судебного района, и судебного участка. Должен ли судебный уча-
сток ограничиваться пределами одного района или возможно образование одного судебного участка на территории нескольких районов? Руководствуясь одной и той же нормой, правомерным на сегодняшний день следует признать осуществление мировым судьей правосудия на территории с населением и в 23 тыс. человек, и в 10 тыс., и менее.
На практике толкование п. 4 ст. 4 Закона о мировых судьях приводит к различному пониманию субъектами РФ предоставленного им права законодательной инициативы по определению общего числа мировых судей и количества судебных участков. Исходя из своих интересов, они ставят вопрос об образовании дополнительных судебных участков на территориях с небольшим количеством населения, что может разгрузить районные суды и в то же время обеспечить незначительную нагрузку мировым судьям. Несовершенство закона, отмеченное выше, приводит к неоправданным экономическим затратам. Следует учитывать, что финансирование мировых судей осуществляется из федерального бюджета.
Разброс населения на одном судебном участке от 15 до 23 тыс. человек трудно объясним, поскольку непонятно, какими критериями законодатель руководствовался (разницей между судебными участками в городе и селе или чем-то другим).
При определении общего числа мировых судей федеральный законодатель (как это видно по отдельным регионам) рассматривает раздельно демографический и территориальный критерии, не учитывая их взаимосвязи.
Исходя из установленной численности мировых судей при определении границ судебных участков, в регионах возникла ситуация, когда стало невозможным соблюсти одновременно оба принципа — и территориальный, и демографический. В результате оказалось: либо мировые судьи должны быть равномерно распределены по административно-
территориальным единицам (и тогда в границах одного судебного участка может оказаться целый город с населением, значительно превышающим нормативы), либо некоторые участки должны включать несколько административно-территориальных единиц.
Между тем законы отдельных субъектов Федерации содержат дополнительные критерии создания судебных участков. Так, в Чукотском автономном округе с населением 51 тыс. человек создано четыре судебных участка. С учетом количества административно-территориальных образований в округе их должно быть девять. За критерий целесообразности количества судебных участков взято количество населения на участке. Требование закона о том, что в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок, во внимание не принято, несмотря на значительные расстояния (до 710 км) между судебными участками. Добраться до своего мирового судьи в Чукотском автономном округе, а тем более до другого ближайшего судебного участка весьма сложно. Аналогичная ситуация сложилась в Ямало-Ненецком автономном округе и ряде других субъектов Федерации, где административно-территориальные единицы имеют обширную территорию с малой численностью населения. Здесь становится проблематичным создание судебных участков с учетом имеющихся критериев и крайне ограничивается для граждан доступность мирового судьи.
Практически все регионы считают необходимым разработать нормативы, на основании которых станет возможно обоснованно определять общее число мировых судей и судебных участков. Необходимость образования судебных участков должна быть обусловлена не только количеством населения, проживающего на соответствующей территории, но и другими факторами, включающими в том числе нагрузку судей рай-
онного звена и мировых судей. Министерством юстиции РФ и Министерством труда РФ 27 июня 1996 г. было принято постановление «Об утверждении норм нагрузки судей и работников аппарата судов субъектов Российской Федерации». Однако после принятия Закона о судебной системе соответствующие нормативы стали устанавливаться только федеральным законом.
Проблема норматива нагрузки должна решаться на основании научно обоснованных данных, непомерное напряжение в работе мировых судей имеет перспективу текучести кадров.
Помимо названных факторов, которые следует учитывать при образовании судебных участков, нужно принимать во внимание и статус местности (город, село). Количество сельского населения имеет тенденцию к снижению, а городское — к росту.
Требует урегулирования вопрос об организационном обеспечении деятельности мировых судей.
К компетенции мирового судьи отнесено рассмотрение уголовных дел о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет, значительное количество составляют гражданские дела, отнесенные к компетенции мировых судей. Мировым судьям подсудны все административные дела. Таким образом, объем работы у мировых судей достаточно велик. Предполагается, что после повсеместного введения института мировых судей на их рассмотрение перейдет значительная часть дел. По разным оценкам, они составят до 20% уголовных дел, до 60% гражданских дел, сюда же будет отнесена основная масса дел об административных правонарушениях. От того, как будут обеспечены условия работы мировых судей, зависит и качество осуществляемого ими правосудия. Поэтому организационному обеспечению мировых судей должно быть уделено особое внимание.
Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» организационное обеспечение федеральных судов и органов судейского сообщества возлагается на Судебный департамент. В отношении же мировых судей Судебный департамент осуществляет лишь финансирование, в то время как материально-техническое их обеспечение возложено на органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта Федерации.
Организационное обеспечение не носит только материально-технический характер, поэтому следует признать, что Закон о мировых судьях урегулировал лишь часть названных проблем. Возложение финансирования их расходов на заработную плату и материально-техническое обеспечение на органы, относящиеся к различным ветвям государственной власти24, порождает неопределенность и неоднозначность в создании условий для обеспечения правосудия, приводит к отсутствию единого подхода в осуществлении организационного обеспечения деятельности мировых судей в различных субъектах РФ. Следует обсудить вопрос о целесообразности создания специальных подразделений при управлениях Судебного департамента и его территориальных органов в субъектах РФ для осуществления организационного обеспечения деятельности мировых судей.
У юридической общественности и судейского корпуса справедливую критику вызывает обозначение местного суда, каким по существу является рассматриваемый суд, мировым судьей. Понятие «мировой судья» включает в себя две составляющие: физическое лицо, обладающее
24 Судебный департамент при Верховном Суде РФ является органом судебной власти, а органы юстиции в свою очередь являются органами исполнительной власти.
определенным статусом (ст. 1 Закона о мировых судьях), и звено судебной системы. Отечественные ученые — процессуалисты не раз указывали на неприемлемость такой трактовки25.
По результатам оценки распространенности использования терминов «мировой суд», «мировой судья» и «мировая юстиция» В. В. Дорошков делает закономерный вывод: мировой суд надлежит рассматривать как учреждение, судебный орган, входящий в судебную систему, мирового судью — как физическое должностное лицо, представляющее судебный орган, а мировую юстицию — как систему мировых судебных ведомств и учреждений26.
Для устранения разночтения целесообразно внести изменения в п. 2 ст. 4 Закона о судебной системе, а также в соответствующие статьи законов субъектов Федерации и в отраслевые законодательные акты; необходимо исключить из нормативных правовых актов термины «судебные участки мировых судей». Внесение указанных поправок имеет принципиальное значение и позволит в соответствии с конституционным принципом утверждать об осуществлении правосудия не судьей, а только судом.
Причиной такого разночтения является отсутствие концепции, которая должна была бы предшествовать принятию закона, учреждающего мировой суд. «Анализ федерального законодательства, регулирующего деятельность мировых судей, — пишет В. П. Быков, — свидетельствует о том, что при разработке и внедрении данного института еще на феде-
25 См.: Борисов Г., Хапилов А. От мировых судей к мировым судам // Российская юстиция. 2002. № 3. С. 40; Чечина Н. А. Мировые судьи (Судебная реформа и новое законодательство) // Правоведение. 1999. № 4. С. 220—237; Быков В. П. Конституционно-правовые проблемы организации деятельности мировых судей // Российская юстиция. 2007. № 7. С. 5.
26 См.: Дорошков В. В. Судья для мира //
эж-Юрист. 2004. № 10.
ральном уровне отсутствовала единая концепция понимания целей его создания и стоящих перед ним задач. Один только факт употребления в законодательстве понятий "мировой судья", "мировой суд" в различных значениях породил ряд проблем, связанных с неоднозначностью толкования юридических норм, относящихся к регулированию деятельности судов общей юрисдикции, по отношению к мировым судьям»27.
Анализ законодательства, регламентирующего деятельность мировых судей, их практической работы, дискуссий о перспективах развития института мировых судей позволяет сделать следующие выводы:
целесообразно разработать концепцию развития института мировой юстиции в Российской Федерации;
восстановить первоначальное название суда — мировой суд, что исключит разночтение в восприятии этого суда;
восстановить право субъектов РФ устанавливать дополнительные требования при формировании корпуса мировых судей, а также возможность предоставлять мировым судьям дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты;
внести изменение в федеральное законодательство, предусмотрев единственный способ формирования корпуса мировых судей — избрание судей населением;
на основании научно обоснованных данных разработать нормативы оптимального определения общего числа мировых судей и судебных участков. При этом необходимо учитывать нагрузку судей, протяженность территории, криминогенную обстановку в регионе;
урегулировать вопрос организационного обеспечения деятельности мировых судей, исключив их зависимость от органов исполнительной власти.
27 Быков В. П. Указ. соч. С. 5.
Таким образом, с возрождением в России института мировых судей возникает ряд проблем, которые еще предстоит разрешить в ходе продолжающейся судебной реформы. Принятые законы лишь в общих чертах определили принципы организации и деятельности этого института. По мере его развития, возможно, возникнут и иные вопросы, но и те, которые имеются уже сегодня, нуждаются в обсуждении и соответствующем законодательном разрешении.
Библиографический список
Абросимова Е. Б. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. М., 2009.
Боброва В. К. Проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
Борисов Г., Хапилов А. От мировых судей к мировым судам // Российская юстиция. 2002. № 3.
Быков В. П. Конституционно-правовые проблемы организации деятельности мировых судей // Российская юстиция. 2007. № 7.
Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.). М., 2001.
Гаджиев Г. А. Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. 1995. № 12.
Гущев В. В. Сравнительно-правовое исследование мирового суда в России (История и современность): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005.
Дорошков В. В. Судья для мира // эж-Юрист. 2004. № 10.
Зыкова И. В. Определение полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. № 10.
Зыкова И. В. Статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2.
Клеандров М. И. О модели единого уставного суда для сложноустроенного субъекта Федерации // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: матер. Всерос. совещания. М., 2000.
Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» / отв. ред. В. И. Радчен-ко, науч. ред. В. П. Кашепов. М., 1998.
Кряжков В. А. Региональная юстиция // эж-Юрист. 2003. № 49.
Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 1998.
Лукьянов А. В российской судебной системе есть что реформировать? // Газета. 2006. 22 июня.
Мироновский О. В. Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
Михеева И. В. Рассмотрение публично-правовых споров // Судебная власть в России. Роль судебной практики: учеб. пособие. М., 2012.
Овсепян Ж. И. Конституционные суды республик в составе Российской Федерации (сравнительный анализ республиканского конституционного регулирования) // Северо-Кавказский юридический вестник. 1997. № 1, 2.
Павликов С. Г. О совершенствовании правового регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3.
Павликов С. Г. Система судов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
Пашин С. Новые возможности развития судебной системы России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 2.
Петров А. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3.
Цалиев А. М. Образование конституционных (уставных) судов субъектов РФ: состояние и перспективы // Журнал российского права. 2013. № 10.
Чечина Н. А. Мировые судьи (Судебная реформа и новое законодательство) // Правоведение. 1999. № 4.
Шевцов В. С. Право и судебная власть в Российской Федерации. М., 2003.
