CC BY
172
В.А. Третьяков
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИРОВЫХ СУДЕЙ
Статья посвящена проблемам и перспективам организационно-правового обеспечения деятельности мировых судей и их правовому положению в Российской Федерации. Автор доказывает необходимость создания условий (материально-технических, правовых, финансовых и др.), позволяющих мировым судьям независимо и полно осуществлять правосудие на территории Российского государства.
Ключевые слова: мировой судья, судебная система, юрисдикция, гражданин, организационно-правовое обеспечение, правосудие.
Рост числа научных публикаций в специализированных юридических изданиях свидетельствует о неподдельном интересе ученых и юристов-практиков к проблеме организационно-правового обеспечения деятельности мировых судей в Российской Федерации, а также роли и месту института мировой юстиции в осуществлении правосудия на территории России.
Среди множества организационно-правовых проблем, связанных с процессом реформирования судебной системы, важное место занимает вопрос о становлении и формировании мировой юстиции. Основными задачами являются приближение правосудия к населению, повышение уровня его доступности для граждан, а также снижение нагрузки судей районного звена.
Функционирование института мировых судей на территории Российской Федерации было возобновлено с принятием Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации».
Важное место в становлении института мировой юстиции в субъектах Российской Федерации и взаимодействии института мировых судей с другими институтами судебной власти в России отводится Судебному департаменту при Верховном суде Российской Федерации как главному координирующему звену судебной системы России. Основная функция Судебного департамента после принятия вышеуказанного Федерального закона заключается в обеспечении необходимых организационно-правовых предпосылок для практического введения института мировой юстиции в субъектах Российской Федерации.
Процесс становления института мировых судей в нашей стране развивался крайне медленно, сложно и неравномерно, поскольку принятие местных законов, создание судебных участков, определение их общего числа, установление порядка избрания или назначения судей, а также техническое обеспечение нового судебного института были поставлены в зависимость от инициативы региональных органов власти.
В этой связи необходимо отметить, что Ростовская область стала одним из первых регионов не только на Юге, но и в Российской Федерации в целом, где институт мировых судей получил динамичное развитие.
В течение трех месяцев был разработан и 26.04.1999 принят Областной закон Ростовской области № 31-ЗС «О мировых судьях в Ростовской области». Управлением Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации в Ростовской области совместно с Ростовским областным судом был осуществлен комплекс необходимых подготовительных организационно-правовых мероприятий, и уже в середине июня 2000 года Законодательным собранием Ростовской области были избраны и приступили к работе первые 60 мировых судей.
В рамках организационно-правового обеспечения их деятельности по основным направлениям осуществления правосудия организованы и проведены курсы повышения квалификации. Одновременно с этим был создан аппарат мировых судей, состоящий из его помощника и секретаря. Для мировых судей были разработаны образцы бланков и журналов, статистические формы, методические рекомендации, инструкции, а также практическое пособие «Судопроизводство у мирового судьи», проведен комплекс мероприятий по информатизации их судебных участков.
Непростой процесс формирования системы мировой юстиции в других субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, длился на протяжении последнего десятилетия.
С 20 ноября 2008 года в связи с назначением мировых судей Чеченской Республики институт мировой юстиции начал действовать на всей территории России.
В соответствии с Федеральным законом от 29.12.1999 № 218-ФЗ (в ред. от 13.10.2009) «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, определено 1205 мировых судей. Необходимо отметить, что за последние десять лет их штатная численность увеличилась на 293 единицы.
В настоящее время в округе фактически осуществляет правосудие 1141 мировой судья. Таким образом, штат мировых судей укомплектован на 95 %.
В Южном федеральном округе, как и в других федеральных округах России, отсутствует единый подход к определению органа, осуществляющего организационное обеспечение деятельности мировых судей.
Так, например, в Республике Дагестан, Карачаево-Черкесской Республике и Краснодарском крае решение этой задачи возложено на службы (подразделения) в управлениях Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации. Такой механизм возложения полномочий по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей на территориальные органы Судебного департамента закреплен в региональном законодательстве о мировых судьях.
В Республике Адыгея, Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Калмыкия, Республике Северная Осетия-Алания, Чеченской Республике, Ставропольском крае, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляют службы (подразделения) в структуре администрации (правительства) субъекта Российской Федерации.
Анализируя организационно-правовую сферу обеспечения деятельности мировых судей, следует отметить, что за непродолжительный период своего функционирования основная задача, стоявшая перед этим институтом, - снять чрезмерную нагрузку с судов общей юрисдикции - была успешно выполнена.
Снижение нагрузки в федеральных судах, безусловно, положительно сказалось на решении другой немаловажной задачи - доступности граждан к судебной защите своих прав и свобод, гарантированных Конституцией России.
Однако вместе с решением этих задачу появилась другая проблема. Несмотря на рассмотрение в первой инстанции сравнительно несложных и не требующих больших затрат времени судебных дел, нагрузка на мировых судей увеличилась, а имеющиеся статистические данные убедительно показывают ее стабильный рост.
В частности, по рассмотренным гражданским делам служебная нагрузка мировых судей Южного федерального округа в 2007 году составляла 68 %, в 2008 году - 82,7 %, а в первом полугодии текущего года - 91,9 %.
За 9 месяцев 2009 года мировые судьи Южного федерального округа рассмотрели судебных дел в соотношении от их общего количества: уголовных - 41,7 % (федеральные
судьи - 58,3 %, гражданских - 75,9 % (федеральные судьи - 24,1 %), об административных правонарушениях - 95,5 % (федеральные судьи - 4,5 %).
Вышесказанное можно представить в виде сравнительной диаграммы.
Уголовные дела Г ражданские дела Административные дела
федеральные судьи мировые судьи
Между тем не утрачивают своей остроты вопросы организационного обеспечения деятельности мировых судей, которое в свою очередь влияет на качество и эффективность осуществляемого ими судопроизводства.
Отметим, что с началом деятельности мировых судей обнаружились недостатки в организационно-правовом обеспечении их деятельности, возникла необходимость в уточнении статуса мировых судей, их территориальной организации, разработке единого подхода к вопросам организационного в целом и организационно-правового в частности обеспечения деятельности мировых судей, что обусловлено, по крайней мере, двумя объективными причинами.
Первая - существенный количественный рост рассматриваемых судами уголовных, гражданских и административных дел, вызвавший потребность иметь иных судей (мировых), специализирующихся на рассмотрении и разрешении относительно несложных судебных дел. Вторая - объективно повышающаяся роль судов в российском обществе, которые постепенно становятся главными органами защиты прав и свобод граждан, чем объясняется постоянный рост количества обращений граждан в мировой суд за защитой нарушенных прав и законных интересов, что особенно отмечается в период экономического кризиса.
Пробелы в федеральном законодательстве и, как следствие, в законодательстве субъектов России, отсутствие единообразия в решении вопросов организационно-правового обеспечения деятельности мировых судей тормозят становление и развитие рассматриваемого института.
В частности, Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» не содержит понятия организационно-правового обеспечения деятельности мирового судьи, регулируя в ст. 10 только порядок выплаты заработной платы и социальные гарантии мировому судье из средств федерального бюджета.
В условиях реформирования судебной системы России обоснована необходимость модернизации данного федерального закона либо путем внесения изменений в указанную статью, либо дополнения его отдельной статьей, регламентирующей полномочия Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации в сфере организационно-правового обеспечения деятельности мировых судов и работников их аппарата.
Представляется, что под организационно-правовым обеспечением деятельности института мировых судей в Российской Федерации следует понимать закрепленную в нормативных правовых актах систему мероприятий материально-технического, кадрового, правового, финансового, информационного, методического и иного связанного с порядком обеспечения работы мировых судей характера, направленных на создание всесторонних условий для независимого и полного осуществления правосудия на территории Российской Федерации.
В целях восполнения правового пробела законодатели некоторых субъектов Российской Федерации были вынуждены регламентировать данный вопрос в своих законах. Например, в законах Республики Дагестан и Краснодарского края закреплено понятие организационного обеспечения деятельности мировых судей, в целом воспроизведенное из Федерального закона от 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации».
Несмотря на то, что Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» возлагает на Судебный департамент лишь выплату денежного содержания мировому судье, Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации» относит к его полномочиям выполнение такой государственной функции, как ведение судебной статистики, организация делопроизводства и работы архивов.
Учитывая, что реализация задач по обеспечению полного и независимого осуществления правосудия федеральными судами общей юрисдикции возложена на Судебный департамент при Верховном суде Российской Федерации, представляется логичной необходимость передачи ему решения вопросов организационно-правового обеспечения деятельности института мировых судей.
Не менее острым является вопрос, связанный с замещением временно отсутствующего мирового судьи (болезнь, отпуск и иные уважительные причины). Существующая редакция ст. 8 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», регламентирующая порядок данного замещения, на практике эту проблему полностью не решает. Вместе с тем замещение временно отсутствующего судьи федерального суда успешно осуществляется в порядке, установленном ст. 7-1 Закона от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», в связи с чем представляется целесообразным принять ряд мер по созданию условий для применения этой нормы законодательства в отношении мировых судей.
Как вариант можно рассмотреть вопрос о возможности привлечения к осуществлению правосудия на время отсутствия мирового судьи, находящегося в отставке мирового судьи или судьи федерального суда соответствующего субъекта Российской Федерации.
Одним из актуальных в действующем законодательстве остается вопрос терминологии. Так, законодатель определил, что мировые судьи в России являются судьями общей юрисдикции субъектов России и входят в единую судебную систему, осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Как следствие, постановленные ими и вступившие в законную силу судебные решения обязательны для всех без исключения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории России.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что правовое положение мирового судьи в России в настоящий момент имеет двойственный характер. С одной стороны, он является судьей общей юрисдикции субъекта Российской Федерации, его ведение зависит от содержания регионального законодательства, с другой - законодатель признает его полноценным носителем судебной власти, элементом единой судебной системы России, принимающим судебные постановления от имени Российской Федерации.
Для формирования высокопрофессионального, авторитетного, пользующегося доверием населения кадрового состава судей целесообразно внести изменения в части уточнения требований к кандидатам в мировые судьи, предусмотренных Федеральным законом «О статусе судей в Российской Федерации».
Так, например, в правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа (Краснодарский край, Ростовская область и др.), закреплено, что мировым судьей может быть гражданин России, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершающий порочащих его поступков и обладающий моральными качествами, необходимыми для исполнения судейских обязанностей, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии.
Отметим, что аналогичные требования законодательно уже закреплены применительно к государственным служащим Российской Федерации, однако в отношении кандидатов на судейскую должность эти положения на федеральном уровне не приняты.
Для уменьшения нагрузки мировых судей предлагается увеличить их количество за счет дальнейшего снижения нормы численности населения на каждом судебном участке.
При этом процесс распределения мировых судей по судебным участкам должен быть более дифференцированным. В соответствии с действующим законодательством для определения количества мировых судей установлен единственный критерий - численность населения на участке. Однако на практике данный критерий не в полной мере себя оправдывает, поскольку имеется существенная диспропорция в судебной нагрузке, к примеру, между сельскими районами и городскими, где правовые отношения носят более активный характер. Кроме того, как правило, даже в пределах одного города количество судебных дел значительно больше в центральных районах, где общественная жизнь более динамична, чем на его окраинах.
Решением этой проблемы может стать назначение на один судебный участок двух мировых судей. В настоящее время уже имеются примеры такой организации судоустройства, которая на практике вполне себя оправдывает.
Таким образом, несмотря на достаточно успешное функционирование в России института мировой юстиции, неурегулированность некоторых вопросов в сфере организационноправового обеспечения деятельности мировых судей в целом негативно сказывается на осуществлении правосудия.
Вышеобозначенные проблемы на сегодняшний день, безусловно, не являются исчерпывающими. В сфере организационно-правового обеспечения деятельности мировых судей пока еще не получены ответы на вопросы информатизации судебных участков, систематизации законодательства, ведения судебной статистики, организации судебного делопроизводства мировых судей и др., а динамичное изменение законодательства диктует необходимость постоянного повышения их профессионального уровня.
С учетом вышеизложенного отметим, что с возрождением в Российской Федерации института мировых судей возникает ряд проблем, которые еще предстоит разрешить в ходе судебной реформы. Принятые законы лишь в общих чертах определили принципы организации и деятельности этого государственного института. По мере его развития, возможно, возникнут и иные вопросы, но и те, которые имеются уже сегодня, нуждаются в дальнейшем обсуждении и соответствующем законодательном разрешении.
