CC BY
475
УДК 347.962(47+57)
В. А. Телегина
Тенденции развития мировой юстиции в России: вопросы теории и практики
В статье рассматриваются проблемы определения правового положения мировых судей, обеспечения деятельности мировой юстиции. Анализируются различные теоретические, организационные и правовые вопросы. Приводятся мнения ученых и практиков о возможных путях решения этих вопросов. Делается вывод о необходимости изменения статуса мировых судей.
The present article is concerned with problems of determining the place of magistrates within the judiciary of Russia and ensuring activities of Russian magistrates' courts. It analyzes various theoretical, organizational and legal issues and also incorporates different researchers and experts' opinions about the ways to solve these issues. It is concluded that the status of Russian magistrates should be changed.
Ключевые слова: судебная реформа, мировые судьи, статус судей, организационно-правовые вопросы.
Key words: judicial reform, magistrates, justice of the peace, status of judges, organizational and legal issues.
Проводимая в России судебная реформа осуществляется очень динамично. Только за последние годы приняты такие новые законы, как ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», ФКЗ «О Верховном Суде РФ», ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», введена апелляционная инстанция в судах общей юрисдикции, образован Суд по интеллектуальным правам и др. В целях совершенствования судебной системы и укрепления ее единства в 2014 г. произошло объединение судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Главная цель всех этих шагов - построение сильной, стройной, централизованной системы судебных органов, гарантирующей обеспечение конституционного права на эффективную судебную защиту прав и свобод граждан. С точки зрения этой концепции, определенной президентом стра-
© Телегина В. А., 2014
249
ны, значительный интерес представляют вопросы функционирования института мировых судей.
О необходимости его совершенствования было заявлено 19 декабря 2012 г. на VIII Всероссийском съезде судей РФ. Однако выявленные и обозначенные на съезде проблемы пока остаются нерешенными. Более того, в настоящее время они только усугубляются и порождают целый ряд новых вопросов правового, организационного, финансового характера.
Законодательное закрепление в 1998 г. мировых судей [7] в составе судебной системы РФ и последующая их деятельность по рассмотрению дел общей юрисдикции способствовала приближению суда к населению, создала возможность мирного разрешения конфликта, значительно сократила нагрузку на судей районных судов и, как следствие, сделало правосудие для граждан более быстрым и доступным.
Мировые судьи, согласно положениям ФКЗ «О судебной системе РФ» входят в единую судебную систему РФ [10], являются носителями судебной власти, обладают единым статусом судей РФ [8]. Однако ч.2 ст.2 Закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» устанавливает, что полномочия, порядок деятельности мировых судей и создания должностей мировых судей устанавливаются ФКЗ «О судебной системе РФ» и федеральными законами, а порядок назначения (избрания) мировых судей устанавливается также законами субъектов РФ [9], поэтому они считаются судьями субъектов РФ. Такое двойственное положение и возникающие в связи с этим трудности стали предметом научных исследований и обоснованной критики. Следует согласиться с С.Г. Павликовым, что в настоящее время мировые судьи «воспринимаются обществом и государством скорее не как суды субъекта РФ, а как нижестоящее звено федеральной судебной системы, но их положение не обеспечивает возможность реализации ими своих специфических целей и задач в полном объеме» [13]. Практика не только подтверждает выводы ученых, но и выявляет новые проблемы. Остановимся на некоторых из них.
Во-первых, должность судьи федерального суда включена в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» [6]. В связи с тем, что мировой судья отнесен к судам субъектов Российской Федерации, эта должность в перечень не включена. Между тем должность мирового судьи учреждена для непосредственного исполнения полномочий Российской Федерации, а не для исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Мировые судьи осуществляют
250
правосудие именем Российской Федерации. Их материальное содержание производится из федерального бюджета. Следовательно, по своим полномочиям и предназначению должность мирового судьи должна быть отнесена к государственным должностям Российской Федерации.
Во-вторых, большой проблемой сегодня является то, что на федеральном уровне отсутствует правовая регламентация организационного обеспечения деятельности мировых судей, а ее регулирование органами власти субъектов РФ является противоречивым, разнообразным, что влечет определенный дисбаланс в функционировании мировой юстиции. Такое положение в корне противоречит понятию единства судебной системы РФ.
Так, в субъектах Российской Федерации установлены различные нормативы кадрового и материально-технического обеспечения мировых судей, по-разному решаются вопросы охраны судебных участков, обучения и повышения квалификации мировых судей, оплаты командировочных расходов и т. д. Некоторые российские регионы, из-за финансовых трудностей до сих пор не смогли в полном объеме обеспечить мировых судей штатом помощников, организовать работу по повышению квалификации. По тем же причинам отсутствует охрана помещений судебного участка после 18 ч. Если принять во внимание, что рабочий день мировых судей фактически заканчивается значительно позже, становится понятным, что отсутствие охраны является отсутствием одного из условий осуществления гарантий независимости и неприкосновенности судей.
В-третьих, несмотря на определение мировых судей как судей субъектов Российской Федерации, они обладают единым статусом судей РФ, на них распространяются все гарантии независимости, неприкосновенности, несменяемости, материального обеспечения и социальной защиты, установленные Федеральным законом «О статусе судей в РФ». Однако реализация этих гарантий существенно затруднена.
Например, в связи с тем, что мировые судьи отнесены к судам субъектов РФ, вопрос обеспечения их жилыми помещениями на законодательном уровне вообще не урегулирован. Двойственная природа положения мировых судей порождает неоднозначное толкование термина «социальные выплаты». В частности, на федеральном уровне считают, что в эти выплаты не входят расходы на обеспечение мировых судей жильем, поскольку данные расходы социальными выплатами не являются и на них федеральный бюджет никаких средств не выделяет. На уровне субъекта Федерации, напротив, полагают, что расходы на обеспечение мировых судей жильем должны включаться в понятие «социальные выплаты», но также не выделяют на эти цели никаких средств. Таким образом, до сих пор не
251
определен уровень бюджетной системы Российской Федерации, ответственной за обеспечение этих расходных обязательств, поэтому денежные средства на обеспечение жильём мировых судей ни федеральным бюджетом, ни бюджетом субъекта вообще не предусматриваются. Между тем это одна из важнейших социальных гарантий, установленных законом.
В-четвертых, по-прежнему не решаются проблемы размещения судебных участков мировых судей, обеспечения их оргтехникой и мебелью. Зачастую мировые судьи осуществляют правосудие в помещениях районных судов, либо они размещаются субъектом на отдаленных от участка территориях. Это затрудняет возможность быстрого и доступного обращения граждан, проживающих на судебном участке, к мировому судье, что противоречит самой цели создания мировой юстиции.
Кроме того, в настоящее время законодательством субъектов Российской Федерации норматив обеспеченности мировых судей штатной численностью аппаратов, достаточной для осуществления правосудия, определен так же по-разному. Например, в Орловской области до сих пор не все мировые судьи обеспечены помощниками, а это влечет за собой увеличение нагрузки на судей, сказывается на эффективности их работы.
Вопросы прохождения государственной гражданской службы в аппарате мирового судьи решаются органами исполнительной власти самостоятельно, без участия мирового судьи. Такое положение приводит к ущемлению статуса мирового судьи как носителя судебной власти и неэффективному управлению его аппаратом.
Таким образом, обладая единым статусом судей РФ, мировые судьи осуществляют свои полномочия в совершенно разных условиях, полностью зависят от экономического состояния субъекта, а часть установленных законом гарантий независимости фактически не может осуществляться.
Особо следует отметить необходимость исследования вопроса о совершенствовании института мировых судей с точки зрения развития правовой государственности. Несмотря на то что законодательство субъекта РФ должно соответствовать федеральному законодательству, существует ряд несоответствий в определении статуса и порядка наделений полномочий мировых судей. Так, В.П. Очередько справедливо отмечает, что некоторые регионы дополнительно оговаривают в своих законах требования к гражданству, возрасту, образованию, стажу, хотя это может устанавливаться только федеральными законами. Федеральный закон прямо указывает, что мировые судьи назначаются на должность законодательным (представительным) органом субъекта, представление о назначении на должность
252
вносит председатель соответствующего суда. Однако в ряде субъектов это право представляется главе исполнительной власти, главе исполнительной власти вместе с председателем верховного суда субъекта, либо представляющий вообще не определяется. Нарушением действующего законодательства является и установление регионом механизма согласования кандидатуры мирового судьи с органами исполнительной власти [12, с. 43-44].
На сегодняшний день в компетенцию органов исполнительной власти субъекта входит установление структуры и штатного расписания аппарата мирового судьи, финансирование материально-технического оснащения мировых судей. Секретари и помощники мировых судей являются сотрудниками исполнительной власти субъекта.
Между тем сами мировые судьи не имеют никаких рычагов влияния на институты исполнительной власти, соответственно они не участвуют в реализации принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов. При этом субъекты хотят сохранить свои полномочия по назначению мировых судей, но не могут (и не хотят) выполнять свои обязательства по обеспечению их деятельности. В результате существующий дисбаланс в механизме сдержек и противовесов в субъекте по отношению к мировым судьям на основе действующего законодательства устранить не представляется возможным.
Многие ученые высказывают мнение о необходимости сужения судебного федерализма и о перераспределении полномочий от регионов к центру [16]. Обсуждаются три основных варианта решения вопроса об организационном обеспечении деятельности мировых судей: 1) передача обеспечения деятельности мировых судей на федеральный уровень в полном объеме; 2) передача материально-технического обеспечения деятельности мировых судей на федеральный уровень; 3) передача полномочий по организационному обеспечению мировых судей Судебному департаменту при Верховном суде Российской Федерации с упразднением соответствующих органов (служб) в органах государственной власти субъектов Российской Федерации [1, с. 4, 5].
С учетом вышеизложенного, представляется более обоснованным предложение о передаче всех вопросов деятельности мировых судей на федеральный уровень. Президентом РФ еще в 2008 г. было дано поручение подготовить заключение о возможности передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей, что позволило бы завершить формирование стройной вертикали судебной власти [15]. С тех пор вопрос о передаче на федеральный уровень обеспечения деятельности мировых судей неоднократно становился предметом рассмотрения правительства и
253
Минфина РФ. Однако каждый раз принималось решение о переносе рассмотрения на более поздний срок. Причем мотивацией переноса служила передача на федеральный уровень финансирования полиции общественной безопасности, с одновременным существенным повышением денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел, т. е. органов исполнительной власти [11]. Несмотря на то что уже дважды утверждались новые бюджеты, вопрос о мировых судьях так и не был рассмотрен. К сожалению, фактов, когда исполнительная власть игнорирует решение вопросов, касающихся функционирования судебной власти, достаточно много.
Вместе с тем следует отметить, что существуют совершенно противоположные точки зрения о путях развития института мировых судей. Так, М.И. Клеандров считает, что мировая юстиция должна стать автономной, необходимо создавать мировой суд с аппаратом, а судей обязательно избирать населением участков, так как это было исторически определено судебной реформой 1864 г. По его мнению, последнее законодательное закрепление за председателями районных судов полномочий по перераспределению нагрузки на мировых судей привело к зависимости мирового судьи и определенной потери связи с населением участка, а существующее положение мировых судей противоречит самому пониманию мировой юстиции [3, с. 49-53]. Он также считает, что мировые судьи после объединения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут рассматривать мелкие экономические споры между малыми предприятиями и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица, фермерами [4, с. 52-60]. Однако следует учитывать, что мы живем при ином государственном устройстве, в совершенно иных экономических и политических реалиях, которые диктуют свои объективные условия построения судебной системы. А предлагаемое расширение компетенции неизбежно повлечет за собой увеличение штатов, еще острее встанет вопрос о размещении, техническом и информационном обеспечении и т. д., а все наболевшие вопросы так и останутся нерешенными.
В.П. Очередько полагает, что институт мировых судей следует рассматривать с точки зрения судебного федерализма как формы устройства судебной власти. Следовательно, мировых судей следует рассматривать в качестве судов субъекта, но при этом необходимо искать оптимальное соотношение полномочий федерального центра и субъектов в сфере судебной власти. Для этого необходимо устранять несоответствия законодательства субъекта РФ федеральным нормативным правовым актам [12, с. 42-43].
254
Достичь единообразия в законодательстве регионов о мировых судьях предлагается путем разработки модельного закона о мировых судьях [5].
Вместе с тем во всех этих предложениях не учитывается полное отсутствие у мировых судей возможности участия в системе сдержек и противовесов, что противоречит принципу разделения властей.
Представляется, что в качестве судов субъекта РФ в системе вертикали власти полностью могут соответствовать только конституционные (уставные) суды, если их создание будет закреплено в качестве императива. Они могут осуществлять нормоконтроль законодательства субъекта РФ, активно участвовать в качестве экспертов при подготовке нормативных актов, влиять на нормотворческий процесс и его качество. По отношению к ним у других ветвей власти субъекта есть полномочия по образованию и упразднению этих судов, назначению судей, финансированию, организационным вопросам, что унифицирует организацию государственной власти центра и субъекта Федерации. Возможно, говоря о судебном федерализме, именно в этом направлении и следует продолжать научное осмысление.
Заслуживает пристального внимания так и нерешенный вопрос о разграничении понятий «мировой суд» как звено судебной системы и «мировой судья» как лицо, обладающее соответствующим статусом [2].
Таким образом, на сегодняшний день никто не отрицает необходимость совершенствования института мировых судей. Но столь разные подходы свидетельствуют о том, что пути пока четко не определены, нет единой централизованной концепции развития, а поэтому нет и правовой модели, позволяющей решить существующие проблемы. И все-таки, анализируя вышеназванные проблемы, можно сделать вывод о том, что субъекты РФ не в состоянии обеспечить единообразное, полностью соответствующее законодательству функционирование мировой юстиции.
Не следует забывать, что мировых судей сейчас принято считать первым звеном подсистемы судов общей юрисдикции, они создаются в обязательном порядке в соответствии с федеральным законом, отправляют правосудие от имени Российской Федерации. Говоря об обеспечении единства судебной системы в современных условиях с учетом новой концепции построения судебной системы, Н.А. Петухов также определяет мировых судей в качестве первого звена вертикали судов общей юрисдикции [14, с. 49]. Представляется, что эта вертикаль будет стройной и завершенной при условии, что все звенья системы судов общей юрисдикции будут иметь статус федеральных судов, в том числе и мировые судьи.
255
Безусловно, это потребует изменения целого ряда законодательных актов, затрагивающих статус, положение и организацию деятельности мировых судей, выделения дополнительных средств на финансирование. Но это позволит избежать отдельных, часто несогласованных попыток решить проблемы, не устраняя их причину, что всегда влечет за собой неоправданные финансовые потери.
Отнесение мировых судей к федеральным судам, а должности мирового судьи к государственной должности Российской Федерации повлечет за собой необходимость изменения и процедуры назначения мировых судей на должность. Мировые судьи будут не только назначаться Президентом РФ, но предельный срок пребывания в должности, мирового судьи будет аналогичным судьям федеральных судов. Такое положение будет полностью соответствовать конституционным принципам независимости, несменяемости и единства статуса судей.
Сегодня весьма остро встает вопрос об изменении процедуры определения количества и границ судебных участков мировых судей. Это обусловлено тем, что в крупных городах идет масштабное строительство. Границы судебных районов очень быстро расширяются, увеличивается количество населения и постоянно возникает вопрос о создании дополнительных участков. Подобные вопросы должны решаться очень оперативно, без внесения изменений в федеральный закон. Именно поэтому, границы судебных участков, на которых осуществляют свою деятельность мировые судьи, должны устанавливаться начальником управления Судебного департамента в соответствующем субъекте по согласованию с председателем суда субъекта РФ.
В случае изменения статуса мировых судей: с судей субъекта на федеральных судей, финансовое, материально-техническое, кадровое и информационное обеспечение их деятельности должно будет осуществляться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета управлением Судебного департамента в соответствующем субъекте, что приведет к полному урегулированию данного вопроса.
Профессиональная подготовка и повышения квалификации мировых судей будут осуществляться также за счет средств федерального бюджета. Это позволит принципиально улучшить качество подготовки и переподготовки мировых судей во всех субъектах, независимо от возможностей и желания субъекта РФ.
Если мировые судьи будут федеральными, руководство деятельностью аппарата мирового судьи будет осуществлять сам мировой судья. Структура, численность работников и штатное расписание аппарата миро-
256
вого судьи будет определяться Судебным департаментом при Верховном суде Российской Федерации.
Работники аппарата мирового судьи будут являться федеральными государственными гражданскими служащими и замещать должности федеральной государственной гражданской службы. Тем самым устранится дисбаланс властных полномочий органов государственной власти в субъекте РФ.
Представляется, что дальнейшее научное и практическое осмысление развития мировой юстиции должно идти в первую очередь с точки зрения конституционно-правовых основ государства, а затем прорабатываться в экономической и организационной плоскости. В соответствии с этим предложенные пути развития мировой юстиции позволят достичь установления единого порядка обеспечения ее функционирования на всей территории Российской Федерации, укрепления положения мировых судей как носителей судебной власти и формирования стройной централизованной вертикали судов общей юрисдикции, что будет способствовать дальнейшему развитию и укреплению современной российской государственности.
Список литературы
1. Дорошков В. 10-летний юбилей института мировых судей в Росси и перспективы его дальнейшего развития // Мировой судья. - 2009. - № 1. - С. 4-5.
2. Дорошков В.В. Судья для мира // ЭЖ-Юрист. - 2004. - № 10.
3. Клеандров М.И. О необходимости радикальной модернизации мировой юстиции Российской Федерации // Судья. - 2013. - № 6. - С. 49-53.
4. Клеандров М.И. Объединение Верховного и Высшего арбитражного судов Российской Федерации и конфигурация судейского сообщества // Журн. рос. права. - 2013. - № 9. - С. 52-60.
5. Муратшин Ф.Р., Муратшина Г.П. Нужен модельный региональный закон о мировых судьях: постановка проблемы // Правовое гос-во: теория и практика. -2014. - № 2 (36).
6. О государственных должностях Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 11 янв. 1995 г. № 32 // Рос. газета. - 17.01.1995. - № 11-12.
7. О мировых судьях в Российской Федерации (с изм. и доп.): федер. закон от 17 дек. 1998 г. №188-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 51. - Ст. 6270; 2013. - № 9. -Ст. 872.
8. О статусе судей Российской Федерации (с изм. и доп.): закон РФ от 26 июня 1992 г. №3132-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 30. -Ст. 1792; СЗ РФ. - 2014. - № 11. - Ст. 1094.
9. О судах общей юрисдикции в Российской Федерации (с изм. и доп.): фе-дер. конституционный закон от 7 февр. 2011 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 7. -Ст. 898; 2014. - № 11. - Ст. 1088.
257
10. О судебной системе Российской Федерации (с изм. и доп.): федер. конституционный закон от 31 дек. 1996 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1; 2014. - № 6. - Ст. 551.
11. Ответ Министерства финансов Аппарату Правительства РФ от 14.09.2011 г., ответ Аппарата Правительства РФ Судебному департаменту при Верховном суде РФ от 29.07.2011 г., Обращение Судебного департамента Председателю Правительства РФ от 05.12.2011.
12. Очередько В.П. Правовое положение мирового судьи Российской Федерации: проблемы и пути решения // Рос. правосудие. - № 8. - 2014. - С. 37-53.
13. Павликов С.Г. Системы судов субъектов федеративного государства. -М.: Юркомпани, 2012.
14. Петухов Н.А., Мамыкин А.С. Обеспечение единства судебной системы Российской Федерации // Рос. правосудие. - № 12. - 2013. - С. 49.
15. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Рос. газета. - 06.11.2008. - № 230.
16. Терехин В.А. К вопросу о возможности передачи мировой юстиции на федеральный уровень // Рос. юстиция. - 2009. - № 2. - С. 14.
258
