CC BY
13научный портал мвд России № 3 (63) 2023
scientific portal of the russia ministry of the interior " м '
Административное право
Научная статья УДК 342.95
Некоторые проблемы исполнения постановлений о наложении административных штрафов, выносимых должностными лицами органов внутренних дел
Михаил Васильевич Андреянов
ВНИИ МВД России, Москва, Россия andrean@mail.ru
АННОТАЦИЯ. Анализируется административно-деликтное законодательство, а также практика его применения в части исполнения постановлений о наложении административных штрафов, выносимых должностными лицами органов внутренних дел. Основное внимание уделяется установлению причин невысокой «испол-няемости» административных штрафов, прежде всего указывается на то, что сотрудниками полиции не учитывается принцип индивидуализации при назначении соответствующих административных наказаний.
Цель исследования: выявить проблемы, возникающие при исполнении постановлений о наложении административного штрафа, выносимых сотрудниками полиции, и предложить способы их разрешения.
Методологическая основа: исследование проведено с использованием общенаучных методов, таких как анализ, синтез и системный метод.
В качестве вывода автор констатирует, что органы внутренних дел, придерживаясь принципа индивидуализации наказания в процессе правоприменения, способствовали бы устранению ряда проблем исполнения постановлений о наложении административных штрафов.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: административные наказания, административный штраф, административно-юрис-дикционная деятельность органов внутренних дел, индивидуализация административных наказаний, постановления о наложении административных штрафов, исполнение административного штрафа
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Андреянов М. В. Некоторые проблемы исполнения постановлений о наложении административных штрафов, выносимых должностными лицами органов внутренних дел // Научный портал МВД России. 2023. № 3 (63). С. 33-38.
Administrative Law
Original article
Some problems of implementation of decisions on the imposition of administrative fines made by officials of the internal affairs bodies
Mikhail V. Andreyanov
NRI of the Ministry of Interior of the Russian, Moscow, Russia andrean@mail.ru
ABSTRACT. The article analyzes the administrative and tort legislation, as well as the practice of its application in terms of the execution of decisions on the imposition of administrative fines issued by officials of the internal affairs bodies. The main attention is paid to establishing the reasons that mediate the low «execution» of administrative fines, first of all, it is indicated that the police officers do not take into account the principle of individualization when imposing appropriate administrative penalties.
The purpose of the study: to identify problems that arise in the execution of decisions on the imposition of an administrative fine issued by police officers, and to suggest ways to resolve them.
Methodological basis: the study was carried out using general scientific methods, such as analysis, synthesis and system method.
As a conclusion, the author states that the internal affairs bodies, adhering to the principle of individualization of punishment in the process of law enforcement, would help eliminate a number of problems in the execution of decisions on the imposition of administrative fines.
© Андреянов М. В., 2023
KEYWORDS: administrative penalties, administrative fine, administrative and jurisdictional activities of the internal affairs bodies, individualization of administrative penalties, decisions on the imposition of administrative fines, execution of an administrative fine
FOR CITATION: Andreyanov M. V. Some problems of implementation of decisions on the imposition of administrative fines made by officials of the internal affairs bodies // Scientific portal of the Russia Ministry of the Interior. 2023. № 3 (63). P. 33-38 (In Russ.).
Развитие и совершенствование административно-дел иктного законодательства требуют разработки и изучения правовых отношений во всем их многообразии.
В настоящее время административно-деликт-ное право представляет собой зрелую систему, обеспеченную богатым нормативным материалом [1, с. 65], накоплен еще и значительный опыт правоприменительной практики в этой сфере, что имеет важное научное и практическое значение, особенно сейчас, на пороге новой кодификации норм об административной ответственности.
В связи с этим, продолжая исследование в области применения органами внутренних дел административного штрафа на основе теоретических исследований и анализа правоприменительной практики, актуализируется предпринимаемая попытка выявления факторов, влияющих на эффективность исполнения постановлений о наложении административных штрафов, выносимых должностными лицами органов внутренних дел (полиции).
Каждый год в Российской Федерации административным наказаниям подвергается значительное количество граждан. Согласно сведениям о пресеченных административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее - КоАП РФ), учет которых осуществляется в модуле «Административная практика» Сервиса обеспечения охраны общественного порядка (далее - Сводный отчет), за девять месяцев (январь-сентябрь) 2021 г. количество пресеченных административных правонарушений составляло 6 032 310, по которым принято решений по делам об административных правонарушениях должностными лицами территориальных органов МВД России - 2 683 587, вынесено постановлений по назначению административных штрафов - 2 296 444 (это 85,57 % от общего числа вынесенных решений) на сумму 1 911 615 000 рублей, а за аналогичный период 2022 г. количество пресеченных административных правонарушений составило 5 297 151, по которым принято решений по делам об административных право-
нарушениях должностными лицами территориальных органов МВД России - 2 760 434, из них вынесено постановлений по назначению административных штрафов - 2 296 444 (это 83,10 % от общего числа вынесенных решений) на сумму 2 327 030 000 рублей2.
Тот же Сводный отчет содержит данные о направлении должностными лицами территориальных органов МВД России постановлений для принудительного взыскания административных штрафов в подразделения Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации. Так, за девять месяцев 2022 г. (январь - сентябрь) их количество составило 232 333 на общую сумму 112 512 000 рублей. Количество постановлений, исполненных в принудительном порядке, составило 77 084 на сумму 30 273 000 рублей3.
Здесь хотелось бы отметить, что в Сводных отчетах по административной практике органов внутренних дел Российской Федерации статистика неоплаченных административных штрафов держится уже много лет в пределах 20-30 %.
В связи с этим для выполнения задач по исполнению административных наказаний в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на межрегиональном и районном уровнях сформированы отделы (отделения, группы) по исполнению административного законодательства4. Сущностью их деятельности является обеспечение своевременности, полноты и высокого качества исполнения решения, вынесенного по административному делу, в том числе взыскания административного штрафа.
Необходимость этих мер объясняется наличием множественных фактов уклонения лиц, привлеченных к административной ответственности, от исполнения наказаний, нарушения (невыполнения) ими тех правоограничений, которые со-
1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
2 См.: Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за январь-сентябрь 2021 г. : сводный отчет по России. М. : ГИАЦ МВД России, 2021.
3 См.: Там же.
4 См.: Об утверждении Типовых положений о подразделениях организации применения административного законодательства и подразделениях по исполнению административного законодательства : приказ МВД России от 29 дек.
2012 г. № 1156 : ред. от 8 мая 2019 г. // СТРАС «Юрист».
держит санкция применяемом административно-правовой нормы.
Деятельность органов внутренних дел и их должностных лиц по исполнению административного штрафа осуществляется в рамках административно-процессуальных правоотношений, а принудительные действия этих субъектов, связанные с обеспечением порядка реализации административных наказаний, представляют собой процессуальные меры [2]. Их совокупность образует относительно самостоятельную группу административно-процессуальных мер. Все они объединены не только единым назначением, но и общими основаниями их применения. Последним является факт уклонения лица, подвергнутого административному наказанию в виде административного штрафа, от его исполнения и нарушение порядка исполнения этого наказания.
Эта деятельность отчасти коррелируется с тем, что органы внутренних дел являются администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе поступлений денежных средств от исполнения административных наказаний в виде административных штрафов, наложенных должностными лицами органов внутренних дел5.
При исполнении данных функций сотрудники подразделений по исполнению административного законодательства органов внутренних дел отмечают многочисленные факты уклонения привлеченных к административной ответственности лиц от добровольного исполнения возложенной на них обязанности уплатить наложенный административный штраф за совершенное правонарушение, что образует существенную недоимку в бюджет Российской Федерации.
В научной литературе существуют различные мнения о причинах неуплаты административных штрафов, которые различаются в зависимости от конкретных категорий административных правонарушений либо определенных категорий граждан, которых привлекают к административной ответственности.
Исследуя проблемы исполнения административного штрафа, Е. М. Андреев, С. И. Бертуш, И. Н Зубов, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов на основе
изучения данных, характеризующих личность 600 нарушителей административного законодательства, злостно уклоняющихся от исполнения постановлений об исполнении административного штрафа, пришли к выводу, что среди них преобладают мужчины (98 %) трудоспособного возраста (92 %), из них 50 % подвергались административной ответственности два и более раз за нарушение антиалкогольного законодательства, 18 % - временно не работали6.
А. С. Дугенец в своей монографической работе, посвященной административно-юрисдик-ционному процессу, к первопричинам неуплаты административного штрафа относит ряд явлений российской действительности, в частности миграционные процессы и явления, имеющие социальную составляющую [3, с. 360].
Социальную составляющую как определенное положение субъекта административной ответственности в обществе выделяет А. В. Бутков в своем монографическом исследовании [4, с. 78]. Ученый указывает, что антиобщественный образ жизни, выражающийся в систематическом употреблении наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции, занятии проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством, а также иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц, являются одними из причин неуплаты административных штрафов.
В обзоре о результатах работы и проблемных вопросах в деятельности территориальных органов МВД России по исполнению законодательства об административных правонарушениях за девять месяцев (январь-сентябрь) в 2022 г. из общего количества пресеченных административных правонарушений выделяются наиболее распространенные, пресекаемые сотрудниками полиции: распитие алкогольных напитков в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ) - 974 317 (удельный вес 18,4 %) и появление в общественном месте в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ) - 609 456 (удельный вес 11,5 %)7.
Анализ административных материалов в системе ИСОД МВД России Сервиса обеспече-
5 См.: Об утверждении Инструкции о порядке осуществления Министерством внутренних дел Российской Федерации, территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации и федеральными казенными учреждениями системы Министерства внутренних дел Российской Федерации бюджетных полномочий администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации : приказ МВД России от 24 сент. 2021 г. № 705 : ред. от 1 авг. 2022 г. // СПС КонсультантПлюс.
6 См.: Исполнение административных взысканий органами внутренних дел : учеб. пособие / Андреев Е. М., Бертуш С. И., Зубов И. Н., Шергин А. П., Якимов А. Ю. М., 1990. С. 5.
7 См.: Сведения об административной практике органов
внутренних дел Российской Федерации за январь-сентябрь 2021 г. : сводный отчет по России. М. : ГИАЦ МВД России, 2021.
ния охраны общественного порядка8 и судебной практики по применению ст. 20.20 и 20.21 КоАП РФ показал, что должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, при назначении административных наказаний, в том числе административных штрафов, не всегда учитывают личность правонарушителя.
Так, должностные лица строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции крайне редко отмечают в административных протоколах, что, например, «лицо ведет асоциальный образ жизни», отсутствуют в них и иные формулировки, характеризующие личность правонарушителя, что послужило бы основанием назначения административного штрафа в наименьших пределах санкции применяемой нормы.
В отличие от сотрудников патрульно-постовой службы участковые уполномоченные полиции при обеспечении правопорядка на вверенной территории, владея оперативной обстановкой, в большинстве случаев учитывают личность правонарушителя, формируя материалы административного дела.
Не принимая во внимание обстоятельства, связанные с личностью правонарушителя, должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, делает невозможным реализацию принципа индивидуализации ответственности в рамках рассматриваемого вида административного производства.
Напомним, что принцип индивидуализации закреплен в ст. 4.1 КоАП РФ, в соответствии с которой при назначении административного наказания субъекту административной ответственности правоприменитель обязан учитывать характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность и отягчающие ее. При этом в случаях рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности организации также учитываются характер совершенного юридическим лицом административного правонарушения, его имущественное и финансовое положение, иные обстоятельства [5].
Без учета особенностей личности правонарушителя, чье имущественное положение либо не позволяет заплатить административный штраф в
установленный срок, либо применение этого наказания существенно отражается на материальном положении самого правонарушителя, членов его семьи, возникает вопрос о целесообразности применения административного штрафа.
Следовательно, правоприменитель, учитывая особенности субъекта административной ответственности при наложении штрафа, придерживаясь принципа индивидуализации наказания, тем самым способствует действенности мер административной ответственности и, как следствие, исполняемости административных наказаний правонарушителями.
Следующей проблемой, связанной с применением административного штрафа органами внутренних дел в отношении субъектов административной ответственности, чей образ жизни требует повышенного внимания, является уклонение от добровольной уплаты административных штрафов [6].
Это отмечают и сотрудники отделов исполнения административного законодательства территориальных органов внутренних дел, относя к числу основных обстоятельств, препятствующих исполнению административных штрафов, отсутствие постоянного источника доходов у граждан, привлеченных к административной ответственности9.
У данных категорий субъектов административной ответственности, как правило, отсутствует имущество и (или) постоянный доход, а значит, и возможность уплаты наложенного административного штрафа. Такие лица зачастую не имеют материальной возможности исполнить назначенное наказание в виде административного штрафа, а административный арест многими из них воспринимается не как наказание, а как улучшение условий (регулярное питание, место для проживания и т. д.) [7, с. 45].
Фактически административный штраф остается неоплаченным или погашается за счет членов семьи, увеличивая напряжение в социальной среде.
На наш взгляд, в соответствии с принципом индивидуализации наказания для данной категории субъектов административной ответственности более действенным окажутся иные меры административного воздействия.
Отметим, что вопросам исполнительного производства по делам об административных правона-
8 См.: О состоянии работы органов внутренних дел Российской Федерации по эксплуатации модуля «Административная практика» Сервиса обеспечения охраны общественного порядка единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации : обзор Министерства внутренних дел Российской Федерации.
9 См.: О состоянии работы органов внутренних дел Российской Федерации по эксплуатации модуля «Административная практика» Сервиса обеспечения охраны общественного порядка единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности Министерства внутренних дел
Российской Федерации : обзор Министерства внутренних дел Российской Федерации.
рушениях уделяется значительное внимание. Так, на законодательном уровне предприняты следующие попытки решить проблемы невысокого уровня исполняемости административного штрафа.
Во-первых, в административно-деликтном законодательстве установлена административная ответственность за неуплату административного штрафа10 . В случае неуплаты административного штрафа по истечении установленного для добровольной уплаты срока (60 дней) начинается следующий этап - принудительное исполнение постановления. Должностное лицо органа внутренних дел, вынесшее постановление, направляет материалы судебному приставу-исполнителю для принудительного взыскания административного штрафа (ст. 32.2 КоАП РФ). Кроме того, неуплата административного штрафа в установленный срок влечет административную ответственность по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в виде административного штрафа в двукратном размере от суммы неуплаченного административного штрафа либо административного ареста на срок до 15 суток.
Во-вторых, постоянно совершенствуются правовые основы исполнительного производства. В частности, в исполнительное производ-
ство11 за шестнадцать лет действия Федерального закона законодателем внесено восемьдесят девять изменений. Одни из последних касаются прав Федеральной службы судебных приставов автоматически, то есть без участия ее должностных лиц, возбуждать исполнительное производство или отказывать в этом, завершать производство, приостанавливать (кроме некоторых случаев) или прекращать его; налагать или снимать арест; обращать или отменять взыскание на деньги и т. д.12
Но судя по сохраняющейся негативной статистике, эти меры не приводят к желаемому результату.
В итоге можно констатировать, что если бы органы внутренних дел придерживались принципа индивидуализации наказания в процессе правоприменения, это способствовало бы устранению ряда проблем исполнения постановлений о наложении административных штрафов, увеличению авторитета органов внутренних дел, повышению воспитательного и предупредительного воздействия административного штрафа.
10 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ : ред. от 29 дек. 2022 г. : с изм. и доп.: вступ. в силу 11 янв. 2023 г., ст. 20.25 // СПС КонсультантПлюс.
11 См.: Об исполнительном производстве : Федер. закон от 2 окт. 2007 г. № 229-ФЗ : ред. от 29 дек. 2022 г. : с изм. и доп.: вступ. в силу 9 янв. 2023 г. // СПС КонсультантПлюс.
12 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон от 21дек. 2021 г. № 417-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Шергин А. П. Конституционные основы админи-стративно-деликтного законодательства // Административное право и процесс. 2018. № 12. С. 65-70.
2. Анисифорова М. В., Машугина Е. В., Андреянов М. В. Теория и практика применения электронных доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях. - М. : ИНФРА-М, 2020. - 120 с. (Научная мысль). - ISBN 978-5-16-016708-4.
3. Дугенец А. С. Административно-юрисдикци-онный процесс : монография. - М. : ВНИИ МВД России, 2003. - 272 с.
4. Бутков А. В. Проблемы применения органами внутренних дел административных наказаний : монография. -М. : ВНИИ МВД России, 2006. - 108 с.
5. Андреянов М. В. Эффективность применения административного штрафа органами внутренних дел (полиции) // Научный портал МВД России. 2021. № 3 (55). С. 72-76. URL : https://cyberleninka.ru/article/n/effektivnost-primeneniya-administrativnogo-shtrafa-organami-vnutrennih-del-politsii (дата обращения : 28.01.2023).
6. Административный штраф: теоретические, нормативные и правоприменительные аспекты : монография / под общ. ред. заслуженного деятеля науки РФ, д-ра юрид. наук, проф. А. П. Шергина. - М. : ВНИИ МВД России, 2020. - 166 с.
7. Зорькин В. Е. Общественная нравственность как родовой признак мелкого хулиганства // Административное право и процесс. 2019. № 4. С. 44-47. EDN: ZCYQ
REFERENCES
1. 1. Shergin A. P. Administrativnoe pravo iprotsess (Administrative law and process), 2018, No. 12, pp. 65-70.
2. Anisiforova M. V., Mashugina E. V., Andreyanov M. V. Teor-iya i praktika primeneniya ehlektronnykh dokazatel'stv v proizvod-stve po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh (Theory and practice of using electronic evidence in proceedings on cases of administrative offenses), Moscow: INFRA-M, 2020, 120 p. (Scientific thought). ISBN 978-5-16-016708-4.
3. Dugenets A. S. Administrativno-yurisdiktsionnyj protsess : monografiya (Administrative and jurisdictional process: monograph), Moscow: VNII of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2003, 272 p.
4. Butkov A. V. Problemy primeneniya organami vnutren-nikh del administrativnykh nakazanij : monografiya (Problems of application of administrative penalties by internal affairs bodies: monograph), Moscow: VNII of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2006, 108 p.
5. Andreyanov M. V. Nauchnyj portal MVD Rossii (Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia), 2021, No. 3 (55), pp. 72-76, available at : https://cyberleninka.ru/
article/n/effektivnost-primeneniya-administrativnogo-shtrafa-organami-vnutrennih-del-politsii (January 28, 2023).
6. Administrativnyj shtraf: teoreticheskie, normativnye i pravoprimenitel'nye aspekty : monografiya (Administrative fine: theoretical, normative and law enforcement aspects: monograph), Moscow: VNII of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2020, 166 p.
7. Zorkin V. E. Administrativnoe pravo iprotsess (Administrative law and process), 2019, No. 4, pp. 44-47.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
М. В. Андреянов - старший научный сотрудник отдела по исследованию проблем охраны общественного порядка и участия органов внутренних дел в обеспечении общественной безопасности исследовательского центра по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
(Российская Федерация, 121069, г. Москва, ул. Поварская, д. 25, стр. 1).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
M. V. Andreyanov - Senior Researcher of the Department for Researching Problems of Public Order Protection and Participation of Internal Affairs Bodies in Ensuring Public Security of the Research Center for Researching the Problems of Administrative and Legal Activities of Internal Affairs Bodies of the Federal public establishment «National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation» (Povarskaya str., 25, b. 1, Moscow, 121069, Russian Federation).
Рукопись поступила в редакцию 24.04.2023; одобрена после рецензирования 26.04.2023; принята к публикации 10.08.2023.
The article was submitted 24.04.2023; approved after reviewing 26.04.2023; accepted for publication 10.08.2023.
