CC BY
88
УДК 342.9
DOI 10.24411/2312-3184-2020-10044
Андреянов Михаил Васильевич
старший научный сотрудник ВНИИ МВД России (г. Москва), E-mail: andrean@mail.ru
Анисифорова Марьям Владимировна
научный сотрудник ВНИИ МВД России (г. Москва), кандидат юридических наук E-mail: marianisiforova@mail.ru
Andreyanov Mikhail Vasilievich
senior researcher Federal public establishment "National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation" (Moscow) E-mail: andrean@mail.ru
Anisiforova Maryam Vladimirovna
researcher Federal public establishment "National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation" (Mosckow), candidate of law E-mail: marianisiforova@mail.ru
АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКИ НАЗНАЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ШТРАФА ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Введение: статья посвящена изучению международного опыта исполнения наказаний в виде административных штрафов за совершение правонарушений в области дорожного движения. Выявлены общие для большинства зарубежных государств проблемы реализации данного вида административного наказания.
Материалы и методы: правовой базой исследования послужили информационные материалы УМС МВД России, представленные иностранными государствами. Методологическую основу составляют общенаучные и специальные методы познания, прежде всего, сравнительно-правовой.
Результаты исследования: обобщен опыт отдельных государств, в которых наиболее успешно внедрена практика обеспечения уплаты административного штрафа.
Выводы и заключения: в условиях постоянного роста административной де-ликтности в сфере дорожного движения обозначены отдельные аспекты совершенствования отечественной правовой регламентации общественных отношений, складывающихся при исполнении административного наказания в виде штрафа за нарушение правил дорожного движения.
Ключевые слова: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание, исполнение административного штрафа, безопасность дорожного движения.
ANALYSIS OF FOREIGN APPOINTMENT PRACTICE ADMINISTRATIVE FINE FOR OFFENSES IN THE FIELD OF TRAFFIC
Introduction: the article is devoted to the study of international experience in the execution of punishments in the form of administrative fines for committing offenses in the field of traffic. The problems of the implementation of this type of administrative punishment common to most foreign countries are identified.
Materials and methods: the legal basis of the study was the information materials of the UMC of the Ministry of Internal Affairs of Russia, submitted by foreign states. The methodological basis is constituted by general scientific and special methods of cognition, primarily comparative law.
Research results: the experience of individual states in which the practice of ensuring the payment of an administrative fine has been most successfully implemented is summarized.
Findings and conclusions: in the context of a constant increase in administrative tort in the field of traffic, certain aspects of improving the domestic legal regulation of public relations emerging in the execution of an administrative penalty in the form of a fine for violating traffic rules are identified.
Key words: Code of the Russian Federation on administrative offenses, administrative punishment, execution of an administrative fine, road safety.
Неблагоприятные тенденции увеличения количества совершённых административных правонарушений в области дорожного движения в Российской Федерации, обусловленные, прежде всего, развитием транспортной инфраструктуры и увеличением числа пользователей автотранспортными средствами, продолжают сохраняться. По данным ГИАЦ МВД России в 2009 г. было зафиксировано 58 006 1231 таких факта, а в 2019 г. уже 143 251 037 2.
Значительный рост правонарушений в сфере дорожного движения создаёт реальные предпосылки для возникновения опасений о недостаточности имеющихся на сегодняшний день у органов административной юрисдикции правовых и организационных возможностей по проведению всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого административного дела в рамках соответствующего юрисдикционного производства.
1Сведения за 2009 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма 1-АП (577). М.: ГИАЦ МВД РФ, 2010.
2 Сведения за 2019 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма 1-АП. М.: ГИАЦ МВД России, 2020.
Принимая во внимание повышенную степень общественной опасности и высокую распространённость правонарушений в области дорожного движения, необходим
____и Т-Ч и
поиск оптимальных путей для решения основных правовых вопросов. В этой связи особого внимания заслуживает проблема эффективной реализации мер государственного принуждения за нарушения правил дорожного движения, при применении которых предполагается соблюдение ключевых принципов законности, справедливости и неотвратимости наступления ответственности для правонарушителя.
Проблематика, обусловленная необходимостью постоянного повышения уровня безопасности на дорогах, рассматривается в качестве приоритетного направления социально-экономической политики не только в нашей стране1, но и в большинстве зарубежных государств2.
Основными правовыми средствами противодействия правонарушениям в области дорожного движения в Российской Федерации являются меры административного наказания, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), поскольку практически все нарушения правил дорожного движения (далее - ПДД) отнесены российским законодателем к административным правонарушениям3.
В большинстве зарубежных стран отсутствует единый законодательный акт об административной ответственности подобный КоАП РФ, который бы включал в себя как нормы, определяющие систему и виды административных наказаний, порядок их назначения, так и порядок производства по делам об административных правонарушениях. Зачастую в зарубежных государствах принимаются отдельные нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность, а процессуальные нормы включаются в законы об административных процедурах (к примеру, в Испании действует закон «Об общей административной процедуре государственной администрации»).
Правила дорожного движения также устанавливаются отдельными законодательными и иными нормативными правовыми актами, при этом не во всех странах нормативные правовые акты, закрепляющие ПДД, действуют на всей территории государства (например, в США).
В общем виде практика назначения наказания в виде штрафа за правонарушения в области дорожного движения в зарубежных странах основывается на общепринятых правилах, закреплённых в отдельных национальных законах. При этом контроль и надзор за соблюдением обязательных требований в области обеспечения без-
1Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013 -2020 годах», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 3 окт. 2013 г. № 864 «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения» // СПС КонсультантПлюс.
2 Например, в Австрии действует разработанная Федеральным министерством транспорта, инноваций и технологий (Bundesministerium fur Verkehr, Innovation und Technologie) Программа по безопасности дорожного движения на 2011-2020 гг. (Österreichisches Verkehrssicherheits programm 2011-2020).
3 См. главу 12 КоАП РФ. Исключение составляют немногочисленные составы преступлений, квалифицирующими признаками которых выступают не сами нарушения ПДД, а их последствия // СПС КонсультантПлюс.
опасности дорожного движения осуществляется уполномоченными субъектами административной юрисдикции, в качестве которых выступают органы внутренних дел и отдельные организации, наделенные национальными законодательствами полномочиями по исполнению соответствующих функций. Чаще всего назначение наказания в виде штрафа за нарушение правил дорожного движения относится к компетенции сотрудников органов внутренних дел, уполномоченных выявлять факты нарушений и выносить постановления по делам, относящимся к их компетенции.
Особенности и порядок исчисления штрафов в различных государствах зависит от специфики конкретного совершённого правонарушения, а также сложившихся современных социально-экономических условий и национальных традиций. Как правило, размер штрафной санкции и его пределы определяются в собственной (национальной) валюте. Подобный порядок установлен в различных государствах как с бои и 1 и и т-\
лее, так и с менее устойчивой финансовой системой. В отдельных странах, например, в Аргентине и Черногории, штраф установлен в иностранной валюте.
В зарубежной практике также встречаются случаи определения размеров штрафов в условных единицах измерения, которые предполагают систематическое индексирование денежных значений в связи с падением финансовой значимости собственной валюты. Чаще всего речь идет о странах, экономика которых характеризуется процессами повышенной инфляции, в частности, установлены: минимальный размер оплаты труда в Республике Узбекистан (ст. 25 Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности1), минимальная базовая величина в Белоруссии (ст. 6.5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях2), месячный расчётный показатель в Республике Казахстан (ст. 44 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях3) и др.
Размер штрафа зависит от ряда условий совершения правонарушения, определённых национальным законодательством. К примеру, в Австрийской Республике размер штрафов за превышение скорости отличается в зависимости от того, каким образом было зафиксировано правонарушение - сотрудником полиции или автоматическим устройством (радаром)4. На практике разрешение вопроса о размере наказания в Австрийской Республике остаётся на усмотрение полицейского патрульной службы и конкретных обстоятельств дорожной ситуации. Например, в зоне действия знака «школа» весьма обременительное наказание последует даже за минимальное превышение скорости.
1Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности, утв. законом Республики Узбекистан от 22 сент. 1994 г. № 2015-XII. // Ведомости Верховного совета Республики Узбекистан. 1995.№ 3.
2 Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апр. 2003 г. № 194-З. // Информационные материалы УМС МВД России об опыте Республики Белоруссия.
3 Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 г. № 235-У ЗРК «Об административных правонарушениях» // Информационные материалы УМС МВД России об опыте Республики Казахстан № 29 от 10.04.2019.
4Правила дорожного движения (StraBenverkehrsordnung ^УО)) 1967 года // Информационные материалы УМС МВД России об опыте Австрийской Республики № 13 от 22.04.2019.
Во многих зарубежных странах при организации соответствующей контрольно-надзорной деятельности применяются элементы риск-ориентированного подхода, что позволяет, например, основываясь на имеющихся в распоряжении статических данных, относить отдельные участки дорог к категориям с повышенной аварийностью и осуществлять в связи с этим различные профилактические мероприятия. В качестве последних могут быть реализованы такие, как ограничение максимально разрешенной скорости движения с установкой соответствующих знаков и использованием технических средств контроля, установка предупреждающих стендов (плакатов) и др.
Важнейшими принципами деятельности юрисдикционных органов при осуществлении ими правоприменительной деятельности в области дорожного движения являются законность и индивидуализация наказания.
Закреплённый в национальных законодательствах принцип законности предполагает строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе правоприменительной деятельности. Требование соблюдения закона в правоприменительной деятельности означает следование букве и духу закона, который применяется, деятельность правоприменительных органов и должностных лиц исключительно в рамках предоставленных им полномочий, строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры, принятие в результате такой правоприменительной деятельности юридических актов установленной формы [1, с. 57].
Индивидуализация мер административного наказания предполагает установление конкретных критериев, подлежащих обязательному учёту при непосредственном назначении такой санкции. В качестве подобных критериев могут быть рассмотрены характер публичного проступка, личность правонарушителя, его социальное, имущественное положение, а также смягчающие и отягчающие обстоятельства. Необходимость применения средств индивидуализации при назначении наказаний установлена во многих законодательных актах государств с романо-германской правовой системой.
Надлежащая индивидуализация наказаний рассматривается в качестве эффективного средства с точки зрения достижения стоящих перед институтом административной ответственности целей. Важность объективного учёта при назначении наказаний за совершение административных правонарушений характера и степени общественной опасности данных публичных проступков закреплена в административном кодифицированном законодательстве сопредельных государств (например, в Таджикистане, Узбекистане, Казахстане, а также в Белоруссии). В отдельных случаях зарубежный законодатель предписывает правоприменителю при назначении наказания учитывать характер и размер причинённого вреда (ущерба) (к примеру, в Туркменистане и Швеции).
Любопытно, что обязательное условие об учёте данных личности правонарушителя установлено почти во всех странах романо-германской правовой семьи, однако, какие именно сведения должны учитываться, в законодательстве не конкретизируется. В то же время согласно административному законодательству Китая и Швеции при назначении наказания характеристика личности виновного вовсе не принимается во внимание. Особую роль при назначении обоснованного и справедливого административного наказания имеют обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за правонарушение.
В общем аспекте принцип индивидуализации наказания предполагает, что у субъекта административной юрисдикции должна присутствовать определённая свобода в выборе размера наказания, в частности, по его смягчению. Отсутствие таких рамок может привести к произволу, нарушению принципов индивидуализации ответственности, справедливости, целесообразности и гуманизма.
Более наглядному рассмотрению принципа индивидуализации способствует его изучение в контексте различных видов санкций, выделяемых в теории права в соответствии с критерием определённости:
- абсолютно определённые - это законодательно установленные, конкретные и точно определённые меры наказания в виде штрафа;
- относительно определённые - это установленные в законодательстве меры наказания, размер и величина которых могут изменяться. Примером может служить ст. 91 закона Китайской Народной Республики «О безопасности дорожного движения», предусматривающая ответственность за управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения. Так, управление автомобилем «после употребления спиртных напитков» впервые карается лишением прав на срок шесть месяцев. Кроме того, на правонарушителя налагается штраф в размере от 1 тыс. до 2 тыс юаней1;
- альтернативные - это меры наказания в виде штрафа или административного ареста, либо иные меры за совершённое правонарушение.
В качестве примера можно привести положение законодательства Королевства Таиланд: управление транспортным средством в нетрезвом состоянии, если это привело к причинению легкого вреда здоровью другим лицам, влечет за собой наказание от одного до пяти лет тюрьмы или штраф от 20 тыс. до 100 тыс. бат2.
Из зарубежной административной практики следует, что в настоящее время в большинстве государств преобладают относительно определённые санкции, устанавливающие высшие и низшие пределы размера штрафа (Германия, Австрия, Швеция), реже установлен только верхний предел (Никарагуа). Индивидуализация размера административного штрафа по статьям с относительноопределённой санкцией не представляет особой сложности.
Абсолютно определённые санкции в настоящее время также распространены в законодательстве зарубежных стран, однако их конструкция затрудняет учёт смягчающих обстоятельств.
Одной из основных причин несоразмерности установления и применения административных штрафов характеру и общественной опасности правонарушений является противоречие между общими правилами назначения административных наказаний и абсолютно определенными санкциями статей национального законодательства. Такая конструкция санкций не даёт возможности правоприменителю учесть все требования общих правил при назначении административного наказания. Он может
1 Закон КНР «О безопасности дорожного движения» от 1 мая 2004 г. // Информационные материалы УМС МВД России об опыте Китайской Народной Республики. № 095/04-2019 от 04.04.2019.
2 Один таиландский бат в переводе на российскую валюту составляет примерно 2 руб. 12 коп.
назначить административный штраф только в том размере, который установлен в санкции применяемой нормы.
При этом, например, в Исламской Республике Афганистан инспекторы дорожного движения МВД наделены большими полномочиями и могут выносить устные предупреждения, проводить разъяснительные беседы с нарушителями, а также делать отметки в карточках нарушения ПДД, которые выдаются к водительскому удостоверению. Однако в соответствии с «Законом о дорожном движении» Исламской Республики Афганистан юридически невозможно снизить или повысить размер штрафа, наложенного на физическое лицо1.
В Федеративной Республики Германия органы полиции имеют право назначать меньший штраф по сравнению с предусмотренной законодательством санкцией за правонарушения в области дорожного движения. При этом в протокол вносится мотивированное обоснование принятого решения2.
Альтернативные санкции встречаются почти во всех странах мира, при этом наблюдается тенденция к сужению их использования в связи с антикоррупционным влиянием на административную политику.
В отдельных государствах осуществляются попытки уменьшения пределов судебного усмотрения, предполагающие сведение к минимуму решение правовых вопросов с учётом субъективного мнения. Считается, что данный процесс не будет влиять на обеспечение принципа индивидуализации при выборе той или иной санкции, а именно, принимаются нормативные правовые акты, подробно регламентирующие порядок учёта всех обстоятельств административного дела, влияющих на назначение наказания.
Данная практика оценивается позитивно, поскольку способствует более прозрачной и эффективной работе правоприменителей. Например, в законодательстве Бельгии и Италии предусмотрены точные правила снижения наказаний, которые поставлены в зависимость от наличия смягчающих ответственность обстоятельств.
В США был сделан серьёзный шаг в этом направлении с принятием в 1984 г. федерального закона о реформе системы наказания, в котором была предусмотрена обязательность использования при назначении наказаний соответствующих рекомендаций, содержащих обширные таблицы по назначению наказаний по видам и размерам с максимальными и минимальными предельными значениями штрафов. В целях обеспечения справедливости и единообразия в назначении административного наказания субъект административной юрисдикции руководствуется конкретными правилами назначения наказаний.
Для повышения эффективности применения административного наказания, в том числе штрафа в зарубежных странах успешно функционирует и развивается на протяжении многих десятилетий балльная система как механизм сдерживания «до-
1 Закон о дорожном движении Исламской Республики Афганистан, принятый 31 мая 1981 г. // Информационные материалы УМС МВД России об опыте Исламской Республики Афганистан. № 37 от 10.04.2019.
2 Кодекс об административных нарушениях ФРГ (Ordnungswidrigkeitengesetz) // Информационные материалы УМС МВД России об опыте Германии. № 112 от 18.04.2019.
рожных рецидивистов» (Германия, США, Перу, Иран, Азербайджан, Кипр, Финляндия и др.)
В соответствии с требованиями Правил дорожного движения КНР1 на территории страны установлена система штрафных баллов. Ежегодно, начиная со дня выдачи водительского удостоверения, водитель может набрать не более двенадцати штрафных баллов. Если за год вождения водитель получил меньше двенадцати баллов, то они «сгорают» при условии уплаты штрафов за нарушение правил дорожного движения. В случаях, когда штрафы не были уплачены вовремя, штрафные баллы переносятся на следующий год. Если же водитель получил двенадцать или больше штрафных баллов, полиция изымает у него водительское удостоверение. Для возвращения водительского удостоверения, водителю необходимо пройти повторный курс обучения правилам дорожного движения, сдать экзамен. В случае же «провала» контрольного мероприятия человек продолжает обучение и повторно сдаёт экзамен. При неявке для прохождения обучения или на экзамен водительское удостоверение аннулируется.
В соответствии с законодательством Ирана2, если у нарушителя накапливается тридцать отрицательных баллов, он лишается водительской лицензии. По окончании штрафного периода он обязан уплатить штраф в размере 400 тыс. иранских риалов3. За повторное нарушение ПДД он лишается лицензии на шесть месяцев, и сумма штрафа по окончании увеличивается до 600 тыс. риалов. Если после этого он снова допускает нарушения правил дорожного движения, и сумма отрицательных балов превысит 20, водительская лицензия аннулируется, а право на сдачу экзаменов на новую лицензию наступит только через год.
Балльная система учета правонарушений существовала и в России с 1993 по 2001 г., однако ввиду недостаточной эффективности, обусловленной, в том числе высоким уровнем воздействия коррупционного фактора, от неё отказались.
На сегодняшний день, принимая во внимание современные процессы, направленные на реформирование системы регулирования во всех сферах общественных отношений и принятие нового КоАП РФ, представляется возможным вновь рассмотреть вопрос о введении балльной системы учёта нарушений правил дорожного движения и внести соответствующие изменения в административно-деликтное законодательство. Для исключения коррупционного фактора требуется более четкая регламентация действий должностных лиц, связанных с применением такой системы.
Формирование негативного отношения к нарушителям правил дорожного движения, наращивание общей культуры вождения и реализация некоторых других задач, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, могут быть достигнуты только при комплексном подходе, включающем в себя осуществление мер правового, информационного, организационного и экономического характера с опорой на положительный зарубежный опыт правовой регламентации.
1 Примечание: ПДД КНР приняты на 5-й сессии Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей 10-го созыва, 28 окт. 2003 г.
2 Закон Исламской Республики Иран «О нарушениях вождения 1389» 2011 г.
3 400 тыс. иранских риалов в переводе на российскую валюту составляют примерно 58 тыс. рублей.
