CC BY-NC-ND
86
А.И. Портнягин
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ФУНКЦИЙ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Деятельность органов государственного управления характеризует в настоящее время ряд дисфункциональных последствий: бюрократизация, чрезмерная централизация, административный эскапизм, феномен деструктивной повинности, коррупция и др. Пониманию их причин способствуют изучение и анализ специфики организации и функционирования государственных органов. В статье рассматриваются особенности реализации управленческих функций в органах государственного управления в контексте реформирования государственной службы, раскрываются механизм трансформации политических решений в административные решения и особенности последних, а также парадоксы функции контроля в управленческой деятельности, определяются вытекающие из них проблемы и предлагаются возможные пути их решения.
Ключевые слова: органы государственного управления, политическое решение, административно-управленческое решение, функция управления, контроль.
Эффективность государственного управления в значительной мере определяется тем, как осуществляется деятельность в государственных органах, как их служащие реализуют общие и конкретные функции. Актуальность этой проблематики обусловливает повышенное внимание к ней со стороны зарубежных и отечественных исследователей1.
Трансформация политических решений в административные протекает весьма противоречиво. Система политических решений строится с учетом политических интересов определенных групп населения, потребностей политических институтов, а также социокультурных ценностей общества. Выявить четкую грань между
© Портнягин А.И., 2011
политическим решением и административным довольно трудно: административные методы принятия решений проникают в политико-правовую сферу, одновременно содержание и ориентация политических решений проявляются в административных решениях.
Решение политического характера по общественно значимым проблемам принимается политическим руководством, то есть высшими органами государственной власти. Далее оно подвергается трансформации на уровне министерства или ведомства. На этом этапе еще сохраняется политический характер решения, вплоть до формулировок, но уже появляется и административная сторона решения, связанная с требованиями и механизмами конкретной отрасли или сферы деятельности. Например, политическое решение о смягчении социальной напряженности и предотвращении конфликтов конкретизируется на уровне министерств и ведомств, занимающихся проблемами заработной платы, тарифов, условий труда и т. п.
Следующий этап связан с принятием конкретных решений на местном, региональном и муниципальном уровнях. Здесь решение приобретает отчетливо выраженный административный характер. Административное решение должно быть свободно от политических пристрастий, а принимающий его чиновник политически нейтрален. Административное решение на местном уровне - это предельная его конкретизация в соответствии со всеми социальными показателями (занятость населения, уровень его жизни, размер зарплаты, условия труда в данном районе, городе, области).
Политика, как правило, дистанцируется от непосредственной административной практики. Это свойство проявляется в более обобщенном характере политических решений по сравнению с административными. Политические решения строятся с учетом реальных политических и социально-экономических условий. Их характер также зависит от действующего государственно-административного аппарата. Одновременно они оказывают влияние на форму, характер, методы и механизм принятия административных решений.
Административные решения хотя и являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательный характер, производными от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий, необходимых для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства, любое политическое решение, попадая в административный аппарат как обобщенный императив, трансформируется, а порой и искажается. Понятно, что административно-управленческий аппарат, воспринимая политическое решение, обладает своими собственными предпочтениями, ценностями и традициями, навыками принятия решений. Получа-
ется, что политическое решение вторгается в эту устоявшуюся административную среду.
Обнаруживается функциональное противоречие между политическим решением и механизмом его административного воплощения. Отсюда возникает необходимость поиска таких организационных и функциональных основ работы звеньев административного аппарата, которые смогли бы сделать его восприимчивым к политическим импульсам со стороны основных политических сил и, не искажая, трансформировать политические решения в комплекс административных мер.
Для решений административного уровня свойственно то, что они имеют преимущественно обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля, и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного государственного служащего. Хотя очевидно, что эти решения разрабатываются конкретными людьми.
Процесс и механизм взаимосвязи политических и административных решений зависят от принадлежности чиновников к одному из двух бюрократических типов: административному и политически ориентированному.
Первый тип - это традиционный бюрократ, сложившийся в европейской управленческой культуре. Он в значительной степени тяготеет к четкому исполнению своих обязанностей исходя из законов, правил, а также из объективных требований объекта управления. Такой чиновник менее всего склонен следовать за изменениями политической конъюнктуры и заинтересован в общественной стабильности. Для него характерна политическая нейтральность в отношении как партии, стоящей у власти, так и оппозиции. Эта нейтральность поддерживается набором гарантий, в числе которых -определение статуса, конкурсный отбор, обеспечение льгот2.
Второй тип - политически ориентированный чиновник - проявляет активный интерес к политической жизни. В своей деятельности он вольно или невольно стремится к реализации политических программ и проектов, которым он симпатизирует или даже является их сторонником. В одних случаях, когда программы отражают актуальные социальные и экономические потребности и интересы общества, эта деятельность весьма эффективна, в других, когда политическая конъюнктура далека от потребностей и интересов общества, такой чиновник затрудняет процесс принятия эффективных решений, а порой является источником производственных конфликтов в административном аппарате.
Крайняя политизация административного аппарата является характерным признаком авторитарных режимов. При этом подразу-
мевается, что абсолютная власть над управленческим аппаратом обеспечивается только в том случае, если его работники связаны с политической властью узами более прочными, чем иерархическая связь -узами политической или личной преданности. Наиболее распространенной формой подобной политизации государственных служащих является назначение и продвижение по службе так называемых верных людей, как правило, принадлежащих к одной партии.
Проблему чрезмерного вмешательства политических интересов в административную деятельность необходимо решать путем обеспечения политической нейтральности чиновничества. К слову, это положение декларируется в Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».
Кроме того, по-прежнему сохраняются проблемы значительной временной протяженности между принятием политических решений и вытекающих из них административных решений и недостаточного по полноте обеспечения политических решений административными.
Проблемы трансформации политических решений в административные наиболее отчетливо проявляются в социальной сфере. Механизм поддержки и обеспечения социальной политики связан с эффективной реализацией в практике административного управления социальных моделей, отраженных в политических программах. Так, социальная программа партии «Единая Россия», доминирующей в Государственной думе Федерального собрания РФ и Правительстве РФ, должна трансформироваться в социальную стратегию на местном административном уровне.
Проблема соотношения социальных моделей и социальной политики заключается в том, что нередко уже разработанные социальные модели, будучи обобщенными, а порой даже абстрактными теоретическими разработками, становятся достоянием политиков, затем и администраторов, невзыскательно воспринимающих эти разработки и стремящихся реализовать их в буквальном смысле. Ситуация представляется особенно драматичной, если социальные модели некритически воспринимаются большинством населения.
К примеру, программа о материнском капитале3: политики обязали администраторов осуществлять меру, направленную на стимулирование рождаемости за счет денежного поощрения, хотя, по сути, ее сложно рассматривать как эффективный способ решения демографической проблемы несмотря на ее положительную оценку со стороны населения.
Иначе сложилась ситуация с печально знаменитым Законом о монетизации льгот4: политики, не представив обществу суть закона
должным образом, последовавший затем гнев народа переадресовали администраторам, при том что реализация закона способствовала бы решению ряда актуальных задач. Среди них - сокращение неоправданно разросшегося штата органов социальной защиты, следовательно, и затрат на его содержание; оптимизация денежных потоков от государства к непосредственным получателям - льготникам; преодоление исключительно патерналистской социальной политики государства путем передачи ответственности за принимаемые решения на граждан.
В подобных ситуациях административно-управленческие структуры становятся заложниками настроений общества и вынуждены проводить сиюминутную, а потому и бесперспективную социальную политику. Для предотвращения этой проблемы необходима информационно-просветительская и экспертно-консультационная деятельность как разработчиков социальных моделей, так и политиков, администраторов, реализующих социальную политику. Другим условием успешной разработки и осуществления политических и административных решений в социальной сфере является участие населения в формировании среды своего обитания, так как это гарантирует, что принятые социальные программы, поддержанные населением, найдут продолжение и развитие. Формы такого участия разнообразны: от общественных инициатив до демонстраций, митингов. Управленческие структуры обязаны следить за соблюдением законности в проявлении гражданской активности.
Политические и административные решения, являясь управленческими решениями государственных органов, обладают рядом специфических черт5.
Во-первых, они подкреплены волей народа (посредством выборов он наделяет полномочиями своих представителей в законодательных органах, а те определяют стратегические цели деятельности органов исполнительной власти), поэтому предстают в виде законов, других нормативных правовых актов (если принимаются законодательными органами) и административных решений.
Во-вторых, они правоприменяющие, то есть их разработка, принятие и реализация инициируются и организуются в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, что обусловливается необходимостью обеспечения их высокого качества, выражения общественных интересов.
В-третьих, они носят принудительный характер, поэтому являются по своей природе обязательными, обеспеченными всеми возможными ресурсами государства, полномочиями соответствующих органов государственного управления или должностных лиц.
В-четвертых, они обычно обезличены (в их разработке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля, и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного государственного служащего, они принимаются от имени государственного органа).
В-пятых, они, как правило, безальтернативны и, следовательно, даны в единственном варианте исполнения, отступления от которого недопустимы, в идеале должны исключать вариативность и субъективизм в понимании средств достижения и планируемых результатов. Причина этого по большей части заключена в том, что их непременную составляющую образует правовая норма. Предполагается, что возможные последствия альтернатив были учтены полномочными субъектами в процессе разработки используемых нормативных документов.
В-шестых, они направлены во внешнюю среду (за исключением внутриорганизационных решений, касающихся аппаратной деятельности и поддерживающих организационную эффективность), что затрудняет измерение и точную оценку их социальной и, особенно, экономической эффективности.
Принимая во внимание указанные особенности управленческих решений, необходимо отметить важность прогнозирования будущих событий и условий их реализации, которое должно проводиться на более отдаленную перспективу; с учетом большего количества факторов, в том числе межотраслевых, международных и т. д., а также политических соображений, поскольку приходится учитывать интересы различных заинтересованных участников процесса принятия решений, потенциальные выгоды и потери различных социальных групп и участников реализации решений; с привлечением к сотрудничеству экспертов-специалистов в различных областях знаний и др.
Планирование мероприятий по выполнению данных решений должно осуществляться с учетом: 1) значительных масштабов планируемой деятельности; 2) повышенной социальной ответственности за нее; 3) приоритетной оценки в определяемых целях социальной эффективности, которая находит свое отражение в общественном мнении, выявляемом в ходе выборов, референдумов, протестного поведения (митингов, демонстраций и т. п.), социологических опросов населения, в средствах массовой информации, в личных обращениях граждан в органы власти и управления; 4) использования преимущественно бюджетных средств.
Однако, как показывает практика, вышеописанные особенности разработки и принятия управленческих решений в органах государственного управления приводят к возникновению ряда проблем.
Одна из них связана со спецификой структуры государственных органов. Иерархичность их структуры дает основания к появлению двух типов решений - реальных и формальных. В организационной иерархии всякое решение должно приниматься на том уровне управления и в том подразделении, где аккумулирован наибольший массив необходимой для этого информации. Но информация по своей природе должна удовлетворять цели подготовки решения и вместе с тем способствовать тому, чтобы оно было связано с другими решениями, а не противоречило им. Случается, что конфронтация между решениями остается незамеченной на нижних уровнях иерархии. Поэтому представляется целесообразным, чтобы решения, а точнее их проекты, анализировались и утверждались на вышестоящих уровнях организационной иерархии.
Проект решения, разработанный специалистами соответствующего подразделения, продвигаясь вверх по иерархии, корректируется и становится более рациональным. Однако верхние уровни иерархии, как правило, не в состоянии детально изучить и оценить все поступающие к ним проекты решений. Руководителю всегда приходится прибегать к обобщениям, причем тем чаще, чем выше его статус в иерархии. И тем меньше у него остается времени даже на просмотр проектов решений. Возникает угроза того, что, достигнув вышестоящего руководителя, проект решения будет представлен без всякой альтернативы. В силу этого «реальные» решения, разрабатываемые на низших ступенях организационной иерархии, на высших ее ступенях трансформируются в «формальные», то есть утверждаются без сколько-нибудь серьезного анализа.
Различия между «реальными» и «формальными» решениями тем заметнее и значительнее, чем больше уровней в иерархии и чем больше удаленность друг от друга массивов информации, сосредоточенных на соответствующих уровнях.
Другая проблема обусловлена заведомой безальтернативностью решения. Хотя решения государственных органов и их должностных лиц основаны на правовой норме, она лишь сокращает число потенциальных альтернатив, но не исключает их выбор в принципе. На практике такую возможность зачастую предпочитают не замечать. К тому же опора исключительно на правовую норму далеко не всегда в каждом конкретном случае способна привести к желаемому результату, на достижение которого она ориентирована. Поэтому важно исходить из того, что правовая норма, задающая рамки решения, вовсе не исключает возможности разработки нескольких вариантов решения одной и той же проблемы. Одновременно потенциальную опасность может представлять высокое значение субъективного фактора в процессе принятия решений в рамках пра-
вовых норм. Непомерно большое воздействие на процессы работы с решениями могут оказывать длительное пребывание чиновников на своих должностях, наличие корпоративных связей и интересов и склонность с этих позиций интерпретировать получаемые сверху и подлежащие исполнению решения, используя при этом противоречия, встречающиеся в нормативных актах.
Еще одной проблемой является низкий уровень обоснованности решений, вызванный недостаточным прогнозированием будущих событий и условий. Так, по данным, полученным в ходе выборочного изучения документов и опроса государственных гражданских служащих Волгоградской области в мае 2009 г., почти половину решений, принимаемых областной администрацией и ее структурными подразделениями, можно отнести к незапланированным, являющимся реакцией на непредвиденные ситуации, в том числе в противовес плановым мероприятиям. Причина такого положения дел в недостаточном накоплении и в неудовлетворительном анализе социально-экономической и другой информации, происходящих в стране, регионах, муниципальных образованиях процессах. Путь решения проблемы - сбор и анализ релевантной информации, применение количественных и качественных методов прогнозирования, основанных на экстраполяции статистических показателей, построении сценариев, квалифицированной экспертной оценке динамики развития различных секторов экономики и социальной сферы. Существенную роль может сыграть сравнительно новое для отечественной науки направление - законодательная социология: она позволяет рассматривать законодательный процесс и процесс осуществления административной деятельности органами государственного управления на стадиях, включающих изучение потребностей в принятии соответствующих правовых актов и административно-управленческих решений и их подготовки при широком обсуждении, влияния на круг регулируемых ими общественных отношений, восприятия граждан, возможных социальных последствий.
Следующая проблема - это отсутствие стратегических планов и решений на значительную перспективу. Ее объективная причина заключается в том, что осуществляется краткосрочное планирование под бюджет, субъективная состоит в том, что избранный (а с января 2005 г. на уровне региона, по сути, назначенный) на четыре года глава администрации области, города, района не склонен рисковать и принимать серьезные, масштабные решения, вкладывать значительные финансовые и другие ресурсы в перспективные проекты, ориентированные на период больший, чем ему придется занимать кресло руководителя. Сама логика популизма толкает его
на сиюминутные, эффектные (и не всегда эффективные) шаги, на то, что может быть оценено еще в период его нахождения у власти. Сосредоточение средств на реализацию дорогостоящих приоритетов (например, строительство моста через Волгу в г. Волгограде), которые будут окончательно завершены и оценены при нахождении у власти преемника, превращается для него в непозволительную роскошь. Вся критика по поводу отвлечения средств от других, может быть, не менее важных направлений деятельности (особенно в социальной сфере) направляется в адрес принявшего такое решение руководителя, а слава может достаться преемнику. Ему представляется бессмысленным инвестировать в долгосрочные проекты, если новым главой государства, региона, города и т. п. может стать представитель конкурирующей элитной группы, которая и снимет все сливки с вложений. Для него предпочтительнее минимизировать риски. В итоге многие важные задачи не включаются в программы деятельности органов власти и управления. Стратегические, долгосрочные решения, безусловно, должны инициироваться, приниматься и поддерживаться (при проявлении заинтересованности со стороны структур гражданского общества) в первую очередь законодательными органами, обеспечивающими затем их реализацию органами и должностными лицами исполнительной власти.
По-прежнему актуальна проблема общественного контроля над разработкой, принятием и реализацией управленческих решений государственными органами. Они, в отличие от производственных организаций, не испытывают непосредственного воздействия рыночных механизмов, поэтому не стремятся к достижению эффективных решений с точки зрения их затратности (нет конкуренции, почти отсутствует критерий экономической эффективности); но учитываются другие критерии - стабильность, социальная эффективность (хотя их деятельность может быть экономически неэффективной). В этом направлении требуются повышение роли средств массовой информации, развитие общественных инициатив, правовое обеспечение (по сути, легализация) лоббистской деятельности, создание условий для снижения подконтрольности судов органам исполнительной власти.
Проблема контроля над выполнением управленческих решений органами государственного управления связана с особенностями функции контроля за их деятельностью6. Под этой функцией понимается количественная и качественная оценка результатов индивидуальной, групповой и организационной деятельности. Традиционный подход к контролю предполагает его ориентацию на цель (планируемый результат). Специфика организации контроля в государственных органах - отсутствие, как правило, четких целей
такой деятельности, измеряемых непосредственно и с помощью количественных методов. Именно это обстоятельство обусловливает необходимость создания механизмов контроля, стимулирующих государственных служащих к должному (нормативному) поведению еще до выполнения ими своих обязанностей.
Контроль деятельности органов государственного управления осуществляется как посредством запланированных (формальных, управляемых), так и незапланированных (неформальных, неуправляемых или малоуправляемых) механизмов.
К формальным механизмам контроля относят:
1) судебный контроль над действиями органов государственного управления по поводу их соответствия требованиям законов, который инициируется как судебными органами, так и самими органами или должностными лицами госуправления, а также гражданами;
2) законодательный контроль путем определения статуса, предоставления или ограничения полномочий, утверждения ассигнований;
3) иерархический контроль, то есть контроль со стороны вышестоящих в иерархической системе органов и должностных лиц за качеством проводимых мероприятий.
Первый из указанных механизмов (судебный контроль) предполагает установление факта соответствия, точнее, непротиворечия действий государственных служащих существующему законодательству, что, однако, лишь ограничивает диапазон возможных неправомерных действий, но не исключает их в принципе, сохраняя ресурс «собственного усмотрения». Реальность заключена в существующей проблеме низкой демократической правовой культуры, правового нигилизма у определенной части служащих. Все законотворческие усилия и судебные действия будут лишены смысла без наличия у них современной демократической правовой культуры, поскольку правовой нигилизм сопровождается такой формой осуществления властных полномочий, при которой зачастую происходит подмена требований закона и общества волей группы лиц, приводя к субъективному, а иногда и противозаконному изменению форм и методов ведения дел.
Законодательный контроль путем определения статуса, предоставления или ограничения объема полномочий побуждает обратиться к формализации и регламентации значительной части деятельности государственных служащих как способам их ориентации на желаемое поведение. Содержание и структура деятельности определяются нормативно, то есть закрепляются в положениях, регламентах, должностных инструкциях и т. п. В этом случае
возрастает роль достаточно жесткой организационной структуры в регулировании управленческой деятельности (реализуется ее целе-ориентирующая функция)7. Это приводит к парадоксу: первичный характер структуры перед целью. После создания оргструктуры, подчиненной определенным целям и функциям, ее определяют и корректируют уже не цели, а, наоборот, она (структура) обеспечивает ориентацию госслужащего в своей деятельности на задаваемые этой структурой цели.
Следует обратить внимание на то, что распределение должностных и подразделенческих обязанностей, их нормативное закрепление в органах государственного управления представляют собой довольно сложные и длительные процессы. Поэтому перепроектирование является весьма трудоемкой, дорогостоящей и, следовательно, нежелательной процедурой. Не случайно, если в управленческой деятельности появляются новые цели и функции, то чаще всего это не сопровождается перестройкой существующей структуры, она лишь дополняется новыми структурными элементами (подразделениями или должностями). В результате оргструктура разрастается и, разумеется, происходит ее удорожание. Но, следуя правилу «из двух зол выбирают меньшее», подобное решение становится более приемлемым, поскольку даже на короткое время не допускается потеря контроля над управленческой деятельностью.
Регулирование объема предоставляемых финансовых ресурсов опять-таки лишь ограничивает инициативу чиновника по поводу расходования этих ресурсов, не отрицая такую инициативу полностью. Частичному решению данной проблемы может способствовать повышение детализации статей расходования бюджета законодателями.
Контроль со стороны вышестоящих в иерархической системе органов и должностных лиц за качеством проводимых государственными служащими мероприятий предполагает, что многие виды таких мероприятий невозможно измерить и оценить непосредственно, с помощью каких-либо количественных методов, потому что они не поддаются строгой формализации («организовать и провести встречу с ветеранами войны и труда», «разработать положение о структурном подразделении», «подготовить аналитическую записку об уровне безработицы в районе» и т. п.), поэтому в лучшем случае фиксируется сам факт их выполнения, как правило, без должной количественной и качественной оценки.
Среди неформальных механизмов контроля различают8:
1) философию организации (совокупность групповых ценностей, принятых способов ведения дел, с которыми ее члены себя отождествляют);
2) потребности личности (как уже сформированные в каждом конкретном принятом на государственную службу работнике ценности, так и удовлетворяемые посредством системы стимулирования его реальные потребности);
3) профессиональные кодексы (мнение специалистов);
4) политическую и социальную философию, доминирующую в данном обществе (общие воззрения индивидуума, его мнение о роли органов власти и управления и о взаимоотношениях с ними).
Философия организации (групповые ценности, принятые способы ведения дел - по Г. Саймону) или организационный порядок (система норм и правил поведения в организации, внешне заданных по отношению к работнику, - по А.И. Пригожину9) - важный механизм контроля управленческой деятельности, также не гарантирующий желаемое поведение государственного служащего, так как исторически, большей частью стихийно, сложившиеся нормы ведения дел и социальный порядок могут не соответствовать идеальным образцам. О том, как фактически «работает» этот социальный порядок, свидетельствуют повсеместно существующие дисфункциональные проявления в поведении российского чиновничества: бюрократизм, коррупция и т. п.
Контроль деятельности государственных служащих возможен посредством учета уже сформированных в каждом из них ценностей и удовлетворения с помощью системы стимулирования реальных потребностей. Однако положение чиновничества в России остается неустойчивым, оно по-прежнему сильно зависит от политиков и политической конъюнктуры. Неуверенность чиновников в сохранении занимаемых должностей превращает их в заложников системы, порождает в них психологию временщиков, мало заботящихся об имидже государственных учреждений и собственной репутации. Кроме того, относительно невысокий уровень законных доходов большинства государственных служащих в условиях значительного социального расслоения общества толкает недобросовестную их часть на правонарушения, использование служебного положения в корыстных целях.
Роль профессиональных кодексов в контроле их деятельности, в том числе принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ в 2002 г.10, выглядит слабым утешением в условиях деформации ценностей и падения общественных нравов в целом (из-за резкой смены векторов и возрастания динамики и напряженности общественных процессов и индивидуальной жизни, усиления неструктурированных информационных потоков, влияния технократического мышления, социального расслоения, физической и морально-нравственной усталости
значительных слоев населения, толерантности в отношении различных, даже сомнительных, систем ценностей, забвения позитивных традиций).
Политическую и социальную философию, доминирующую в современном российском обществе, то есть общие воззрения людей о роли органов власти и управления и о взаимоотношениях с ними, по-прежнему можно характеризовать терминами «патернализм» и «инфантилизм». Как результат, с одной стороны, властные структуры в значительной мере выведены из-под общественного контроля, с другой - сами общественные контролирующие структуры вне рамок государства крайне рыхлые и неэффективные.
Это заключение можно проиллюстрировать на примере оценки гражданами перспектив коррупционного пресса. По данным опросов последних лет, более половины респондентов считают, что взяточничество в стране останется на высоком уровне11. Выходит, что граждане оценивают не только потенциальную способность чиновников брать взятки, но и собственную готовность давать их. Мнение общественности о роли органов власти и управления сегодня толерантно в отношении произвола и беззакония, которые нередко исходят от самих этих органов, и, следовательно, с ним можно не считаться. Важное направление в решении проблемы - становление институтов гражданского общества. Но социокультурные изменения быстро не происходят. Пока следует констатировать неразвитость общественной активности самих граждан, маргинализацию целых социальных групп. Лишь длительная культурно-образовательная работа нынешнего и последующего поколений россиян позволит продвинуться в этом направлении.
Контроль деятельности органов государственного управления посредством неформальных процедур по своей сути является малоуправляемым, он создает лишь предпосылки для социально приемлемого ведения дел, а в современной России не может быть надежным еще в силу вышеуказанных обстоятельств. Так что остается наращивать усилия по формализации и регламентации такой деятельности.
В настоящее время в деятельности органов государственного управления наблюдается ряд дисфункций: бюрократизация, чрезмерная централизация, административный эскапизм, феномен деструктивной повинности, коррупция и др. Анализ особенностей реализации управленческих функций в государственных органах не только способствует пониманию природы этих проблем, но и позволяет искать пути их преодоления.
Примечания
1 Функции управления - это устойчивые и относительно самостоятельные специализированные виды управленческой деятельности. Их анализу в организациях разного типа посвящена ставшая в свое время откровением для советских читателей работа американских специалистов Г. Кунца и С. О'Доннела «Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций» (М., 1981). Закономерности и факторы социальной обусловленности, обоснованности и эффективности государственно-управленческих явлений в жизнедеятельности общества освещены в ряде публикаций зарубежных исследователей (Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993; Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995; Осборн Д., Пластерик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М., 2001). Структурно-функциональный аспект организации аппарата государственного управления специально или в связи с другими вопросами рассмотрен в работах отечественных специалистов (Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления: структурно-функциональный аспект. Киев, 1985; Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учеб. пособие. М., 2000; Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под ред. Л.В. Смергунова. СПб., 2000; Теория управления: Учебник / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М., 2003; Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. М., 2004; Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учеб. пособие. М., 2006; Технология административной деятельности в органах исполнительной власти: Учеб. пособие / Под ред. И.А. Злочевского и А.И. Портнягина. Волгоград, 1999). На основе комплексного междисциплинарного подхода система функций, формы, методы и средства госуправления представлены в учебнике «Государственное управление: основы теории и организации» (М., 2000. С. 407-433), изданном под редакцией В.А. Козбаненко.
2 Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 744.
3 Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 256 «О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей». Ст. 3, 6.
4 Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122 «О внесении изменений в законодательные акты...».
5 Портнягин А.И. Особенности управленческих решений в органах государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Материалы междунар. науч. конф. Москва, 26 апреля 2006 г. М.: РГГУ, 2006. С. 6-10.
6 Портнягин А.И. Парадоксы функции контроля в административной деятельности органов государственного и муниципального управления // Про-
блемы регионального и муниципального управления: Сб. докладов между-нар. науч. конф. Москва, 23 апреля 2009 г. М.: РГГУ, 2009. С. 243-248. Чандлер А. Strategy and Structure: Chapters in the History of Industrial Enterprise. 1962. 432 p.
Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М.: Экономика, 1995. С. 249-324.
Пригожин А.И. Методы развития организаций. М.: МЦФЭР, 2003. С. 48, 51-53.
Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Портнягин А.И. Коррупция в органах власти и управления: причины и стратегии зашиты // «Новая Россия»: проблема доверия в современном российском политическом сообществе: Сб. науч. статей. М.: РГГУ, 2007. Ч. 2. C. 75-88.
8
9
10
11
