CC BY-NC-ND
231
А.И. Портнягин
ОСОБЕННОСТИ КОНСУЛЬТИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье рассматриваются особенности консультирования органов государственного управления как перспективного направления в совершенствовании их деятельности.
Повышению эффективности функционирования государственных структур способствует обращение к консультантам по вопросам управления и организационного развития. Результативность их работы зависит от учета специфической природы и свойств органов госуправления. Особое внимание уделяется характеристикам их организационной структуры, организационной культуры, кадрового состава.
Сотрудничество с государственно-аппаратными структурами требует лидерского стиля консультирования, предполагающего независимость консультанта в процессе установления целей, задач, методов работы. При организационной диагностике наиболее действенным является клинический подход.
Ключевые слова: органы государственного управления, организационная структура, организационная культура, система управления, консультирование, лидерский стиль, клинический подход.
Перспективным направлением деятельности консультантов по вопросам управления и организационного развития становится консультирование органов государственного управления. На выходе из финансово-экономического кризиса политики и чиновники ориентированы вплотную заниматься не только социально-экономическими проблемами, но и вопросами совершенствования государственного аппарата. Государство как управленческая
© Портнягин А.И., 2012
90
Особенности консультирования органов государственного управления
структура остается в значительной степени неэффективным. Государственно-аппаратные структуры многочисленны, сложны и неэкономичны. В их функционировании присутствуют дублирование, параллелизм, при этом ряд целей и задач выпадает из зоны внимания.
Для консультационной деятельности государственная сфера весьма перспективна, но она является наиболее трудной и непривлекательной. С одной стороны, консультируя орган государственного управления, специалист может получить выгодный для себя статус, известность, приобрести благоприятную репутацию в среде своих клиентов. С другой стороны, на его деятельность накладывается множество ограничений, касающихся целей и задач, методов и результатов, характера и типа консультирования. Причем эти ограничения бывают и объективного, и субъективного свойства. В итоге специалист, консультирующий органы госуправления, если и выигрывает в последствиях своей работы (прежде всего для себя самого), нередко проигрывает в качестве консультирования.
Особенности консультирования органов государственного управления обусловлены их специфической природой и свойствами.
Организационная (или поэлементная) структура государственных органов, учитывая относительное постоянство целей и задач их деятельности, относится к одному из типов бюрократической структуры. Содержание и структура деятельности определяются нормативно, то есть закрепляются в положениях, должностных регламентах и т. п. В связи с этим возрастает роль достаточно жесткой организационной структуры в процессе регулирования, и реализуются ее целеориентирующая и контролирующая функции. В таком случае может наблюдаться парадокс: первичность структуры перед целью. После создания организационной структуры, подчиненной конкретным целям и функциям, уже не они определяют и корректируют структуру, а, наоборот, она обеспечивает ориентацию государственного служащего в своей деятельности на задаваемые ею цели.
Государственная бюрократическая организация склонна к саморазвитию, которое достоверно описал английский специалист в области менеджмента С. Паркинсон1. Например, усложнение объекта управления приводит к разбуханию организационной структуры. Вместо приоритетного использования в достижении соответствия субъекта управления более сложному объекту таких способов, как рост профессионализма государственных служащих
А.И. Портнягин
и применение современных технологий в их деятельности, вопреки логике создаются новые подразделения и должности, увеличивается численность персонала. Сдерживающим фактором этих негативных явлений могут быть фиксированный бюджет и общественный контроль, однако они способны лишь замедлять количественный рост элементов организационной структуры.
Структурные подразделения органов государственного управления, как правило, сформированы по целевому признаку. Но так как законодательство Российской Федерации во многом противоречиво, одни и те же объекты права порой оказываются разбросанными по разным нормативным актам и, следовательно, по разным административным подразделениям. Результатами этого становятся параллелизм, перерасход ресурсов и организационные конфликты в их деятельности. Не исключен и противоположный эффект - большой комплекс задач или объектов выпадает из поля зрения государственных органов.
Поэлементная структура органов государственного управления выстраивается спонтанно, чаще всего как следствие субъективного ее видения руководителями более высокого уровня. В ней накапливается немало дисфункций, наиболее распространенной из которых является «господство структуры над функцией».
Распределение должностных и подразделенческих обязанностей, их нормативное закрепление в органах государственного управления представляют собой длительный и сложный процесс. Поэтому их перепроектирование является трудоемкой, дорогостоящей и не всегда желательной процедурой. Неслучайно, если в деятельности появляются новые цели и функции, то чаще всего это не сопровождается перестройкой существующей структуры, она лишь дополняется новыми структурными элементами (подразделениями или должностями). В результате организационная структура разрастается и происходит ее удорожание. Но подобное решение становится более приемлемым, поскольку даже на короткое время не допускается потеря контроля над деятельностью.
Организационная структура государственных органов обычно содержит многоуровневую иерархическую систему управления со значительной централизацией. При этом нередко диапазон управления на более высоких уровнях управления шире, чем на низких, что крайне редко встречается в других организациях. Изучение состояния региональных органов исполнительной власти государственной службы в Российской Федерации свидетельствует
Особенности консультирования органов государственного управления
о всеобщем сужении диапазона управления при перемещении вниз по ступеням организационной иерархии. Так, на посту главы администрации чаще всего наблюдается диапазон 9-12 подчиненных, на постах заместителей - 6-8, начальников отделов - 4-6 (иногда и меньше) подчиненных.
На этот парадокс указал словацкий исследователь Я. Яшек в работе «К обоснованию диапазона управления в организационных структурах»2. Его причины связаны и с объективными трудностями измерения и оценки, а значит контроля деятельности нижестоящих в иерархии служащих государственных органов с помощью в необходимой мере формализованных методов, и с повышенной социальной и управленческой ответственностью руководителей за принимаемые решения, побуждающей их расширять масштабы личного контроля. Однако следует признать, что «парадокс Яшека» свидетельствует скорее о нерациональности организационной структуры и резком снижении степени реальной функциональной ответственности на среднем и низшем уровнях управления.
Данную структуру можно охарактеризовать как линейно-функциональную или - встречающуюся реже - линейно-штабную. Преимуществом линейных структур является то, что в них существуют четкие прямые субординационные связи, обеспечивающие быструю реакцию на изменение ситуации. Вместе с тем «линия» работает хорошо при условии сравнительно небольшого объема информации в системе. Тогда как возрастание ее объема парализует элементы линейной структуры. В дополнение к этому сверхцентрализация процесса принятия решений приводит зачастую к принятию решения на уровне, не имеющем прямой связи с объектом управления.
Считается, что в организационной иерархии всякое решение должно приниматься на том уровне управления и в том подразделении, где аккумулирован наибольший массив необходимой для этого информации. Но информация по своей природе должна удовлетворять цели подготовки решения и, одновременно, способствовать его связи с другими решениями, а не противоречить им. Случается, что конфронтация между решениями остается незамеченной на нижних уровнях иерархии. Поэтому решения, точнее их проекты, целесообразно анализировать и утверждать на вышестоящих уровнях организационной иерархии. Проект решения, разработанный специалистами соответствующего подразделения, продвигаясь вверх по иерархии, корректируется и становится
А.И. Портнягин
более рациональным. Однако верхние уровни иерархии, как правило, не в состоянии детально изучить и оценить все поступающие к ним проекты решений. Руководителю всегда приходится прибегать к обобщениям, причем тем чаще, чем выше его положение в иерархии. И тем меньше у него остается времени даже на просмотр проектов решений. Возникает угроза того, что проект решения, достигнув вышестоящего руководителя, будет представлен без всякой альтернативы. В связи с этим «реальные» решения, разрабатываемые на низших ступенях организационной иерархии, на высших ее ступенях трансформируются в «формальные», т. е. утверждаются без сколько-нибудь серьезного анализа. Различия между «реальными» и «формальными» решениями тем заметнее и значительнее, чем больше уровней в иерархии и чем больше удаленность друг от друга массивов информации, сосредоточенных на соответствующих уровнях3.
В итоге качество принимаемых решений невысокое. Исполнитель зачастую не получает четких инструкций относительно необходимых действий и выполняет их в силу своего понимания ситуации. Центры принятия решений немногочисленны и сосредоточены в высшем эшелоне управления. Горизонтальная координация слабая или вообще отсутствует. Ведется краткосрочное планирование под бюджет. Осуществляется малоэффективный контроль при отсутствии четких критериев4. Организация обратной связи и вообще информационная инфраструктура развиты недостаточно. К сильным сторонам такой организации относятся дисциплина, быстрое определение текущих приоритетов деятельности, бюджетный контроль.
Специфичным является и обеспечение органов государственного управления кадрами. В постановке задач, формировании приоритетов, в выборе механизмов управления обеспечением государственной службы кадрами главное сводится к тому, что кадровые мероприятия должны проводиться в рамках единого правового поля и на основе государственной кадровой политики. Тем не менее при подборе кадров учитываются достаточно формальные квалификационные требования. В результате при отсутствии четких критериев оценки личной результативности их деятельности не гарантируется качество персонала. Аргументы в пользу создания эффективных «команд» политиков и чиновников также не подтверждают свою убедительность политико-административной практикой. Опыт большинства цивилизованных стран свидетельствует о том, что наиболее продуктивной является модель,
Особенности консультирования органов государственного управления
при которой сменяется только часть государственных служащих класса «Б». Должны существовать технологии и механизмы, которые обезличивают чиновника и не дают оснований подозревать его в пристрастности при ведении дел.
Приоритетами современного кадрового обеспечения государственных органов должны стать отказ от прежних, чрезмерно централизованных технологий, авторитарного стиля работы и утверждение демократических технологий. Среди них - применение открытых конкурсов при приеме на службу, квалификационных экзаменов, аттестации, испытательного срока, открытости и объективности в формировании резерва кадров, выдвижении на новую должность, планировании и реализации карьеры. Однако многие нормативные акты, предусматривающие введение новых кадровых технологий, не содержат инструментов их обязательности. Процесс формирования нормативно-правовой базы, определяющей порядок регулирования подбора, перемещения, оценки кадров, продолжается.
Мотивация и стимулирование профессиональной деятельности государственных служащих осуществляются путем защиты их материальных и других социальных прав5, через возможный должностной рост, присвоение классных чинов, а также осознание повышенной социальной ответственности, которое, в свою очередь, обеспечивается посредством подбора кадров, достойных миссии государственной службы и обладающих необходимыми деловыми и моральными качествами, и их воспитания, включая применение дисциплинарных взысканий. При этом исследование факторов мотивации в органах государственного управления доказывает общую ориентированность служащих на гигиенические, а не на мотивирующие факторы труда (по Ф. Герцбергу), на процесс деятельности, а не на ее результаты. Для них наиболее привлекательна работа без больших напряжений и стрессов. Они стремятся продвинуться по службе, но без дополнительных усилий с их стороны. Самым значительным фактором труда продолжает оставаться материальное вознаграждение.
Организационную культуру также отличает ряд особенностей. Персонал государственных органов можно разделить на три категории: консерваторы, карьеристы и инициаторы6. Консерваторы составляют основную массу технических служащих и исполнителей среднего звена. Эти люди не имеют избыточных амбиций: они, возможно, уже достигли потолка в своей служебной карьере или ожидают незначительных продвижений по службе. Они склонны
А.И. Портнягин
сопротивляться изменениям из принципа, особенно если не уверены в себе, а следовательно, в своей полезности для организации. Консерваторы избегают ситуаций с большой неопределенностью, которые представляют опасность для их привычной роли. Когда в организации происходят изменения, они приспосабливаются, но предпочитают делать это постепенно.
Карьеристов характеризует амбициозность. Они составляют значительную часть «вторых» лиц государственных органов и руководителей подразделений. Успех для них связан с принятием правильных решений. Карьеристы готовы присоединиться к инициаторам, когда будет достигнут консенсус о поддержке нового подхода и когда реализация нововведений не вызывает больших сомнений. Проблема, создаваемая карьеристами, заключается в их неспособности предложить решения. Их деятельность эффективна, когда им дана директива и нужно выполнять задачи.
Инициаторы составляют меньшинство на государственной службе и обычно не процветают. Люди с идеями стремятся к риску. У них есть определенные ценности и представления о том, что и как должно быть сделано. Инициаторы стремятся к успеху и верят в то, что делают, стараясь играть лидирующие роли.
Появление консультанта (обычно по приглашению первого лица) влечет мало изменений в организационной культуре. Сотрудники, которых консультант тщательно отбирает для формирования механизма активного саморазвития организации, в разгар работы могут уйти в отпуск по графику, значительная часть персонала ожидает окончания проекта, чтобы все встало на свои места.
Распространение нововведений в государственных органах затруднено из-за проблем, в том числе объективного характера. Среди них:
1) существование относительно постоянного набора целей и функций, достаточно статичной организационной структуры, иерархической и крайне централизованной системы управления;
2) наличие высокой формализации деятельности (процедуры исполнения функций регламентируются большим количеством нормативных документов);
3) ограничения со стороны законодательства, предусматривающего организацию государственного управления на основе принципов функционального разделения: решение отделено от исполнения, исполнение разделено по функциям, а задачи закреплены в должностных регламентах;
Особенности консультирования органов государственного управления
4) трудности с выбором критериев оценки деятельности государственных органов, их персонала и эффективности самих нововведений;
5) монополизм государственных органов (они по-прежнему практически не испытывают давления со стороны конкурентов и потребителей их услуг);
6) отсутствие у государственных служащих существенных стимулов для инноваций.
Противодействие названных проблем может быть снижено путем организации нововведений, в рамках которой необходимо руководствоваться общими и технологическими принципами7. Общие принципы включают в себя актуальность, управляемость и системность нововведений.
К значимым технологическим принципам относится согласованность процесса нововведений с процессом исполнения основных функций. Реализация полномочий органов государственного управления не может быть приостановлена на период внедрения новшеств. При этом нововведение создает временную обстановку нестабильности до тех пор, пока оно не будет полностью реализовано. В процессе организации необходимо обеспечить такой баланс старого и нового, при котором внедряемые нововведения не будут отрицательно влиять на достижение целей органа управления в период внедрения. Другой важный технологический принцип - методическое обеспечение организации процесса нововведений. При разработке и реализации нововведений применяются различные методы и средства. Необходимо уделять должное внимание как методам подготовки проекта изменений и внедрения, так и организации работы по управлению процессом внедрения новшеств. Ключевой технологический принцип заключается в том, что результативность процесса нововведений прямо пропорциональна заинтересованности и участию в нем руководства государственного органа. Позиция руководства может и увеличить полезный эффект проводимых изменений и свести его на нет.
Сложившийся организационный порядок способен «перемолоть» внедряемые инновации, если сосредоточиться только на техническом решении проблем клиента. Поэтому с первого дня консультирования государственного органа необходимо осуществлять политическое сопровождение разработок. Большое значение имеют формирование официальных и неформальных коалиций в поддержку планов развития органа государственного управления, выявление внешних групп содействия. Эффект привлечения
А.И. Портнягин
на свою сторону политически референтных лиц может привести к кардинальным переменам в организационной культуре. В управленческой литературе он известен как «эффект множителя»8. Он возникает, когда появляется убеждение у все большего числа сотрудников (не менее 20%) что выбран верный курс действий, что эту политику нужно поддержать. Говоря строго научным языком, происходит смена преференций позиционных групп и формируется новая позиционность, которая и позволяет создать механизм саморазвития. Кроме того, целесообразно использовать метод «узкой базы» - универсальное правило инноватики, т. е. нововведение следует начинать с такой точки, где оно имеет больше шансов на успех, и затем его тиражировать9.
Возможные объекты нововведений варьируются в соответствии с видами деятельности: это цели, задачи, структура, технология, персонал10. Деятельность государственных органов характеризуется тем, что ее цели и задачи не изменяются произвольно. Их изменение ограничено. Они закрепляются и регулируются нормативно-правовыми актами или решениями руководства. Возникновение новых задач управленческой деятельности обычно не влечет реформирования существующих органов. Для этого создаются новые органы или подразделения, что зачастую приводит к разрастанию структуры. Предпочтительным является создание еще одного органа (структурного подразделения, должности), а не перепроектирование органа управления, оставляющее его без регламентов, которые зачастую выступают чуть ли не единственным способом целеориентации и основанием для контроля.
Структура деятельности отражает устойчивые линейные и функциональные связи между ее компонентами. Она должна перестраиваться при изменении внутриорганизационных условий и внешних отношений. Органы государственного управления обладают жесткой пирамидальной структурой. При этом предметным полем нововведений являются изменение концентрации управления (соотношения централизации и децентрализации), уменьшение или увеличение количества уровней управленческой иерархии, корректировка диапазона управления. Большое значение имеет также изменение порядка специализации управленческой деятельности - горизонтального разделения труда.
Технология деятельности состоит из процедур и методов, требующих постоянной оценки по критериям надежности, оперативности и экономичности. Для приближения технологии к желаемому состоянию необходимо определить насколько оправдан приня-
Особенности консультирования органов государственного управления
тый порядок подготовки и реализации управленческих решений, насколько эффективны применяемые способы воздействия на объект управления. Поэтому главные задачи изменения технологии - это сокращение продолжительности цикла подготовки и реализации управленческих решений, повышение их качества и эффективности.
Персонал является самым динамичным объектом инноваций. Качество управления напрямую зависит от компетентности служащих, их стремления повышать результативность своего труда. Поэтому изменению подвергается профессионально-квалификационная структура персонала государственного органа. Но наибольший удельный вес должны занимать инновации, которые совершенствуют формы управления персоналом. Основным объектом изменений служит механизм реализации кадровой политики. Инновации в ней включают в себя совершенствование процедур подбора и продвижения служащих, программ профессионального развития, технологий и критериев оценки эффективности деятельности.
При анализе особенностей консультирования органов государственного управления необходимо также рассмотреть профессиональные требования к работающему с ними консультанту. В ходе их консультирования меняется субъектность риска: в большей степени рискует не клиент, а консультант.
При работе с государственными структурами нужен лидерский стиль консультирования, характеризующийся значительной независимостью консультанта при установлении целей, задач, методов работы в клиентской организации. Во многих случаях клиент не может правильно определить и сформулировать свои проблемы, не видит связей между ними. Обычно он использует назывные формулировки проблем, которые консультант «дорабатывает» до проблемной формы. Уже на этом этапе консультант лидирует на полшага. На всех последующих этапах он должен опережать понимание клиентом необходимости тех или иных действий. Вместе с тем консультирующий не дает готовых рецептов, а лишь создает предпосылки для «запланированного инсайда» в сознании своего клиента. Клиент зачастую имеет скрытые цели и проблемы и использует процесс консультирования как прикрытие для реализации уже намеченной политики. В такой ситуации возникает угроза столкновения лидерских потенциалов консультанта и первого лица клиентской организации. Если консультант не сможет в короткое время заинтересовать такого руководителя, то ему,
А.И. Портнягин
скорее всего, придется отказаться от сотрудничества в рамках процессного консультирования. Только лидерский стиль защищает его от манипуляций клиента.
В ряде случаев руководители государственных органов стараются с самого начала поставить консультанта в зависимое положение, поручая ему преимущественно экспертные задачи. Перед консультантом возникает дилемма: либо только поправить орфографию в представленном ему для экспертизы проекте, либо начать собирать дополнительную информацию, переходя к полноценному консультированию. Лишь эффективный в профессиональном и личностном плане специалист способен пройти между этими «Сциллой и Харибдой». Лидерский стиль влияет на структуру консультационного процесса, который на первом этапе обязательно включает организационную диагностику. Консультант, работающий с госорганами, должен уметь проводить диагностику также с учетом их особенностей. Ему сложно рассчитывать на то, что персонал клиентской организации будет с ним откровенен. Поэтому наиболее действенным является диагностический, или клинический подход к заявленным позициям респондентов.
Клинический подход впервые применили американские ученые Э. Мэйо, Ф. Ротлисбергер, Дж. Диксон в исследованиях поведения фабричных рабочих в начале 1930-х годов11. Суть данного подхода - не воспринимать факты буквально, а видеть за ними причинность. Высказывания респондентов должны подвергаться двухуровневому анализу. Содержание их ответов на вопросы консультанта важно учитывать, однако это лишь часть полезной для диагностики информации. Иногда более значимым оказывается другой уровень восприятия и интерпретации: консультанту следует воспринять соответствующую точку зрения респондента как симптом, свидетельствующий об определенных латентных явлениях в организации. Таким образом, мнение респондента ценно не само по себе, а в связи с породившими его причинами. В среде государственных служащих этот второй уровень анализа приводит к более приемлемым результатам диагноза, чем первый.
Чиновники, как известно, не заинтересованы в переменах. Вторжение внешнего консультанта воспринимается ими как угроза, как попытка проконтролировать деятельность, «сделать оргвыводы», сократить финансирование. Вполне естественна защитная реакция с их стороны, проявляющаяся в том, что респонденты один за другим начинают воспроизводить некую «официальную» версию жизнедеятельности организации, далекую от действи-
Особенности консультирования органов государственного управления
тельности. Клинический подход позволяет выявить и по возможности нейтрализовать «оборону» персонала. С помощью этого подхода консультант может выйти на понимание ключевых проблем клиентской организации, так как организационные табу свидетельствуют об истинных, а не мнимых проблемах. Эти табу очень конкретны, поэтому если респонденты единогласно пытаются убедить консультанта, скажем, в существовании управленческой команды в их организации, но не могут привести внятных примеров ее деятельности, значит ему удалось обнаружить проблемы.
Клинический подход позволяет решить другую важную задачу. В отличие от клиента консультант не должен ограничиваться лишь интерпретацией имеющейся информации, пусть даже более удачной. Его миссия заключается не столько в преобразовании информации, сколько в ее производстве. Стереотипы деятельности государственных органов настолько хорошо усвоены их персоналом, что всякая попытка изменений в рамках этих стереотипов заранее обречена на поражение. Поэтому на этапе организационной диагностики именно данный подход обеспечивает производство консультантом релевантной информации, неизвестной или малоизвестной клиенту.
Клинический подход уже на самых ранних стадиях сотрудничества также помогает провести позиционирование организации. В государственных органах это особенно важно, так как существование неформальной структуры в них обычно не признается. Но непризнание этого явления не означает его фактического отсутствия. Позиционные группы в государственных органах существуют и проявляют себя уже на этапе диагностики. Следовательно, клинический подход позволяет не только выявить проблемы организации, но и создать предпосылки для будущей конструктивной работы по формированию групп поддержки организационных изменений.
Учет рассмотренных особенностей консультирования органов государственного управления может повысить эффективность консультационной работы в них.
А.И. Портнягин
Примечания
1 Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона: Пер. с англ. М.: Эксмо, 2007. 464 с.
2 Яшек Я. К обоснованию диапазона управления в организационных структу-
рах // Количественные методы анализа и синтеза структур организационных систем. М.: МНИИПУ, 1983. С. 37-44.
3 Портнягин А.И. Проблемы разработки и принятия управленческих решений
в органах государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Сб. докладов междунар. науч. конф. Москва, 21 апреля 2011 г. М.: РГГУ, 2011. С. 28-34.
4 Портнягин А.И. Парадоксы функции контроля в административной деятель-
ности органов государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Сб. докладов междунар. науч. конф. Москва, 23 апреля 2009 г. М.: РГГУ, 2009. С. 243-248.
5 Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О госу-
дарственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 50-54.
6 Подробнее о типах работников см.: Бенвенисте Г. Овладение политикой
планирования: Пер. с англ. / Под ред. М. Калантаровой. М.: Прогресс, 1994. С. 112-117.
7 Портнягин А.И. Безопасность и принципы организации управленческих инно-
ваций в административно-управленческой деятельности // Проблемы управления безопасностью сложных систем: Труды XIII междунар. конф. Москва, декабрь 2005 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, В.В. Кульбы. М.: РГГУ, 2005. С. 386-390.
8 Бенвенисте Г. Указ. соч. С. 150-174.
9 Пригожин А.И. Методы развития организаций. М.: МЦФЭР, 2003. С. 831.
10 Портнягин А.И. Объекты инноваций в административно-управленческой дея-
тельности органов государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Материалы междунар. науч. конф. Москва, 26 апреля 2007 г. М.: РГГУ, 2007. С. 145-150.
11 Пригожин А.И. Указ. соч. С. 157-158, 161-162.
