CC BY-NC-ND
817
А.И. Портнягин
РАЗРАБОТКА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ: ОСОБЕННОСТИ, ПРОБЛЕМЫ, ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
В статье рассматриваются особенности разработки управленческих решений в государственных органах, определяются возникающие при этом проблемы и предлагаются возможные пути их решения. Значительное внимание уделяется раскрытию механизма трансформации политико-правовых решений в административно-управленческие решения.
Повышению эффективности решений государственных органов способствуют обеспечение политической нейтральности госслужащих, научная обоснованность в осуществлении управленческих функций, сочетание единоначалия с коллегиальностью, повышение роли СМИ, развитие общественных инициатив, легализация лоббистской деятельности, снижение подконтрольности судов органам исполнительной власти. При выработке масштабных управленческих решений необходимо учитывать их общественную оценку.
Ключевые слова: государственные органы, политические решения, административно-управленческие решения, трансформация решений, социальная модель, социальная политика.
Результативность государственного управления в значительной мере определяется тем, как разрабатываются, принимаются и реализуются управленческие решения государственными органами. При этом необходимо обратить внимание на то, что политические и административные решения, являясь управленческими решениями государственных органов, обладают рядом специфических черт1.
Во-первых, они подкреплены волей народа (посредством выборов он наделяет полномочиями своих представителей в законода-
© Портнягин А.И., 2013
тельных органах, а те определяют стратегические цели деятельности органов исполнительной власти), поэтому предстают в виде законов, других нормативных правовых актов (если принимаются законодательными органами) и административных решений.
Во-вторых, они правоприменяющие, т. е. их разработка, принятие и реализация инициируются и организуются в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, что обусловливается необходимостью обеспечения их высокого качества, выражения общественных интересов.
В-третьих, они носят принудительный характер, поэтому являются по своей природе обязательными, обеспеченными всеми возможными ресурсами государства, полномочиями соответствующих органов государственного управления или должностных лиц.
В-четвертых, они обычно обезличены (в их разработке, принятии и выполнении участвует большое количество специалистов разного профиля, и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного государственного служащего, они принимаются от имени государственного органа).
В-пятых, они, как правило, безальтернативны и, следовательно, даны в единственном варианте исполнения, отступления от которого недопустимы, в идеале должны исключать вариативность и субъективизм в понимании средств достижения и планируемых результатов. Причина этого по большей части заключена в том, что их непременную составляющую образует правовая норма. Предполагается, что возможные последствия альтернатив были учтены полномочными субъектами в процессе разработки используемых нормативных документов.
В-шестых, они направлены во внешнюю среду (за исключением внутриорганизационных решений, касающихся аппаратной деятельности и поддерживающих организационную эффективность), что затрудняет измерение и точную оценку их социальной и, особенно, экономической эффективности.
Принимая во внимание указанные особенности управленческих решений государственных органов, необходимо отметить важность прогнозирования будущих событий и условий их реализации, которое должно проводиться на более отдаленную перспективу, с учетом большего количества факторов, в том числе межотраслевых, международных и т. д., а также политических соображений, поскольку приходится учитывать интересы различных заинтересованных участников процесса принятия решений, потенциальные выгоды и потери различных социальных групп и участников реализации решений, с привлечением к
сотрудничеству экспертов-специалистов в различных областях знаний и др.
Планирование мероприятий по выполнению данных решений должно осуществляться с учетом: 1) значительных масштабов планируемой деятельности; 2) повышенной социальной ответственности за нее; 3) использования преимущественно бюджетных средств; 4) приоритетной оценки в определяемых целях социальной эффективности, которая находит свое отражение в общественном мнении, выявляемом в ходе выборов, референдумов, протестного поведения (митингов, демонстраций и т. п.), социологических опросов населения, в средствах массовой информации, в личных обращениях граждан в органы власти и управления.
Однако, как показывает практика, вышеописанные особенности разработки и принятия управленческих решений в органах государственного управления приводят к возникновению ряда проблем2.
Прежде всего, это проблемы трансформации политических решений в административные решения3.
Система политических решений строится с учетом политических интересов определенных групп населения, потребностей политических институтов, а также социокультурных ценностей общества. Выявить четкую грань между политическим решением и административным довольно трудно: административные методы принятия решений проникают в политико-правовую сферу. Одновременно содержание и ориентация политических решений проявляются в административных решениях.
Решение политического характера по общественно значимым проблемам принимается политическим руководством, т. е. высшими органами государственной власти. Далее оно подвергается трансформации на уровне министерства или ведомства. На этом этапе еще сохраняется политический характер решения, вплоть до формулировок, но уже появляется и административная сторона решения, связанная с требованиями и механизмами конкретной отрасли или сферы деятельности. Например, политическое решение о смягчении социальной напряженности и предотвращении конфликтов конкретизируется на уровне министерств и ведомств, занимающихся проблемами заработной платы, тарифов, условий труда и т. п.
Следующий этап связан с принятием конкретных решений на местном, региональном и муниципальном уровне. Здесь решение приобретает отчетливо выраженный административный характер. Административное решение должно быть свободно от полити-
ческих пристрастий, а принимающий его чиновник политически нейтрален. Административное решение на местном уровне - это предельная его конкретизация в соответствии со всеми социальными показателями (занятость населения, уровень его жизни, размер зарплаты, условия труда в данном районе, городе, области).
Политика, как правило, дистанцирована от непосредственной административной практики. Эта свойство проявляется в более обобщенном характере политических решений по сравнению с административными. Политические решения строятся с учетом реальных политических и социально-экономических условий. Их характер также зависит от действующего государственно-административного аппарата. Одновременно они оказывают влияние на форму, характер, методы и механизм принятия административных решений.
Административные решения хотя и являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательный характер, производными от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий, необходимых для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства, любое политическое решение, попадая в административный аппарат как обобщенный императив, трансформируется, а порой и искажается. Ведь административно-управленческий аппарат, воспринимая политическое решение, обладает своими собственными предпочтениями, ценностями и традициями, навыками принятия решений. Получается, что политическое решение вторгается в эту устоявшуюся административную среду.
Обнаруживается функциональное противоречие между политическим решением и механизмом его административного воплощения. Отсюда возникает необходимость поиска таких организационных и функциональных основ работы звеньев административного аппарата, которые смогли бы сделать его восприимчивым к политическим импульсам со стороны основных политических сил и, не искажая, трансформировать политические решения в комплекс административных мер.
Для решений административного уровня свойственно то, что они имеют преимущественно обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля, и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного государственного служащего. Хотя очевидно, что эти решения разрабатываются конкретными людьми.
Процесс и механизм взаимосвязи политических и административных решений зависят от принадлежности чиновников к одному из двух бюрократических типов: административному и политически ориентированному.
Первый тип - это традиционный бюрократ, сложившийся в европейской управленческой культуре. Он в значительной степени тяготеет к четкому исполнению своих обязанностей, исходя из законов, правил, а также из объективных требований объекта управления. Такой чиновник менее всего склонен следовать за изменениями политической конъюнктуры и заинтересован в общественной стабильности. Для него характерна политическая нейтральность в отношении как партии, стоящей у власти, так и оппозиции. Эта нейтральность поддерживается набором гарантий, в числе которых - определение статуса, конкурсный отбор, обеспечение льгот4.
Второй тип - политически ориентированный чиновник - проявляет активный интерес к политической жизни. В своей деятельности он вольно или невольно стремится к реализации политических программ и проектов, которым он симпатизирует или является их сторонником. В одних случаях, когда программы отражают актуальные социальные и экономические потребности и интересы общества, эта деятельность весьма эффективна, в других, когда политическая конъюнктура далека от потребностей и интересов общества, такой чиновник затрудняет процесс принятия эффективных решений, а порой является источником производственных конфликтов в административном аппарате.
Крайняя политизация административного аппарата является характерным признаком авторитарных режимов. При этом подразумевается, что абсолютная власть над управленческим аппаратом обеспечивается только в том случае, если его работники связаны с политической властью узами более прочными, чем иерархическая связь - узами личной или политической преданности. Наиболее распространенной формой подобной политизации государственных служащих является назначение и продвижение по службе так называемых «верных людей», как правило, принадлежащих к одной партии.
Проблему чрезмерного вмешательства политических интересов в административную деятельность необходимо решить путем обеспечения политической нейтральности чиновничества. К слову, это положение декларируется еще в Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».
Проблемы трансформации политических решений в административные наиболее отчетливо проявляются в социальной сфере. Механизм поддержки и обеспечения социальной политики связан с эффективной реализацией в практике административного управления социальных моделей, отраженных в политических
программах. Так, социальная программа партии «Единая Россия», доминирующей в Государственной думе Федерального собрания РФ, и Правительства РФ должна трансформироваться в социальную стратегию на местном административном уровне.
Проблема соотношения социальных моделей и социальной политики заключается в том, что нередко уже разработанные социальные модели, будучи обобщенными, а порой даже абстрактными теоретическими разработками, становятся достоянием политиков, затем и администраторов, невзыскательно воспринимающих эти разработки и стремящихся реализовать их в буквальном смысле. Ситуация представляется особенно драматичной, если социальные модели некритически воспринимаются большинством населения.
К примеру, программа о материнском капитале5: политики обязали администраторов осуществлять меру, направленную на стимулирование рождаемости за счет денежного поощрения, хотя по сути ее сложно рассматривать как эффективный способ решения демографической проблемы, несмотря на ее положительную оценку со стороны населения.
Иначе сложилась ситуация с печально знаменитым законом о монетизации льгот6: политики, не представив обществу суть закона должным образом, последовавший затем гнев народа переадресовали администраторам, при том, что реализация закона способствовала бы решению ряда актуальных задач. Среди них - сокращение неоправданно разросшегося штата органов социальной защиты, следовательно, и затрат на его содержание; оптимизация денежных потоков от государства к непосредственным получателям - льготникам; преодоление исключительно патерналистской социальной политики государства путем передачи ответственности за принимаемые решения на граждан.
В подобных ситуациях административно-управленческие структуры становятся заложниками настроений общества и вынуждены проводить сиюминутную, а потому и бесперспективную социальную политику. Для предотвращения этой проблемы необходима информационно-просветительская и экспертно-консульта-ционная деятельность как разработчиков социальных моделей, так и политиков, администраторов, реализующих социальную политику. Другим условием успешной разработки и осуществления политических и административных решений в социальной сфере является участие населения в формировании среды своего обитания, так как это гарантирует, что принятые социальные программы, поддержанные населением, найдут продолжение и развитие. Формы такого участия разнообразны: от общественных инициатив
до демонстраций, митингов. Управленческие структуры обязаны следить за соблюдением законности в проявлении гражданской активности.
Кроме того, по-прежнему сохраняются проблемы значительной временной протяженности между принятием политических решений и вытекающих из них административных решений и недостаточного по полноте обеспечения политических решений административными.
Данные проблемы решаются через повышение научной обоснованности и эффективности функций планирования и прогнозирования в управленческой деятельности, а также через применение инструментов системного анализа.
Еще одна проблема связана со спецификой структуры государственных органов. Иерархичность их структуры дает основания к появлению двух типов решений - реальных и формальных. В организационной иерархии в идеале всякое решение возникающих вопросов должно приниматься на том уровне управления и в том подразделении, где аккумулирован наибольший массив необходимой для этого информации. Но информация по своей природе должна удовлетворять цели подготовки решения и, вместе с тем, способствовать тому, чтобы оно было связано с другими решениями, а не противоречило им. Случается, что конфронтация между решениями остается незамеченной на нижних уровнях иерархии. Поэтому представляется целесообразным, чтобы решения, а точнее, их проекты анализировались и утверждались на вышестоящих уровнях организационной иерархии. Проект решения, разработанный специалистами соответствующего подразделения, продвигаясь вверх по иерархии, корректируется и становится более рациональным. Однако верхние уровни иерархии, как правило, не в состоянии детально изучить и оценить все поступающие к ним проекты решений. Руководителю всегда приходится прибегать к обобщениям, причем тем чаще, чем выше его статус в иерархии. И тем меньше у него остается времени даже на просмотр проектов решений. Возникает угроза того, что, достигнув вышестоящего руководителя, проект решения будет представлен без всякой альтернативы. В силу этого «реальные» решения, разрабатываемые на низших ступенях организационной иерархии, на высших ее ступенях трансформируются в «формальные», т. е. утверждаются без сколько-нибудь серьезного анализа. Различия между «реальными» и «формальными» решениями тем заметнее и значительнее, чем больше уровней в иерархии и чем больше удаленность друг от друга массивов информации, сосредоточенных на соответствующих уровнях.
Подобные издержки преодолеваются путем эффективного осуществления функции координации, целенаправленного создания и использования каналов обратной связи, механизмов согласования решений между уровнями организационной иерархии, успешного применения принципа сочетания единоначалия с коллегиальностью.
Следующая проблема обусловлена заведомой безальтерна-тивностью решения. Хотя решения государственных органов и их должностных лиц основаны на правовой норме, она лишь сокращает число потенциальных альтернатив, но не исключает их выбор в принципе. На практике такую возможность зачастую предпочитают не замечать. К тому же опора исключительно на правовую норму далеко не всегда в каждом конкретном случае способна привести к желаемому результату, на достижение которого она ориентирована. Поэтому важно исходить из того, что правовая норма, задающая рамки решения, вовсе не исключает возможности разработки нескольких вариантов решения одной и той же проблемы.
Одновременно потенциальную опасность может представлять высокое значение субъективного фактора в процессе принятия решений в рамках правовых норм. Непомерно большое воздействие на процессы работы с решениями могут оказывать длительное пребывание чиновников на своих должностях, наличие корпоративных связей и интересов и склонность с этих позиций интерпретировать получаемые сверху и подлежащие исполнению решения, используя при этом противоречия, встречающиеся в нормативных актах.
При выработке масштабных управленческих решений следует избегать чрезмерно предвзятого отношения к аргументам оппонентов с учетом того, что спектр противоборствующих сил на политической арене современной России достаточно широк и противоречив. Это обстоятельство требует от субъекта государственного управления особого внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к выбору наиболее приемлемых организационных форм для их реализации. Суть не в том, чтобы заставить любыми способами осуществить директивное указание, а в том, чтобы прийти в ходе рациональной дискуссии к наиболее приемлемому и перспективному варианту решения, избежать его упрощения, заранее блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Тогда как на практике немало примеров того, когда принятие решений государственного масштаба сопровождается созданием условий, облегчающих утверждение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющих обсуждение и принятие других вариантов. В итоге властные структуры постоянно находят-
ся в состоянии цугцванга, т. е. в случае провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные одинаково мало приемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения всегда можно быстрее провести необходимую корректировку, сохраняя положительные наработки.
Еще одной проблемой является низкий уровень обоснованности решений, вызванный недостаточным прогнозированием будущих событий и условий. Так, по данным, полученным в ходе выборочного изучения документов и опроса государственных гражданских служащих Астраханской и Волгоградской областей в 2008-2010 гг., почти половину решений, принимаемых областными администрациями и их структурными подразделениями, можно отнести к незапланированным, являющимся реакцией на непредвиденные ситуации, в том числе в противовес плановым мероприятиям. Причина такого положения дел в недостаточном накоплении и в неудовлетворительном анализе социально-экономической и другой информации, происходящих в стране, регионах, муниципальных образованиях процессов.
Путь решения проблемы - сбор и анализ релевантной информации, применение количественных и качественных методов прогнозирования, основанных на экстраполяции статистических показателей, построении сценариев, квалифицированной экспертной оценке динамики развития различных секторов экономики и социальной сферы. При этом важно определять круг актуальных задач и очередность их решения, чему способствует наличие хорошо поставленной службы мониторинга, своевременно информирующей органы государственного управления о возникновении элементов социальной напряженности. Значимую роль может сыграть также сравнительно новое для отечественной науки направление -законодательная социология: она позволяет рассматривать законодательный процесс и процесс осуществления административной деятельности органами государственного управления на стадиях, включающих изучение потребностей в принятии соответствующих правовых актов и административно-управленческих решений и их подготовки при широком обсуждении, влияния на круг регулируемых ими общественных отношений, восприятия граждан, возможных социальных последствий.
Важнейшая проблема - это отсутствие стратегических планов и решений на значительную перспективу. Ее объективная причина заключается в том, что осуществляется краткосрочное планирование под бюджет, субъективная - состоит в том, что избранный (а с января 2005 г. на уровне региона по сути назна-
ченный) на четыре года глава администрации области, города, района не склонен рисковать и принимать серьезные, масштабные решения, вкладывать значительные финансовые и другие ресурсы в перспективные проекты, ориентированные на период больший, чем ему придется занимать кресло руководителя. Сама логика популизма толкает его на сиюминутные, эффектные (и не всегда эффективные) шаги, на то, что может быть оценено еще в период его нахождения у власти. Сосредоточение средств на реализацию дорогостоящих приоритетов (например, строительство моста через Волгу в г. Волгограде), которые будут окончательно завершены и оценены при нахождении у власти преемника, превращается для него в непозволительную роскошь. Вся критика по поводу отвлечения средств от других, может быть, не менее важных направлений деятельности (особенно в социальной сфере) направляется в адрес принявшего такое решение руководителя, а слава может достаться преемнику. Ему представляется бессмысленным инвестировать в долгосрочные проекты, если новым главой государства, региона, города и т. п. может стать представитель конкурирующей элитной группы, которая и снимет все сливки с вложений. Для него предпочтительнее минимизировать риски. В итоге многие важные задачи не включаются в программы деятельности органов власти и управления.
Стратегические, долгосрочные решения, безусловно, должны инициироваться, приниматься и поддерживаться (при проявлении заинтересованности со стороны структур гражданского общества) в первую очередь законодательными органами, обеспечивающими затем их реализацию органами и должностными лицами исполнительной власти.
По-прежнему актуальна проблема общественного контроля над разработкой, принятием и реализацией управленческих решений государственными органами. Они, в отличие от производственных организаций, не испытывают непосредственного воздействия рыночных механизмов, поэтому не стремятся к достижению эффективных решений с точки зрения их затратности (нет конкуренции, почти отсутствует критерий экономической эффективности); но учитываются другие критерии - стабильность, социальная эффективность (хотя их деятельность может быть экономически неэффективной). В этом направлении требуются повышение роли средств массовой информации, развитие общественных инициатив, правовое обеспечение (по сути, легализация) лоббистской деятельности, создание условий для снижения подконтрольности судов органам исполнительной власти.
А.И. Портнягин Примечания
Портнягин А.И. Особенности управленческих решений в органах государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Материалы Международ. науч. конф. Москва, 26 апреля 2006 г. /Рос. гос. гуманит. ун-т. Ин-т экономики, управления и права, Рос. Акад. Наук, Ин-т проблем управления, Мэрия Москвы, Международ. журн. «Проблемы теории и практики управления». М.: РГГУ, 2006. С. 6-10. Портнягин А.И. Проблемы разработки и принятия управленческих решений в органах государственного и муниципального управления // Проблемы регионального и муниципального управления: Сб. докладов Междунар. научн. конф. Москва, 21 апреля 2011 г. М.: РГГУ, 2011. С. 28-34. Портнягин А.И. Проблемы трансформации политико-правовых решений в административные решения в социальной сфере // Эффективность законодательства в современных социально-экономических условиях: Материалы Х Международ. науч. конф. Москва, 15 апреля 2010 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, С.В. Тимофеева. М.: РГГУ, 2010. С. 78-82. Эти идеи одним из первых сформулировал Макс Вебер в своей теории рациональной бюрократии. См.: Вебер М. Избранные произведения: Пер с нем. М.: Прогресс, 1990. С. 744.
Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 256 «О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей». Ст. 3, 6. Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122 «О внесении изменений в законодательные акты...».
3
4
5
6
